人性预设转变与公共行政理论变革，本文主要内容关键词为：人性论文,理论论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪八九十年代以来兴起的新公共管理对传统公共行政提出了严峻的挑战，对官僚制模式提出了尖锐的批评，并意欲以市场驱动模式取而代之。从理论根源来看，公共行政的这场理论变革主要是经济学假设、理论和方法对公共行政领域渗透的结果。其中，经济人假设在公共部门的移用在这场理论变革中起到了关键作用，它从公私利益和谐观出发突出强调了实现公共部门激励兼容的必要性，并设计了相应的制度安排。这从根本上扭转了人们长久以来持有的政府管理的传统理念，激励取代规制成为制度设计的出发点。本文通过对经济人假设与传统公共行政人性观的比较，分析新公共管理以市场为本的人性基础，试图从人性预设转变的角度来探析现时代这场发生在公共行政领域理论变革的实质所在。
一、性恶论与官僚规制
人性预设是社会科学研究的逻辑起点之一。在政治学上有善、恶之分，在管理学上有X、Y理论，经济学以经济人假设作为自己的学科基石，而公共行政学的人性预设往往从这些学科借用过来。从学科渊源来看，公共行政学脱胎于政治学，是从政治学中分离出来的，“公共行政学在政治学的大厦中诞生，在政治学的后院里被抚养长大”[1](p.33)。传统公共行政主要沿用了政治学中的人性预设：人性本恶。20世纪70年代以来，由于新政治经济学的兴起，经济人假设从经济领域拓展运用到政治领域，大大改变了公共行政学的既有格局，对许多被认为是理所当然的传统公共行政原则提出了强力挑战，在很大程度上重塑了人们对官僚人性的判断。
大致看来，传统公共行政强调通过规制来保证官僚以公共利益作为行为目标，确保其“公而忘私”，其人性预设来自于政治学的性恶论；新公共管理则主张通过激励使自利与公益得到共同促进，其人性预设借用了经济学的经济人假设。这两种人性预设有共同的一面，都突出了人性中的利己成分，却得出了大相径庭的结论。这源于两者对自利与公益的关系持不同的判断。经济人假设认为公私利益是可以调和的，利己行为在一定制度安排下可促进公共利益；而性恶论认为公私利益是截然冲突的，对私利的追逐必将妨碍公共利益的实现。
依托于政治学的传统公共行政认为公共部门和私人部门“在所有重要的地方都不相同”，公共性是政府之所以为政府的根本属性，实现公共利益最大化是政府行为的首要目标，对个人利益的追求将对公共利益造成极大的危害，源于自利动机的行为必然妨碍公共利益的实现。因此，在规范层面上，官僚应该祛除对私利的追求，以公共利益作为行为目的，在政治上以利他代替利己，以“公共精神”激励自己为民众服务。传统公共行政描绘的蓝图即是，“行政部门处于政治领导的正式控制下，建立在官僚制的严格的等级制模式的基础之上，由常任的、中立的和无个性特征的官员任职，只受公共利益的激励，不偏不倚地为任何执政党服务，不是修饰政策，而仅仅是执行被政治官员决定了的政策。”[2](pp.26-27)在韦伯看来，担任公职是一种“天职”。与早期行政形式不同，不能够把担任公职当作是索取金钱或报酬的来源。“就任职务，包括在私人经济里，被视为承担一种特殊的忠于职守的义务，换取提供有保障的生活。”[3](p.281)
然而，视官僚为“天使”的想法不仅无法实现一个好的政府，反而可能在制度上纵容政府作恶，从而产生一个坏的政府。因此，只有将“应然”和“实然”分开，运用休谟的“无赖原则”，即把人人都视为无赖作为政治制度设计的人性预设，以最坏情形进行制度设计才能保证政府不受官僚个人品德的左右，才能保证政府是一个尽可能好的政府（注：参见何包钢：“可能的世界和现实的世界：解说休谟政治哲学的一个原理”，载《市场社会与公共秩序》，三联书店1996年版，第70-82页。）。这是西方国家政治制度设计的出发点。
在西方政治传统中，基督教的原罪思想深深影响了政治制度设计。人性本恶的观念导致了以权力制约权力，以制度来控制权力的解决思路，欲借此尽可能减少追逐私利的个人滥用权力、侵害公共利益的可能性。由此原点出发，西方政治制度强调控制权力，防止权力的不正当运用。三权分立、制约平衡是该理念在实践中的体现。
官僚体制的设计沿袭了政治制度设计的理念。对官僚根深蒂固的不信任感导致了控制官僚的传统。亨利认为，约束(constraint)是美国公共行政的传统[1](p.1)。在19世纪的大部分时期里，美国行政是“政党分赃制”，从高层到基层的所有行政职位由在大选中获胜的政党指定的人担任。这种体制导致了严重的贪污腐败现象、政治动荡和行政低效率等恶劣后果。在19世纪末期的进步主义运动中，为了结束把政府职位作为交易商品的任人惟亲的制度，进步党人创造了文官制度，实行竞争性书面考试，防止任意雇佣和辞退公务人员。美国社会通过官僚体制来控制政府内部，不让政客和官僚做出侵害公共利益和侵占公众财富的行为。控制官僚是民主政治的必然要求，严密的等级官僚体制是性恶论发展的逻辑结果。从人性“恶”出发，规制、约束是实现公共利益的惟一途径。
泰勒科学管理运动对传统公共行政的形成与发展产生了很大影响。科学管理学派对人性的判断被麦格雷戈称为X理论，假定人一般生来厌恶工作，只要有可能就想逃避工作；由于厌恶工作是人类本性，因此对大多数人必须动用惩罚措施进行强迫、控制、指挥和威胁，以鞭策他们努力去实现组织的目标；人一般愿意受人指挥，希望逃避责任，相对而言没什么进取心，把安全感看得重于一切[4](p.480)。泰勒认为应通过工时研究，挑选头等工人，制定标准化的工作程序，让工人根据科学方法劳动，提高劳动生产率。科学管理的X理论与政治学的性恶论相呼应，严密的控制是解决“磨洋工”问题、提高效率的主要手段。韦伯对理想类型官僚制的论述亦以X理论为预设，公职按金字塔式等级制排列，每一较低公职都置于一个较高公职的控制之下，充分发展的官僚组织和其他组织相比较，完全像生产的机械模式与非机械模式相比较。泰勒和韦伯的X人性观点对传统公共行政的规制导向起到了重要的推动作用，与政治学强调的性恶论是殊途同归。
概言之，传统公共行政的过程规制导向在人性预设上主要源自政治学的人性恶的论断。性恶论认为自利与公益必然冲突，官僚对私利的追逐必将危及公共利益，对公共利益的追求不允许夹杂官僚的私利。为了保障公共利益的实现和有效地提供公共物品（服务），必须以严密的过程规制来约束官僚的自利心，使其无机可乘。
二、经济人：官僚人性的重塑
新政治经济学的兴起为公共行政研究注入了新鲜的血液。经济人假设对自利的分析与性恶论不同，它以公私利益和谐观代替了冲突观，从而为克服片面强调规制带来的不虞后果提供了一条可供选择的思路。
在经济学说中，公私利益和谐观最初由孟德维尔在《蜜蜂寓言》中阐述，他深刻地论证了自利对公共利益的促进作用。而后斯密在《国富论》中以看不见的手的隐喻揭示了化解利益冲突、实现自利与公共利益和谐的内在机制。看不见的手代表约束经济人自利行为的制衡力量，具体表现为自由市场制度中的经济机制。据学者归纳，经济人假设包含三个基本命题：“自利”；“理性行为”；“只要有良好的法律和制度的保证、经济人追求个人利益最大化的自由行动会无意识地、卓有成效地增进社会的公共利益”[5](pp.11-12)。
新政治经济学的一个基本观点是，个人在经济领域和政治领域的行为动机是一致的，担任政府公职的人同样是理性自利的人。同一个人绝不可能仅仅因为从经济市场转入政治市场之后就由追逐个人效用最大化的自利者转变成“大公无私”的利他者。“如果把参与市场关系的个人当作是效用最大化者，那么，当个人在非市场内行事时，似乎没有理由假定个人的动机发生了变化。至少存在一个有力的假定，即当人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票人、纳税人、受益人、政治家或官员时，他的品行不会发生变化。”[6](p.38)
同时，经济学的交易范式扩张到政治领域，形成了交易政治观。唐斯在《民主的经济理论》中首先提出了“政治市场”学说，“民主政治中的政党相似于追逐经济利益中的企业家。为了达到最后目的，他们制定了他们认为能够得到最多选票的政策，正如企业家为了同样的理由生产他们能得到最多利润的产品一样”。布坎南进一步指出，政治过程就像市场的交换过程一样，包含着来自自愿交换的互惠性，是一种正和博弈。每个具有独立价值和利益的个人，以自身的利益要求参加政治决策，以谋求实现其个人的目标和利益。“政府，就像一个纯粹交换经济中的市场一样，完全被视为汇总或平衡个人对公共政策之需求的一种制度。”[7](p.303)
在政治市场上，人们建立起契约交易关系，一切活动都以个人的成本收益计算为基础，政治家、政府官僚和选民都是追求自身效用最大化者。在新政治经济学的“新经济人”中，个人效用不仅是货币收入、物质享受等纯粹的经济利益，而且明确包括了权力、尊严、名誉、社会地位等难于用纯经济尺度衡量的“利益”。
政治家的目标是为了实现上台执政或竞选连任，追求政治支持最大化，具体体现为选票最大化。政治家和执政党所追求的只是能给他赢得更多选票而不是失去更多选票的那些政策。政治家为了获得政治支持或选票最大化，往往屈服于代表特殊利益的压力集团。这些利益集团通过竞选捐款、游说、政治交易、甚至贿赂来影响政治家行为，迫使他们颁布有利于这些利益集团的立法和政策。在尼斯坎宁的官僚效用函数模型中，追求效用最大化的官僚的效用函数包括下列变量：“薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产出、容易改变事物、容易管理机构”。官僚制的严密规制并不能阻止官僚利用双边垄断追求私利最大化（表现为预算最大化）。
“理性”是经济人假设的一个必不可少的限定修饰词。新古典模型假定个体决策单位具有内在一致的稳定偏好以及关于所处环境的完备知识和信息，具有完全理性，能够在任何时点上准确地从全部备选方案中选择出使其效用最大化的最优方案。威廉姆森将最初由西蒙提出的有限理性概念引入新制度经济学中，使之成为经济组织分析的基本行为假定之一。有限理性假定指个体决策者通常不可能想像出其决策所面临的全部备选方案，也不具备关于未来各种可能性及其后果的完备知识和预见，特别是在信息不对称和存在私人信息的情形下。同时，威廉姆森引入了另一个重要行为假定：“人的动因天然是机会主义”。他认为经济人并不只是一般意义上的“遵纪守法”的自私自利者，不是一个完全自律的圣徒，只要有可能，他就会利用法律制度的缺陷，利用他人的人性弱点，谋取私利。按照威廉姆森的定义，机会主义是指人们一种狡诈的自私自利的行为倾向，例如故意扭曲事实真相、误导、隐瞒、迷惑他人和混水摸鱼。理性的限度表明完备规制的不可能性，官僚的“有限理性”和“机会主义”意味着官僚制的过程规制途径可能存在严重的责任问题。
经济人假设在公共部门中的运用揭示了传统公共行政以过程规制来约束官僚存在许多缺陷。以规制来实现公共利益的制度安排并不像理论所阐述的那么有效，反而可能成为官僚规避责任、消极懈怠、甚至以公谋私的盾牌。如何对官僚进行有效激励是传统规制导向无法解决的难题。经济人假设从公私利益和谐的角度对此给出了全新的回答：以市场机制实现公共部门的激励兼容。
三、以市场机制实现激励兼容
新政治经济学，特别是公共选择理论，把经济人假设引入政治学研究的领域，继承了古典政治经济学的制度分析选择思想，将经济人假设作为制度分析选择的基石。古典政治经济学家发现，只要有适当的制度和法律的建构，经济人在市场上追求自身利益的行为会无意识地推进社会的整体利益。新政治经济学家复兴了斯密古典政治经济学的制度分析的传统，假定政治过程的所有参与者都是经济人，“现代公共选择理论对政治活动的运行所提供的洞察与亚当·斯密原来对市场运行所提供的洞察是相吻合的”。公共选择理论以经济人假设作为政府官僚的人性预设是为了将经济人追逐私利的行为纳入互利的限度以内，“试图构造并阐明一种能把人们从个人利益出发的行为引导向公共利益的政治秩序的形式”[8](p.38)。经济人假设在政治领域的运用凸显了自利和公共利益的可调和性，因而组织的至关重要的问题在于如何设计一种格局和规则使每个人在追求自身利益最大化的同时也增进共同利益，或者说如何使作为代理人的官僚的行为限制在符合作为委托人的民众的公共利益的范围内，达到“激励兼容”的目的。
经济人假设的核心命题是，只要有良好的法律和制度的保证，经济人追求个人利益最大化的自由行为会无意识地、卓有成效地增进社会的公共利益，米尔顿·梅尔斯把它称为“经济人的灵魂”[5](p.5)。经济人从自利出发，仅需要最低程度的利他主义，就可以增进社会利益，实现经济秩序。经济人的核心命题揭示的是在正义法律的基础上市场机制会实现一种“自发秩序”。斯密第一个将其明确地表述出来：“每个个人……所盘算的也只是他自己的利益。在这场合，像在其他许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事出于本意，就对社会有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效促进社会的利益。”[9](p.27)这表明，政府只要提供法律保护伞，保持公平的、自由竞争的社会环境，那么市场就会通过交换的作用，自动地协调经济人的行为，形成一种自发的经济秩序。在“看不见的手”的指引下，经济人自利行为彼此协调，实现了个人利益和公共利益的和谐，达到了个体理性与集体理性的一致，即激励兼容。现代经济学对布坎南认为是经济学的核心原理的市场自发秩序原理作了更精致的论证，指出市场竞争机制是惟一有效实现激励兼容的制度。
经济人假设内含的激励兼容观念在公共部门的运用导致了政府管理模式的改变：由侧重规制的官僚制走向鼓励竞争、强调激励的市场模式。传统公共行政认为公共利益的实现途径是制定详尽规则来设定官僚权力和限制其运用，尽可能减少人性“恶”侵害公共利益的机会和空间。而经济学认为，在个人效用最大化的官僚行为假设下，传统的规制导向与官僚的经济人特性相冲突，并且完备的规则是不可能的。“从市场的观点来看，传统官僚体制存在的主要问题在于它们无法提供充分的激励机制以鼓励其组织成员有效率地做好分内工作。”[10](p.25)传统行政模式无法反映出现代公共服务所承担的广泛的、管理的以及政策制定的角色。它体现了一种消极的控制形式，不是致力于为提高效率提供有效的激励，而是着力于如何避免犯错，导致官僚主义习气日重。
因此，实现公共利益的途径应由消极防止官僚滥用权力侵害公共利益转变为如何在承认官僚个人利益的前提下激励、引导官僚积极提高公共服务效率和质量，即设计一种制度将个人利益与公共利益协调、相容。传统官僚制的规制导向无法有效激励经济理性的官僚，甚至起到负激励效果，有助于官僚形成逃避风险、不事创新、不求有功但求无过的心态，使公共组织丧失追求效率的内在动力。新公共管理则主张在政府管理和公共服务中引入市场、准市场等激励机制来提高公共服务供给的效率和品质，重视结果而非过程，克服片面强调形式合理性的传统官僚制的实质非理性。
在新公共管理运动中，市场治理模式得到了广泛的实施，被人们普遍假设为提高政府组织效率的最佳甚至惟一的途径。该模式认为以市场为基础的激励机制比传统的命令—控制机制更为可取，通过“看不见的手”来解决协调问题，依靠市场信号来发现和改正错误。彼得斯从四个方面对市场模式进行了考察：一、在结构方面，进行分权化、分散化；二、在管理方面，运用私人部门管理方法和技术来改革传统公务员制度，特别是人事管理和财政管理；三、在政策制定方面，把官僚体制的职能分散给多个“企业型的”机关，这些机关被授权独立自主地制定政策；四、从三个方面界定公共利益：其一，根据政府提供公共服务的成本是否低廉来评价政府；其二，政府应对市场信号做出反应，以结果测评取代过程测评；其三，视公民为消费者和纳税人，扩大公民的选择权[10](pp.36-55)。
大体而言，新公共管理的市场化举措可分为两类：一是缩减政府规模，减少政府干预，让市场代替政府配置资源，如放松政府对经济、社会的管制，民营化；二是把市场竞争机制引入政府管理和公共服务的提供中，如供给生产的分离、公私竞争、公公竞争、合同外包、绩效评估、公民用脚投票等等。前者的实质是主张市场、政府各归其位，后者则力图将市场、政府两种制度复合配置，以使两者优势互补。这是一种以市场为基础的制度设计，打破了传统的市场提供私人物品、政府提供公共物品的思维定势。
四、人性预设转变的理论意义
由上可见，新公共管理从经济人预设的公私利益和谐观出发，以市场驱动模式来实现公共部门的激励兼容，从而达到提升政府经济理性的目的。以经济人作为官僚的人性基础，解决了传统过程规制无法克服的激励问题，但同时也招致了许多非议。具有代表性的反对意见是认为新公共管理的经济人假设是“对人性认识的偏颇”（注：参见张成福：“公共行政的管理主义：反思与批判”，载《中国人民大学学报》2001年第1期。）。批评者强调，自利经济人只是人性的一个方面，人的行为动机是复杂多样的，不能简单地划分为利己或利他，完全自利假设抹杀了人性中的利他动机，特别是公共部门和私营部门有着显著的不同，公共精神、利他主义是政治人行为的重要动因。或言之，“公共选择理论作为一种对政治动机和行为的描述是不真实的”[11](p.155)。
总的看来，这些批评基本上都是从经验证伪角度来否定经济人假设在公共部门的适用性。这未免曲解了经济学运用经济人假设来分析公共部门的初衷。新政治经济学，特别是公共选择理论，并非是从假设的经验真实性为经济人假设辩护，而是从理论假设的功用角度来阐释经济人假设拓展运用到政治领域的合理性。经济人假设是作为官僚制模式和市场模式两种制度安排优劣比较的人性基石，而不是对现实中的真实人性的断言。“就制度选择分析的目的而言，行为假定的合理性不完全限于它是否符合现实状况，而主要取决于由该假定推出的分析结论是否有助于制度的明确选择。”[12](pp.447-487)尽管追求私利可能不是人类惟一的行为动因，但它是人类本性的基础，“恰如油画中的底色”。经济学视人为追求净财富最大化的个人，其意在指出：在某种制度安排下，即使个人纯粹追求自身的利益，丝毫不关心别人的利益，也将在制度约束下自动地增进社会利益。从理论假设的功用来看，经济人假设实际上等于假设一种最不利的情形，从这个前提出发，经济学发现市场机制在最不利的条件下产生了最令人满意的结果，即在最不利的可能中寻求最好的结果。
就公共选择理论而论，其以“严格的自利的措辞来塑造所有公共选择者”，从个人主义出发把政府看作人们借此做出集体决策的一套机构和行动的工具。政治如同市场一样都是一种制度安排，以经济人假设作为公共选择者的人性预设是为了寻求一种实现把个人利益引导向公共利益的政治秩序的制度安排。“当人们被塑造成在政治上也和他们行为的其他方面一样，为自己利益打算时，宪法的挑战才成为所建造与设计的构造的制度与规则之一，它将有极大的可能去限制以剥削方式贯彻此种利益，而引导此种利益去推进普遍利益。”[6](p.26)
此种对经济人假设辩护的逻辑其实是承袭了弗里德曼在《实证经济学的方法论》中对如何判断理论假设的见解。弗里德曼认为，对假设的判断不应根据假设本身是否符合现实，而要根据由其得出的预测能否有效地解释现实[8](PP.191-235)。经济人没有必要、也不可能与现实中的人完全吻合。经济人假设是对人类行为的某些重要部分的抽象，必然存在某些非现实性。虽然威廉姆森给经济人假设加上“有限理性”和“机会主义”的双重限定，修正后的经济人假设只是与现实中的人更贴近了一些，不可能完全是现实中的人的翻版。完全的真实性明显是无法达到的，不能通过直接地把“假设”与“现实”进行比较来检验假设的有效性。经济人假设是否有效只能通过考察由其得出的预测对于要解决的问题来说是否令人满意做出判断。
由此，对经济人假设的非现实性的攻击并没有从逻辑上否定新政治经济学对经济人假设合理性的辩护。在某种程度上，对新公共管理的经济人假设的批评只是既有的对经济学帝国主义批评的重复和翻版。经济学的扩张是无法规避的事实，在公共行政领域亦是如此。批评经济人假设的非现实性并不能否定经济学理论的有效性及其对公共行政变革的巨大影响。重要的是，如何看待经济学在这场公共行政理论变革中的地位，特别是如何看待作为理论基石的经济人假设的价值。
要言之，公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论融合到新公共管理中，改变人们头脑中的传统观念和思维定势，对许多长久以来被认为是理所当然的传统公共行政原则提出了强有力的挑战，并提出了值得认真思考和可付诸实践的新理念、新模式。经济人假设在公共部门中的运用重塑了人们对官僚人性的认识，为新公共管理的市场驱动、激励兼容奠定了基础，具体而言：
首先，在非市场决策中运用经济人假设统一了人类在经济活动和政治活动中的行为动机，打破了传统的公私分殊。政治过程就如市场过程一样，是一系列复杂的交换，是在公共服务的需求供给博弈中寻求均衡。官僚在公共部门的行为动机与其在私人生活中的行为动机无异，自利是其行为的主要诱因，如何进行有效激励是政府管理的关键一环。市场竞争对公私部门而言在提高配置效率和组织效率方面有着相似的功效。私营部门的管理技术、激励手段，对于公共部门来说也是可以借鉴和移用的。
其次，经济人假设不仅凸显人的自利性，更强调公私利益的和谐性，即自利的个人会在适当的制度安排下非出于本意地促进公共利益。公共组织的问题从如何有效规制官僚、防止其侵害公益转变为如何有效实现激励兼容，即在承认官僚合理自利的前提下，引导个人效用最大化的官僚促进公共利益。制度设计的出发点从规制变为激励兼容。在公共部门引入市场机制，加强公公、公私竞争，建构官僚利润动机，给予公民消费者选择权，强调结果与绩效等制度安排均是由此出发。
再次，在经济人范式中，公共利益是从个人主义角度来定义的，是个人利益的总和。这否定了实体概念的公共利益，形成了新的公共利益观念，“重塑运动的最基本假设是诸多个人的狭义自利的累积大致等同于公共利益”[13]。这转变了传统的公民角色，公共服务的对象在某种程度上首先应被视为消费者和纳税人。应赋予公民——顾客“用脚投票”的权利，以促使官僚积极回应公民对公共服务的需求。有效满足公民对公共服务的需求是政府追求公共利益的具体体现。回应性价值在新公共管理中得到了特别的强调。
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