基于史密斯模型的政策执行审计研究，本文主要内容关键词为：史密斯论文,模型论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、史密斯模型的主要内容
美国学者T.B.史密斯（T.B.Smith）在其《政策执行过程》一文中，首次提出了一个分析政策执行因素的理论模型，称为“史密斯模型”。这一模型主要包括四个变量：理想化政策、执行机构、目标群体、环境因素。他认为一项政策执行效果的好坏取决于这四大变量状况如何，必须综合分析这些变量的影响，仅仅考虑一两个变量的作用是不全面的。
1.理想化政策，即合法、合理、可行的政策方案。具体包括政策的形式、类型、范围，以及社会对政策的认识等。理想化政策是政策能否实施并取得效果的基础。具体来说，理想化政策首先要有适当有政策形式，应根据不同的政策类型及特征选择与其匹配的政策形式。其次，政策的范围应当具有针对性，否则，执行过程必然出现问题，影响效果。再次，政策的社会形象要良好，能够赢得公众的认可和支持。
2.执行机构，即具体负责政策执行的机构。执行是把公共政策从理想变成现实的关键。没有执行，政策就是一纸空文。美国著名的行政管理学者G.艾利森指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”。政策执行机构可以是政府机关，也可以是其他组织，但无论是哪类组织，都是由具体的人员来执行的。因此，执行者的素质将决定政策执行的效果，与之相关的影响要素包括执行机构的权力结构、人事配备、工作态度、领导模式和技巧，以及执行人员能力等。
3.目标群体，即政策对象，泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体。包括他们的组织或制度化程度、对领导的认知程度以及先前的政策经验。目标群体对公共政策的态度和行为将影响整个公共政策能否成功实现目标。
4.环境因素，即与政策生存空间相关联的因素，包括政治环境、经济环境、文化环境、历史环境等等。它是政策执行的路径依赖和影响因素。这些因素是客观存在的，并且从不同方面影响着政策执行及目标的实现。
上述四个变量构成了一个较为完整的模型，在政策分析中广泛使用，也为政策执行跟踪审计提供了一个新的视角。
二、史密斯模型四个变量与政策执行五大环节的关系
政策制定、执行是一个有机的体系，一般过程环节可以分为：政策制定、政策执行、政策监督、政策评估和政策终结。史密斯模型中四个变量与这五个环节之间的关系大体可以用图1表示。
1.四大变量与五个环节互相影响。
环境因素是政策制定、执行、监督的基本出发点。一项政策从制定到终结始终处于各种政治环境、经济环境、文化环境、历史环境中。所以，环境因素提供了政策跟踪审计的基本背景，充分考虑这一因素体现了审计实是求事的作风，也是审计做到客观、公正，提出合乎逻辑、切实可行建议的基础。
政策制定环节主要解决的是理想化政策的问题，这是一项政策的开端。必须在充分调研的基础上，提出合理、合法、可行的政策，尽量提高政策的理想化程度。一项“坏政策”显然是不可能取得成功的。
政策制定后就要由执行机构及其人员执行，执行涉及的对象就是目标人群，前者的执行力及后者的反应情况都将影响政策推进程度和效果。
政策执行取得相应的效果和绩效后，就处于结束的阶段（部分政策未取得应有的效果导致失败也会同样结束），而与之相关联的主要对象也是目标人群。因为目标人群的利益决定于政策的效果，其对政策的评价和反映是最直接，最具说服力的。
政策监督和评价则是政策得以顺利实施的保证，通过监督评价及时发现问题、保障政策的执行，此类监督、评价呈现多部门、多层次和多形式的特征。
2.独立性较强的审计机关处于强有力的政策监督者地位。政策制定、执行及其效果的监督评估应当科学、客观，这样才能准确评价政策是否取到了应有的作用。通过必要的跟踪审计，及时发现问题、予以反馈、督促整改，使得政策执行不出现大的偏差，确保政策达到应有的目的。显然，独立性较强的审计机关比外部的一般性个人或机构，以及政府内部机构，无论是在获得信息的充分性、利益关系的独立性还是分析能力的权威性各方面都有较大的优势。如2008年金融危机后4万亿经济刺激计划的执行和汶川、玉树地震后一系列救灾措施的实施，审计机关第一时间全程参与，提供监督服务，效果是显而易见的。
3.政策执行情况审计应是全程审计、重点突出。全程审计就是指审计应关注从政策制定到执行效果的全过程，不能偏废。史密斯模型的意义就在于把政策执行的分析带到一个更为广阔的天地，指出了政策执行受四大因素的影响，具有整体性。因此，政策跟踪审计必须全方位对政策的制定、执行和效果及与之相关的数种影响因素进行分析。重点突出就是指实务操作过程中应当以政策执行效果为切入点，重点审计政策的效果性。政策的制定与执行均是过程性环节，而效果性则体现了执行的结果。在以住的审计中，普遍重视过程而忽视结果，是一种效率导向型审计模式，但实际上结果是最重要的。一项政策如果制定的再理想，执行的再好，但没有产生应有的结果，则此项政策仍应视为是失败的。目前发达国家的公共行政价值理念正从效率取向转为结果取向，因此重视效果性审计是一种效果导向型审计模式，体现了公共行政价值理念的全新思路。
三、借鉴史密斯模型探索政策执行情况审计
史密斯模型为政策评估分析提供了新思路，政策执行情况跟踪审计也可以借鉴这一模型中的有利之处，创新审计思路、方法，探索新的政策跟踪审计之路。
1.政策制定的审计，即理想化政策程度的审计。一是关注政策的合法性，也就是制定和执行政策的程序必须符合一切适用的法律规范。首先，政策的制定必须合法化。政策必须产生于规范的程序和严密的制度安排下，这样才能保证政策制定的规范性。其次，政策应当公开化，经过必要的民主决策。必须置于法律和公众的监督之下。只有合法的政策才具有可行性和约束力。二是关注政策的合理性。当前各类群体利益纠缠，政策的制定必须考虑目标群体的可承受性，兼顾其合理诉求，在合法的基础上也要合理，如此政策执行才能减少阻力。三是关注政策的科学性。政策内容必须符合实际，体现相关决策对促进经济、社会发展的要求。政策的制定经过充分的调查研究或专家、学者的科学论证，有详细的实施方案和补救措施等。政策方案的科学性能保证政策的一致性、客观性和全面性，是政策有效执行的前提。四是关注政策的可行性。首先，政策执行是否适应当时的主客观环境。任何政策都是在特定环境下制定和执行的，政策必须根据实际情况进行调整，只有及时调整才能保证政策本身的正确性，以及政策的有序执行。其次，政策是否具备可操作性。实际工作中存在部分政策过于原则或技术要求高导致难于执行的情况。
2.执行机构的审计。提高行政执行力已成为当前各级政府高度关注的问题。政策执行跟踪审计中对执行机关审计的根本目标就是促进政策执行力的提高。一是关注政策执行组织机构是否建立健全。健全的组织机构为有力推进政策执行提供组织保证。重点审查政策执行组织是否按要求设置了相应的机构，人员编制是否符合规定等。二是关注是否建立了有效的工作机制。有效的工作机制是政策执行取得良好效果的必要条件。从定性方面看主要是审查是否建立了良好的工作规范、规程或规则，分析工作流程是否科学、合理等。三是关注执行效能是否达到要求。可以从定量方面入手，对以下一些指标进行分析：（1）投入指标，即机构为执行政策投入的成本，包括人力、物力、财力甚至时间资源，分析时进行必要的换算。（2）产出指标，是政策执行带来的可量化性成果，它只是数量指标并不表明质量。（3）投入/产出指标，将投入与产出指标结合则反映了执行效率问题，这是反映执行效能的重要绩效性指标。四是执行人员能力是否满足要求。部分政策执行涉及较高的技术标准，对执行人员的能力有相应的要求，如必须具备一定的职称。审计可以对这些指标进行审查。五是关注执行过程中重大违规违法问题。揭示政策执行中存在的重大风险隐患情况，政策执行中的违法违规与管理不规范问题，注重从体制、机制层面分析原因，提出建议。
3.目标人群的审计。政策执行对象的目标人群对政策执行的效果有第一发言权。因此，政策跟踪审计中，对效果性进行审计，重点就是从目标人群取得充分证据，以对效果性进行审查。审计内容主要有以下几个方面：（1）政策执行机构的服务水平与能力，目标群体是执行机构服务水平和能力的直接感受者，其反映应是能够使人信服的。（2）政策公平性。长期以来，我们一直将效率置于公平之前，分配领域的一项基本政策“效率优先、兼顾公平”就是一个明显的实例。当前，公平问题得到了各界广泛关注，温家宝总理指出：“公平正义比太阳还要光辉”。因此，政策效果性审计中重点应关注公平性问题，以促进和谐社会建设。（3）反馈回应性。就是政策执行中，目标群体对部分政策有所反应，包括正面或负面的，相关机构是否及时进行回复和调整。这将决定目标群体对相关政策及执行机构的印象和评价。（4）满意度指标。就是目标人群对政策执行及产生结果的满意程度。上述审计关注的内容涉及大量目标群体的调查，且难于量化，很难使用传统的审计方法。实际工作中应重视使用问卷调查和开座谈会调查的方法，并且在分析时注意使用统计分析的方法。
4.环境因素的考虑。政策执行跟踪审计必须考虑环境因素的作用。这些因素超出了审计的范畴，并不是审计的对象，但却是审计分析时不可缺少的背景条件。当前应特别关注网络这一新的传播方式在政策执行过程中的“双刃剑”作用。一方面正确的网络引导有利于政策的推广，从而有利于政策的执行和推进，但反之，也更易引起误解和扩大损失。因此，在政策执行过程中如何正确使用网络引导舆论以及正确处理网络上随时出现的对相关政策的不利反映应引起各方，特别是政府机构的高度重视。审计中也应高度重视网络的使用，从中收集有用的信息，及时发现线索和问题。
四、政策执行跟踪审计的保障性措施
1.建立有效的信息反馈和审计整改、问责机制。在政策制定、执行的整个流程中，审计要发挥应有的作用，有效的信息反馈和审计整改机制是不可或缺的。作为审计一方，通过掌握相关信息资料，对政策制定、执行和效果进行审计分析，发现政策层面的缺失，为政府决策者提供翔实可靠的依据，督促政府决策者进行必要的整改，乃至问责，从而促使政策执行到位。作为政策制定和执行者的一方，则将审计结果自觉地作为对政策进行必要的调整和修正的依据。两方有机结合，审计可以真正发挥“免疫系统”功能，从宏观角度促进国家政治、经济和社会的发展。如果缺少这一系列机制，审计作用将大打折扣。
2.建立有效的政策跟踪审计指标体系。从以上政策执行审计的主要内容可以看出，审计评价内容既有定性也有定量，既有数量也有质量，既有过程也有结果。对政策执行效果的审计更是涉及经济、环境、生态等各方面。如果无法对史密斯模型中四大变量进行准确的定性、定量分析，政策执行审计很难做到科学、客观和公正。因此，应当探索建立有效的政策执行审计指标体系，一般来说，从经济效益、社会效益和生态效益三个角度来构建政策执行情况跟踪审计评价指标体系可以满足当前所需。
3.建立有效的政策跟踪审计人才队伍。政策执行跟踪审计是宏观与微观相结合的审计，是全新的审计领域。具有较强的理论性、政策性和实践性。审计内容与方法不同于传统的审计，对审计人员的宏观视野、政策理解和把握能力、专业知识和技能都有较高的要求。因此，开展政策执行情况跟踪审计，一是要加强审计人员业务培训。应当以培训质量为第一要务，开展多种形式的专业培训，帮助政府审计人员转变思路，更新知识，掌握政策执行审计的基本理论、方法和技能。二是在新引进人员时，适时引进一些非财务专业的人才，如经济学、统计学、政治学等专业方向的人才，以优化审计队伍，也利于审计长远发展。三是必要时聘用相关领域的专家型人才，充分利用外部审计资源，以保证政策执行跟踪审计工作的顺利开展。四是激励实践创新。要大力使用计算机辅助审计，将政策执行情况审计与经济责任审计、资源环保审计、民生审计等有机结合。同时加大微观审计项目统合、汇总力度，从中发现宏观政策层面存在的问题。总之，只有在实践中大胆尝试、不断创新、善于总结提高，才能推进政策执行审计的有效实行。
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