我国国债发行规模的实证考察，本文主要内容关键词为：实证论文,国债论文,规模论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、立论的出发点
国债，是政府为满足其职能需要以信用原则筹措资金和调节经济的一种财政政策手段。研究国债规模问题所暗含的立论出发点有二。
（一）国债的规模应有一定的限度
国债的规模限度是指国债规模存在最高数量限制或存在适度规模。国债的规模应有一定限度的原因，主要是国债在对经济产生积极影响的同时，也产生消极的影响。特别是在国债规模超过一定界限时，国债的消极影响明显大于积极影响。国债对经济的积极影响表现为发行国债能够达到政府所要达到的预期目标。国债对经济的消极影响主要体现在发行国债在寻求实现一个或某些目标的同时产生了与其他目标相悖的负面影响。
1.对宏观调控的影响
国债对总需求以及通过总需求对总产出水平和总物价水平可能会产生与宏观调控目标相偏离的负面影响，比如国债往往成为形成通货膨胀的一个因素；向央行借款透支可能会造成通货膨胀。一般情况下，发行国债券总会使社会闲置资金转化为政府的投资或消费支出，从而扩大社会总需求。这样，在国债货币化的条件下，往往直接成为促进通胀的一个因素。
2.对微观资源配置效率的影响
从微观上看，国债的主要作用是使得资源的使用和支配权从私人部门转向公共部门，从而改变了公私两大部门的结构、公共产品和私人产品的结构以及公共生产与私人生产的比例关系。这种变化是否能够以及怎样能够促进效率是我们必须回答的问题。一般性的结论是，政府部门的经常性支出不应用国债方式筹资，否则有可能会使公共产品的提供规模超过有效供给水平，从而降低社会资源的配置效率；而资本性支出可以通过国债筹资，将成本分摊到以后各期，有助于社会做出有效率的公共产品抉择。上述原则易于理解，但在实施过程中很容易为人们忽略或很难把握好。人们愿意眼前不付出成本而又能享受公共产品带来的好处。公共决策的结果所表现出的基本倾向是，当届政府不会过多考虑社会长远利益，而趋于少征税、多支出，用国债的方式把应由目前承担的成本推移到未来。这样往往会使公共产品和私人产品的供给与社会资源的最佳配置产生较大的偏离，给未来的政府部门财务状况带来不利影响，也给未来纳税人带来沉重负担。国债在资源配置上的另外一种可能产生的负面影响就是所谓的“挤出效应”，即由于政府支出的增加而引起私人部门投资和消费的减少，从而制约了社会生产整体效率的增进。
3.对收入分配的影响
这也可看作是国债负担的问题。严格地说，国债负担并不单纯指因还本付息而给政府未来造成困难，它还指国债给社会整体带来的负担，也指国债对不同社会成员在分配上的影响。政府不是国债负担的最终承担者。国债还本付息的资金最终还是来源于对社会成员的税收或通胀的“勾销作用”。如果国债在短期内偿还，国债在收入分配上的影响表现为同一时期各社会成员之间的利益转移。谁受益谁受损要归结为国债资金使用的受益归宿与为国债还本付息而征税的税负归宿。一般地说，如果国债资金用于使低收入阶层受益的项目，而税收又具有累进性的话，这种利益转移有助于缩小贫富差距，反之则扩大贫富差距。长期国债，还会形成代际负担转移。一般地说，国债若将资金从效率较低的部门引向效率较高的部门，那么后代就会受益，反之，将使后代受到损害。当然这种效率高低并不能简单地以直接效益指标来衡量。
4.对经济、社会稳定的影响
实行扩张性的财政政策，扩大国债规模，可以实施反周期经济调控以控制物价下跌，缓解通货紧缩，保持经济增长和经济、社会稳定；然而，国债规模的扩大如果处理不当，也有可能导致债务危机，进而引发经济危机。从理论上来说，如果国债因规模扩大而引致的消极影响超过了积极影响，则国债规模就超越了可接受的底限。
（二）要研究影响国债规模的因素
公共债务的规模既取决于政府的举债要求，也受制于社会经济的客观状况。也就是说，影响国债规模的因素可概括为两大方面，一是政府举债的意愿、原因和目标；二是制约政府举债规模的因素。具体包括以下因素：
政府发债的原因与目标。一般来说，政府发债主要有三大目标，即弥补财政赤字、筹集建设资金和调控经济。此外，借新债还旧债的压力也是政府发债的一大原因。在现代经济条件下，尽管国债在形式上仍表现为对财政赤字的弥补，但国债大量发行的原因更多地基于政府调控经济和筹集建设资金形成公共产出的努力。而且，大规模国债的存在还是央行进行公开市场操作的必要条件；政府通过利用或控制国债的发行及管理国债运行的全过程以达到调控经济的预期目标。
社会应债能力的限制。在一定时期内，社会能够购买国债的数量有一定极限值，它在宏观上要受到国民经济发展水平的制约，在微观上要受到承购国债的经济主体的外在条件制约。
政府承受能力的制约。国债到期要偿还，借新还旧总有一定的限度，所以，政府发债要受到未来偿还能力的限制。
二、我国国债规模的发展变动情况
新中国成立后，为了重建家园，医治战争创伤，发展国民经济，政府在50年代先后发行了“人民胜利折实国债”和“国家经济建设国债”，以及利用了相当数量的国外借款。政府的债务收入为加快经济建设做出了重要贡献。1968年，国家付清了全部内外债本息，进入了为期十年的既无内债，又无外债的“债务空白期”。1978年12月，十一届三中全会召开，为了调整和稳定经济，适当集中财力进行社会主义建设，国家又开始举借债务，1979年开始举借外债，1981年在国内发行国库券。这样，我国又进入了内外债并举的时期。
（一）政府年度举债规模的发展变化
从1981年起到1999年，政府的年度举债规模情况见表1。
注：1.1998年的国债发行额、国债余额中均含有580亿元转贷地方国债，但不包括2700亿元特别国债；2.1999年数均为预算数，其中国债发行额、国债余额均含有300亿元转贷地方国债，但国债余额不包含2700亿元特别国债；3.外债余额统计中，1998年、1999年数字经过国债余融司外债处调整。
从表1中可以看出：(1)政府债务年举债规模从1981年的147.81亿元增加到1999年的4015.03亿元。年举债规模增长了27.16倍。需要说明的是，1981年国库券收入48.66亿元。因弥补了1980年和1981年的预算赤字，未列入当年预算，也未列入1981年的债务收入，但根据政府债务发生的实际情况，这里仍将其列入计算。(2)政府债务收入中，国内债务的比重日益上升，1999年高达100%。(3)政府年举债规模呈台阶式上升态势，1988年突破200亿，1994年突破1000亿，1997年、1998年、1999年分别突破2000亿、3000亿、4000亿大关，几乎是直线增长。
政府年度举债规模的增长是和改革开放以来（除1985年外）不断增长的赤字规模密切相关的。一方面，每一财政年度预算赤字的存在和增长，直接决定着债务发行规模的增加；另一方面，赤字连年使得到期债务的偿还更多地采取借新债还旧债的方式来完成，因此又逼迫下一财政年度举债规模呈螺旋式上升态势。
造成政府举债规模台阶式跃升的原因还在于政府财政赤字弥补方式的变化。在1988年以前，财政预算赤字的弥补首先是靠发行国债收入。国库券的发行收入用于弥补财政赤字后留有的预算缺口（亦称“硬赤字”），采取向银行透支和借款的办法来解决。在政府债务统计表中，这一时期财政向银行的借款和透支并未列入。1988年，为了减少直到取消向中央银行的透支和借款，稳定金融，经国务院批准决定对全国金融机构发行一定数量的财政债券。当年财政债券发行收入为40亿，占当年全部国内债务收入的30.14%，从而造成政府举债规模的第一次台阶式跃升。1994年，国务院决定财政不得向银行直接透支或借款。这样，财政赤字由弥补过渡到只能完全依靠发行国债。当年的政府内债发行规模飚升到1028.27亿元，是上一年政府内债发行规模的2.7倍。这是政府举债规模的第二次台阶式跃升。1998年以后，由于实行积极财政政策，国债规模又上了新的台阶。在国债成为弥补财政赤字唯一来源的条件下，政府的年度举债规模的变动趋势，就主要取决于如下两个因素：一是当年预算的赤字规模；二是当年还本付息的额度。
（二）政府债务余额的滚动式增长
政府债务余额是指某一时点政府未偿债务的代数和。由表1可以看出，国债总余额的增长情况是较为迅速的。1999年的国债总余额是1981年的49倍，其中，国内债务余额是1981年的218倍。由此可见，内债余额的增长成为推动国债总余额增长的主要因素。
（三）几个基本指标的情况
就国债的规模限度而言，国际流行的经验分析指标主要有：(1)国债负担率，即国债余额和同期GDP的比重；(2)国债当年负担率，即国债当年发行额和GDP的比重；(3)国债依存度，即当年国债收入与当年财政支出（含还本付息支出）的比重。
我国国债规模的经济衡量数据如表2所示：
表2 单位：亿元
年份
GDP
当年财政支出
国债依存度
国债
国债当年
全国
中央
全国 中央 负担率
负担率
19858964 2004.25 834.81 4.51% 10.84%5.17% 1%
1990185483083.59 1194.546.85% 17.70%6.51% 1.14%
1995584786823.72 2878.3522.71%53.84%6.54% 2.65%%
1996678847937.55 3506.3 24.79%56.12%7.28% 2.90%
1997744629233.56 4270.8726.82%57.99%8.15% 3.32%
19987939510798.185483.5 36.03%70.95%10.17%4.90%
19998205413136
6009.2 30.56%66.81%13.7% 40.89%
三、关于国债规模及相关政策的认识演变和简要评价
（一）建国初期到1981年对国债规模的认识
建国初期发行经济建设公债之后，直到70年代末对于公债的看法往往更多注重它的负面作用。1968年，在偿清全部债务的基础上，我国之所以成为既无内债又无外债的国家，有一些历史的、客观的原因，但是无债为好的思想还是起了很大的作用。
（二）1981年到1986年对于国债规模的认识
从1981年恢复发行政府债券以来，到1986年，我国只有债务的使用，没有还本付息。但鉴于历史和国际的教训，已开始注重研究债务可能引起的政治后果及其经济后果。
（三）1986年到1993年对于国债规模的认识
1986年以后，还本付息数额逐年增加，有关方面更加重视控制债务规模，以求减轻以后还本付息的压力。但是，在实践中只注意国家对于个人的债务偿还问题，而认为对国营企业和国家银行的债务只是国家资金的内部调剂问题，甚至推迟了对国营企业和国家银行债务偿还。直到90年代初期，财政部一直向中央银行透支和借款，来弥补预算硬赤字。
（四）1994年对于国债规模的研究和认识
从1994年起，财政部根据国务院的规定，不能再向中央银行透支和借款，中央政府的全部债务只能通过发行政府债券来解决。因此，中央政府的债券发行额一下子达到1020亿元，是1993年发行额的2.76倍；国债依存度从1993年的16%增加到1994年的20%左右，国债规模问题引起人们的高度重视。1994年8月，财政部就国债规模问题召开了中央有关部门和专家学者的座谈会，财政部对于解决债务规模问题提出了两条思路：一是在一段时间内适当增加外债的发行，减少国内政府债券的规模；二是适当延长国债的期限，防止偿债高峰的出现。
（五）1994年以后对于国债规模的认识
1994到1997年，国债规模继续大幅度上升。决策层肯定了“振兴国家财政”的重要性，并提出了要在本世纪末做到有效控制债务规模，实现财政收支基本平衡的目标。然而，1997年开始的席卷整个亚洲的金融危机导致了我国政府债务政策的重大变化。
（六）1998年以来对于国债规模的认识
这一时期，由于亚洲金融危机的爆发和蔓延，对我国经济产生了严重影响，进出口锐减，需求不足，同时，由于改革进入攻坚阶段，产业结构的调整和其他改革引起的预期支出的增加使国内消费市场长期低迷。政府对此采取积极的财政政策以拉动内需，主要措施是运用扩张的财政政策，扩大赤字规模，增发国债，实行需求管理，从而导致国债规模迅速扩大。针对内需不足的问题，1998年中央采取了以增发1000亿元国债扩大政府基础设施投资为代表性内容的积极财政政策。1999年继续这一政策，共发行国债1100亿元用于基础设施建设、国有企业技术改造贷款贴息等。从两年的实践看，成效显著，直接拉动了经济增长，但是距拉动民间投资和消费的政策预期目标还有一定距离。
对于宏观经济发展和国债规模的认识。当前，国民经济调整、产业结构升级、国有企业改革深化和科教兴国以及西部大开发等，都需要国家财政的支持。然而，由于财政的“两个比重”过低，资本市场不发达，债务依存度和偿债率偏高，尤其各种矛盾的交织并发，因而财政政策的回旋余地不大。