农村公共品供给中乡镇政府的角色悖论及其行为选择，本文主要内容关键词为：悖论论文,角色论文,农村论文,乡镇政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以推进农村全面现代化为宗旨的社会主义新农村建设和新型城镇化建设，不仅意味着农村对公共品的需求发生了质和量的飞跃，同时也预示着农村公共产品的供给理念、供给制度、供给主体、供给方式乃至整个供给体系将发生重大调整和变化。近年来，农村公共品供给问题已成为学界热议的话题，学者们主要运用公共选择理论、服务型政府理论、福利经济学理论、角色冲突理论等分析工具研讨中国农村的公共品供给问题。这些研究成果，对目前农村公共品供给中的诸多问题有着不同程度的解释力。本文则以我国农村公共品供给中一个重要而特殊的主体——乡镇政府的行为作为研究对象，以“利益”这一原生性变量为核心，分析乡镇政府在公共品供给中的行为逻辑，进而为调适并规范乡镇政府行为、改善农村公共品供给现状，提供必要的理论支撑和实践依据。 一、农村公共品供给现状及存在的主要问题 农村公共品有广义和狭义之分。狭义的农村公共品，是指与私人产品相对应、完全由政府提供的、具有绝对的非竞争性和非排他性的农村纯公共品。广义的农村公共品，则不仅包括政府供给的纯公共品，还包括由其他社会主体提供，在一定范围具有非竞争性和非排他性的准农村公共品。本文所说的农村公共品，特指广义农村公共品。与此相关联，农村公共品供给作为一个动态的具有实践性和程序性的概念范畴，是指供给主体依据相关制度和程序向农村提供各类公共产品，以满足农村公共需求的过程。农村公共品供给是一个系统工程，主要包括供给主体、供给对象、供给决策、供给内容、供给结构、供给管理的制度体系以及供给绩效评价等。 (一)基于宏观层面的规范考察 现阶段我国的国情和经济、社会发展状况特别是农村发展状况，形成了中国农村公共品需求与供给的特殊性。一方面，随着改革的深入和市场经济的发展，农村公共品供给得到明显改善，作为改革的受惠者，农民的生活水平普遍有较大幅度的提升，他们对美好生活的向往日益强烈。然而，农村生产技术和公共基础设施落后，公共文化生活匮乏，农民的受教育程度普遍偏低，社会保障水平亦明显低于城市社区。所有这一切，凸显出农村对公共品有更为迫切的需求。另一方面，地方政府因财力所限及价值偏好，进一步加剧了农村公共品供给的短缺状况；此外，农村亟须的许多公共品如农业技术推广、水利设施的建设和维护、农作物病虫害防治等，都是城市公共品供给中所没有的，由此可见，农村公共品供给的确有不同于城市的特殊性。 从全国范围看，目前农村公共品供给状况日益向好，供给体系和供给方式在逐步完善。但是，在西部欠发达地区，农村公共品供给虽有较大改观，仍远不能适应新农村建设的需要。 1.农村公共品供给远不能满足农村社会日益增长的需求。我国是一个农业大国，近些年来，农村公共品的供给总量虽有所增加，但与农村经济社会发展的实际需求相比，仍有相当大的差距：农业基础设施欠账过多，农村居民尚未享受到与城市居民同等水平的社会保障，农村公共品的供给严重不足，农村养老服务机构远不能满足日益增长的需要。 据国家统计局公布的数据显示，农村老年收养性福利机构的数量由1995年的4.04万个减少至2009年的3.13万个，机构工作人员在14年间增长了1.1倍左右，但收养老年人数量由1995年的56.3万人增长至2009年的173.0万人，涨幅在3倍以上[1]。 2.农村公共品供给结构不尽合理。一是生产性公共品供给不足。在目前家庭承包经营为主导的生产格局下，农户的生产经营活动比较分散，但农业生产内容、生产技术、生产条件和生产过程的相似性，决定了一般都需要公共水利设施，都需要掌握现代农业生产技术、掌握农产品销售即农业生产资料供应的市场信息等，而农民依靠个体力量无法满足这些需求，需要政府提供公共品和公共服务。就现实情况看，政府在农业基础建设方面的投入始终偏低，这是导致农业和农村长期落后的重要原因之一。尤其是政府对农业科技和农民培训的投入不足，这就制约了现代农业技术的推广。二是关系农民日常基本生活的公共品供给不足。首先，农村饮用水问题尚未得到很好的解决。西部地区有些农村至今还在饮用安全不达标的窖水及河水，水质、水量、用水方便程度都不能得到保证。特别是宁夏、青海、甘肃等地农村居民在干旱少雨的季节人畜用水十分困难。其次，农民“行路难”问题仍未得到完全解决。行路难是影响农民生活和致富的关键因素，许多乡道一遇雨雪就泥泞不堪，许多建制村不通沥青路或水泥路，砂石路基本占到70％左右。三是关系农民基本权利的公共品供给短缺，突出表现在农村教育和农村社会保障两个方面。近些年来，随着政府支持力度的不断加大，农村教育长期落后的面貌有了明显改观。但是，由于农村人口多，居住相对分散，政府的教育投入仍显不足，加之农村整体环境相对较差，师资流失严重，农村教育水平和农民文化素质普遍偏低。在公共医疗卫生方面，随着农村新合作医疗保险制度的推广，农民“看病难”问题得到了一定程度的缓解，但仍然存在农村医疗服务机构不健全、医疗设施落后、服务水平低、医生数量短缺等问题，特别是公共卫生和疫病防控等一整套应急体系尚未建立，这使得农民抵御疾病的能力脆弱。 3.城乡之间供给差距悬殊，有失公允。长期以来，由于我国重城轻乡的城乡二元分割体系，国家对农业与农村的财政支持力度较小，公共品供给缺口较大。在基础教育、公共资源和公共卫生医疗、社会保障等诸多方面都显现出城乡之间的不平等。首先，公共基础设施建设严重失衡，特别是农村的电力、通信、公共交通、公共文化、医疗卫生、环境保护等基础设施建设远落后于城市，不能满足需要。其次，农村从国家教育投入资金中受益较少，表现在农村学前教育、中小学校舍、实验室、图书资料、运动场地等许多方面均无法与城市相比。再次，我国政府为城市居民提供了住房、医疗、养老、失业等诸多方面的社会保障，基本形成了一套较完整的社会保障体系，但在农村大部分地区却没有实行养老保险和失业保险。 (二)基于微观层面的实证分析 为了全面了解农村社会各主要群体对农村公共品供给现状的认知态度，我们依托国家社会科学基金项目进行了大量实地调研，深入陕、甘、宁、青四省(区)12个乡镇，入村入户，以问卷和访谈相结合的方式对农村居民、乡镇干部和乡镇企业工作人员三大群体进行调研。我们向农村居民发放了1000份问卷，回收有效问卷831份；向乡镇干部发放了200份问卷，回收有效问卷177份；向乡镇企业工作人员发放问卷250份，回收有效问卷215份。初步掌握了这些群体对农村公共品供给现状的认知和评价。 1.农民群众对供给现状的认知和评价。我们的问卷涉及农村公共品供给的主要方面，如法律服务、社会管理、社会治安、农村基础设施建设、农业科技推广、项目开发、环境保护、教育、卫生、文体事业等。数据显示：43.9％的被调查者未接受过任何法律信息服务。38.6％的被调查者对乡镇政府在维护社会治安方面的作用不认可。在农田水利建设方面，多达56％的被调查者反映，乡镇政府近些年来从未组织过农田水利建设，致使农村水利设施毁损严重，水利灌溉和排涝系统几近瘫痪。在就业服务方面，61.4％的成年劳动力未接受过任何就业培训或其他形式的就业服务。在环境保护方面，超过60％的被调查者否认乡镇政府能“听取群众反映并积极解决问题”，这不仅反映了乡镇政府为招商引资或实现GDP指标而忽视环境保护，而且表明村民的环境保护意识和权利观念日益增强。在公共文化建设方面，50.7％的被调查者没有参与过乡镇政府组织的群众性文体活动，西部地区不少行政村没有建立文化图书室，也缺乏最基本的体育运动设施。此外，农业技术推广、生产资料下乡、科普知识宣传等公共服务活动，其实大都是由县级职能部门和事业单位而非乡镇政府组织的。以上说明，农村居民对公共品供给现状以及乡镇政府在公共品供给中的作用的认知和评价，大多是否定性的。 2.乡镇干部对供给现状的认知和评价。调查显示，乡镇干部普遍认为，目前乡镇存在的最突出问题是财政困难。72.6％被调查者认为乡镇政府日常运行经费紧张，在问及目前农村工作中最突出的矛盾是什么时，比例最高的选项是“经费困难”而非“干群关系紧张”或“维护社会治安难度增大”等选项；60.5％的被调查者认为，制约乡镇政府发挥公共服务职能的最主要障碍是“经费不足”。这表明，在乡镇干部看来，制约农村公共品供给的最根本原因，不是乡镇政府主观努力不够，而是缺乏资金，这显然与乡镇干部所置身的体制环境和行政文化生态有关。 3.乡镇企业工作人员对供给现状的认知和评价。在问卷中，有57.7％的被调查者不认可乡镇政府为企业提供的服务，反而认为乡镇干部普遍存在对企业“吃拿卡要”现象；有51.7％的被调查者遭遇过乡镇工作人员乱收费；有31.6％的被调查者认为，乡镇政府对企业遇到的困难不能及时提供有效帮助，对于企业发展的促进作用不大，虽然有51.4％的被调查者承认乡镇政府曾主动上门服务过，但在问及乡镇政府为企业提供的扶持政策或措施时，有22.4％的被调查者表示“不清楚”。上述调查表明，乡镇政府为当地企业提供的公共服务是有限的，这可能与乡镇政府观念和职能转变不到位有关，但是乡镇干部把乡镇企业看作唐僧肉，以权谋私“吃拿卡要”的现象，成为一种普遍的常态现象。 二、农村公共品供给中乡镇政府的角色悖论及内在张力 乡镇政府是我国政权组织中最基层的一级政府，在农村经济建设和社会发展中发挥着重要的作用。由于乡镇政府直接面对乡村基层社会进行管理，因此，它同时扮演着“国家代理人”和“辖区居民代理人”的双重角色，其行为不仅直接关系国家意志在基层社会的贯彻，而且直接影响着广大农民的切身利益和基层社会的和谐、稳定。那么，在农村公共品供给中，乡镇政府究竟应该扮演什么样的角色?实际上又做出了怎样的行动?这一问题值得我们深入探究。 (一)农村公共品供给中乡镇政府的角色冲突 有研究者系统地梳理了新中国成立以来乡镇政府在农村公共品供给中的角色嬗变，并强调在当下建设社会主义新农村的关键时期，乡镇政府应发挥“统筹规划者、引导鼓励者、服务提供者、监督协调者”的角色功能[2]。显然，上述角色功能是从“应然”角度对乡镇政府在农村公共品供给中的角色定位。一种值得注意的现象是，在实际的农村公共品供给过程中，乡镇政府几乎普遍存在着“应然”角色与“实然”角色的冲突。在这里，“应然”角色是指宪法和法律赋予乡镇政府的文本角色，即由其合法性所决定的应该扮演的角色；而“实然”角色则是指现实中乡镇政府实际扮演的角色。不仅如此，本文所言的角色悖论和角色冲突，还隐含着观念领域的角色冲突即民众对政府的“角色期待”与乡镇政府实际的“角色回应”之间的冲突。需要指出的是，考察乡镇政府的角色悖论，不能忽视我国乡村社会“法、理、情”交融的历史和文化传统，这些传统文化习俗无疑是导致其角色冲突的诱因之一。当然，目前农村公共品供给方式、供给体系、供给结构及供给水平等都存在不足甚至缺陷，而且诸多公共品原本就应由中央政府或上级政府直接提供，因此，不能将供给责任的板子全打在乡镇政府身上，但一个不争的事实是，其角色冲突引发的失范行为无疑加剧了农村公共品供给中的种种矛盾。 (二)公共性与自利性：乡镇政府“应然”与“实然”角色的张力 乡镇政府在农村公共品供给中的角色悖论，从根本上讲源于双重角色属性的内在张力，即体现其“应然”角色的公共性与体现其“实然”角色的自利性之间的冲突。公共性是现代民主政府的本质属性，当然也应成为我国各级政府的本质属性，它体现政府对全社会公共价值和全局性根本利益的追求；自利性是政府及其公职人员作为一种特殊的利益主体，利用公务活动对自身独立利益的追求。公共性秉持的最高原则，是体现人类社会终极价值追求的公平、正义原则，离开了公共性，政府就失去了存在的合法性依据。由此可见，公共性作为政府向社会的契约性承诺，理应成为政府“应然”角色的本质属性。而自利性从一定意义上讲，也是组织的内生特性之一，因为作为组织的政府，是由具有现实利益的人而非抽象的人组成的，组成政府的人必然把自己的价值观和利益追求带到组织内部，并可能在实现公共性的过程中最大化其集团或个人私利。因此，我们刻意回避政府的自利性这一敏感问题，不能说是一种实事求是的态度，而是应当用“两分法”的观点来看待政府的自利性。即一方面，我们要承认自利性是一种客观存在，由现实利益关系中的人组成的政府组织也不例外；另一方面，又要将其自利性控制在合理的、秩序化的范围内，始终使其从属于公共性。由此，公共性和自利性的矛盾及其张力是一种客观存在，只要有政府活动，就必然存在着这种矛盾和张力。而在特定的时空条件下，这种矛盾所产生的张力平衡可能会被打破，利益的天平不是向公共性的一方倾斜，就是向自利性的一方倾斜。这种矛盾及其张力必然体现在政府所扮演的角色中，这就是政府“应然”角色与“实然”角色的对立统一。“应然政府”是由法律准则塑造的、体现公共性价值的、抽象意义上的政府；而“实然政府”是行政实践中具体的、真实的、带有一定自利性特征的政府。换言之，“应然政府”注重形而上的价值理性，“实然政府”注重形而下的工具理性，二者以对立统一的形态共存于统一的政府实体中。 如前所述，我国宪法和相关法律对乡镇政府职能作了明确的文本规定，但实践证明，乡镇政府由于受各种资源条件特别是现行的僵化体制的束缚，很难有效发挥其应有的职能。不仅如此，乡镇政府作为最基层政府，实际承担的公共事务繁重且责任重大，但能掌控的资源十分有限，从而导致权、责、利不统一，形成“权在县上，利在线上，责在乡上”的脱节现象[3]。在这种体制结构中，乡镇政府及其公职人员谋求自身特殊利益的行为就难以避免。后农业税时代，乡镇政府“应然”角色与“实然”角色、公共性与自利性的矛盾及其张力不仅依然存在，而且有新的表现形式：一是乡镇财政困难与农村公共品需求急剧增加的矛盾；二是乡镇政府公共服务职能进一步强化与乡镇干部利益和积极性受挫的矛盾；三是上级政府的惠民政策进一步彰显公共性价值与乡镇政府基于自身需要消极应对和变通执行的矛盾。这些矛盾的存在和发展，一定程度上制约了国家对农村供给公共品的政策效应。 三、农村公共品供给中乡镇政府的独立利益 (一)市场化进程中乡镇政府独立利益存在的必然性及实现的可能性 乡镇政府是不是一个相对独立的利益主体?是否有自身独立的利益诉求?这一直是一个有争议的问题。笔者认为，乡镇政府无论是在理论逻辑上还是在实践上，结论都是肯定的。 1.在当今中国市场机制造就的功利化氛围和利益格局中，地方政府日益成为相对独立的利益主体。西方经济学的主流观点认为，在经济市场的活动中，政府实际上与其他经济组织一样，是一个逐利的主体，因此具有“理性经济人”的特征[4]4。在实现公共利益并对公共资源进行配置的过程中，基于理性主义的政府部门和官僚有谋求自身利益最大化的动机，并极有可能将这种动机转化为“权力寻租”的机会主义行为。显然，这种利益的最大化并不等于辖区居民利益的最大化，而是政府部门小团体利益的最大化或政府官员个体私利的最大化。这种偏离了社会公共利益的政府部门及某些公职人员的特殊利益，有如下特征：一是目的上的自利性；二是内容上的不合理性；三是实现方式上的隐蔽性。改革开放以来，中国社会的利益结构发生了巨大变化。我国市场经济体制的建立，不仅颠覆了传统的排斥功利的观念，营造了全社会的功利主义氛围，而且最大限度地激活了每一社会组织和个体追逐功利的欲望和冲动，就连政府这种最具有公共性的政治权威组织也不例外。归根结底，这是市场经济的功利性使然。在现实的政府管理中，“地方主义”“诸侯经济”“政绩工程”“部门利益”“权力寻租”以及“上有政策，下有对策”等现象的发生，都证明了在当今中国社会的利益格局中，政府部门小团体利益特别是地方政府利益存在并彰显的客观必然性[5]。 2.乡镇政府同时扮演的多重角色，极易引发各个不同的角色利益之间的冲突，从而导致抽象程度最低且最便于集中的利益在既有约束条件下强势胜出。乡镇政府作为国家行政序列的最基础层级，直接面向农村社会，既是上级政府政令、决策的执行者和国家利益的代表者，又是农村基层社会和辖区居民利益的代表者；同时，还是自身小团体利益和乡镇公职人员个体利益的追求者。这样一种特殊的网络化角色结构，使得乡镇政府同时具有了多重利益代表的复杂身份，既不能违背中央和上级政府的意志和命令，又要兼顾本地区的利益和需要，同时还要在既有约束条件下设法谋取政府组织的小团体利益及官员的个体私利。于是，各个不同角色之间的矛盾和冲突就难以避免。从表面上看，这是角色之间的冲突，其实背后掩盖的是各角色所代表的不同利益之间的冲突。在诸多角色利益的冲突中，究竟哪一种利益能够强势胜出，成为左右乡镇政府行为的决定性因素。这虽然与行为者当时所处的环境特别是约束条件的刚性程度密切相关，但是与行为者追求特定利益的动机强度无疑有着高度的相关性。一般说来，在乡镇政府所代表的诸多角色利益中，抽象程度最低且最便于集中的利益往往能够强势胜出。以此来衡量，乡镇政府部门的特殊利益和官员的个体利益相对于国家利益和辖区居民的公共利益而言，是抽象程度最低且最便于集中的利益，因而在利益冲突和博弈中常常能够强势胜出并左右乡镇政府的行为。我们的问卷调查，也一定程度地证明了这一规律性的结论。在针对乡镇干部的问卷中，当问及最困扰你并影响工作积极性的问题是什么时，被调查者选择“收入待遇低”“职位晋升难”的比例都超过了30％，可见乡镇干部对自身利益的关注度较高；在问及对自己职业性社会地位的满意度时，仅有20.7％的被调查者表示“满意”或“比较满意”，这表明乡镇干部自我角色地位认同度普遍很低。在公共管理实践中，我们往往过多地强调中央政府和上级政府与乡镇政府利益的一致性和兼容性，忽视了乡镇政府相对独立的利益以及与中央政府、上级政府利益的不可兼容性，以至用于抽象的国家利益或上级政府的利益代替乡镇政府的利益。由此导致的结果，很可能是乡镇政府为谋求自身特殊利益而采取“上有政策，下有对策”的方式，敷衍中央政府或上级政府，甚至铤而走险突破制度底线。因此，我们必须正视乡镇政府利益存在的客观必然性，努力完善利益分配和约束机制。 (二)农村公共品供给中乡镇政府的价值偏好及利益追求 作为具有自身特殊利益的相对独立的利益主体，乡镇政府在农村公共品供给中有自己的价值偏好和利益追求。在一定的约束条件下，乡镇政府能够更多地从地方利益出发，其次兼顾政府组织及其公职人员的特殊利益要求，并力图实现二者的平衡及利益和价值效用的最大化。一般说来，乡镇政府的利益包括两个方面，一是尽可能满足本地区经济社会发展对公共品的需要，二是兼顾乡镇组织机构的小团体利益和核心行动者的个体私利。为了方便分析起见，我们不妨将乡镇政府的利益目标函数分别设定为目标A和目标B。目标A表示，通过提供公共品和公共服务，实现本地区社会福利的最大化，这是乡镇政府得以存在的合法性基础，也是其行为逻辑的首要选项。由此目标决定，乡镇政府的行为就是在一定的资源、技术和社会条件的约束下，对各种资源进行有效整合、配置，以满足本辖区居民对公共品的需求。而目标B关注的则是乡镇政府作为特殊利益集团的利益诉求。乡镇政府官员作为“经济人”，更关心的是工资、福利、办公和生活条件的改善、社会声望、权力和资源控制，甚至灰色收入。现行体制下，乡镇政府在公共品供给中面临利益目标函数实现的内在困境：一方面，中央政府和上级政府不断通过减少行政审批，来约束地方政府的权力扩张，激活地方经济发展的活力；另一方面，中央政府的权力下放又扩大了地方政府追求自身利益的行动空间。 农村公共品供给中，乡镇政府的目标函数在许多场合实际上是互相交叉重叠的，如图1所示。
