公私合作制 PPP项目法律激励机制的制度重估及其优化
徐玖玖
(西南政法大学 经济法学院，重庆 401120)
内容提要： 公私合作制PPP项目落地难困境的本质是利益失衡问题。法律独特的利益配置功能尤其强调利益的均衡性保护，公私合作制的法律激励机制同样应以成本-收益为均衡基点，引入法经济学的研究范式作为制度优化和分析评估的模型基础，形成激励对象-激励方向-激励量度的三元法律激励结构，重新检视和塑造公私合作制法律激励机制的有效性，在此基础上，对于法律激励机制从优化竞争环境、准入的梯度设置、完善信息披露、承诺合理利润、分担和导出风险、财税融资支持和差异化的法律适用七个方面展开系统性设计。
关键词： 公私合作制；PPP项目；法律激励；法经济学分析；利益均衡
新公共治理理论认为政府不再是福利供给领域的唯一主体，PPP成为了公共经济领域竞争转型改革的重要出路。然而，不同于国外PPP发展具有深厚的私有化市场基础，我国公私合作制的发展土壤仍然残留着浓厚的计划经济体制的垄断色彩，政府推广和市场介入两种力量在衔接的过程中需要完成“落地”的过程，这既关系到政府是否会在这一转变中偏离公共利益，也关系到企业是否有足够的动力去承接公共产品提供的责任。因此，公用事业领域要在一个较短的时间内完成从传统供给结构向新型供给模式转变、从政府垄断供给为主的计划经济体制向政府和私营部门合作供给的市场经济体制过渡的双重转型，其发展势必涉及复杂的利益调整、剧烈的结构演变和高度的不确定性。
实践中政府部门仍然唯“增长量”论，项目形式还是以“公公合营”为主，项目参与者并未由国有资本实质性地转向民营资本，甚至出现为PPP而PPP的歧化现象。公私合作制的发展困境实质上源于制度供给与市场需求的错配和割裂。我国公私合作制的制度供给表现出强烈的自上而下的强制性变迁色彩，政府从自身对PPP发展的有限认识投放制度资源，忽略了私营部门作为另一重要参与主体的制度需求。公私合作制的发展体量、制度供给和实践效果三者之间并未实现趋同发展，原因在于发展体量得到提升的动力来源于政府部门的推动，制度供给源于政府部门对PPP市场的单方认知，而实践效果却是基于市场自由发展的反应，三者之间缺少可行的逻辑理路进行有效衔接。
2017年7月21日，《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称PPP条例)向社会各界征求意见，整体沿用了原建设部《市政公用事业特许经营管理办法》、国务院《基础设施和公用事业特许经营管理办法》以及财政部《政府和社会资本合作法》(征求意见稿)的基本框架。2017年11月28日国家发改委下发《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》，从环境建设、分类施策、盘活存量资产、做好推介、选择标准、融资支持、咨询机构、典型案例、诚信体系建设十个方面提出相关措施。但是总体而言，条例和指导意见存在规定太过粗糙、回避许多核心疑难问题的情况，没有形成真正能够有效激励私营部门参与PPP的制度安排。
一、利益均衡视角下的公私合作制法律激励
(一)公私合作制困境——利益失衡
从发展体量角度考察，根据财政部PPP中心项目库的数据，截止2016年12月末财政部入库项目11260个(总投资额13.5万亿元)；根据中国PPP服务平台的公开数据，发改委项目也超过3575个。但是根据财政部PPP中心的数据显示，虽然有政策因素和现实因素的双重利好，但是截止2017年3月末财政部700个国家示范项目(总投资额1.7万亿元)的落地率①为66.6%，全国入库12287个项目(总投资额14.6万亿元)的落地率为34.5%。更为重要的是其中真正意义上民营资本的参与度是值得商榷的。根据财政部PPP研究中心数据统计，截至2016年12月末，国家示范项目中签约社会资本419家，民营企业(含民营独资和民营控股)163家，占比39%；截至2017年3月末，国家示范项目中签约社会资本716家，民营企业(含民营独资和民营控股)262家，占比36.6%。据此，民营企业参与积极性反而略有下降，基本回归到2016年6月末国家示范项目中民营企业参与度的水平。即便是2016年底所达到的峰值水平，PPP国家示范项目作为财政部精挑细选的优质项目，民营资本作为项目公司单一资本的投资额仅占16%，含民营资本和外资的联合体占比26%，但是该部分联合体的投资额占比并未明确该项目投资额中的国有资本占比，因此26%联合体的投资额数据能在多大程度上反映社会资本的参与度是需要进一步分析的。
[15]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》(下卷)，郭大力、王亚南译，北京：商务印书馆，1974年，第27页。
PPP热潮遇冷和歧化发展的困境实质上是公私部门的利益失衡问题。从主观角度，公私部门在目标上存在差异，导致以逐利为导向的私营部门与以公益为导向的政府部门容易出现非合作博弈的囚徒困境；从客观角度，PPP项目的投资规模大、周期长、不确定性因素等特点，导致其在往往存在基础设施的准入壁垒、正外部性过强而利润过低甚至成本收益失衡等制约因素。如何兼顾促进竞争和保障公益异质目标，如何在两者之间寻求利益均衡点，如何实现自由和垄断两种市场发展模式的交替等问题，需要研究求解。
制度优化的分析范式选择是公私合作制发展和研究的逻辑起点。社会秩序的维系不能仅依赖于法律的强制性，法治社会应当充分发挥规则的诱致能力。从法学角度审视，从某种意义上而言，“成本与收益之于经济学”正如“权利与义务之于法学”，权利的实现需要法律对权利主体相关权益的正当性予以确认，通过国家强制力约束义务主体的履行。公私合作制落地难问题是利益失衡的过程和结果状态，因此公私合作制发展困境研究的逻辑起点也应当回归到利益均衡上。从成本-收益角度考虑，任何对法律强制能力的突破都是社会成本的浪费，诱导而非强迫主体选择社会希望的行为是激励性法治的理想状态。法律通过规则的设定鼓励个体实施符合法律希冀的合法行为，满足法律预定的要求和期望，最终实现法律规则的目的。但是从法律发展的历史实践来看，法律的制裁性功能逐渐式微，指导性和激励性功能逐渐增强[1]。公私合作制的法律激励机制应当以成本-收益的利益分析模型为基础，引入法经济学的研究范式作为制度优化和分析评估的范式基础，以利益平衡为基点形成天然衔接、进行结构化分析，通过妥善的激励法律设计为这一均衡过程提供基础保障，成为融合社会公共利益、政府部门利益和私营部门利益三种利益的黏合剂，实现利益的平衡性。
(二)公私合作制法律激励机制的结构化分析
结构分析的基本方法是在典型实例中分离并抽象出最少的要素，这些最少要素就是概念必不可少的成分。依此方法对法律激励机制进行结构性分析可知，法律激励受制于两个方面的影响因素：主体行为，即“激活状态”[2]或驱动过程所依附的行为主体，形成激励的主体关系(object)；行为环境，即该行为主体所附属的潜在法律关系的环境，这种环境包括激励形成的导向和激励所给予的具体量，两者共同构成激励的向度关系(dimension)。因此，公私合作制主体在法律激励作用下从效果A向效果B的实现可以被描述为这样的关系IE=f(IO，ID)，其中IE是激励效果(Incentive Effect)，IO是激励对象(Incentive Object)，ID是激励向度(Incentive Dimension)。其中，激励向度主要由激励方向和激励量度两个因素决定，从法学角度表述就是贯穿始终的原则本位问题和具体的规则内容这两个必要因素，因此可以引入ID=H(id，IQ)用以表达激励向度的内在关系，其中id是激励方向(incentive direction)，IQ是激励量度②(Incentive Quantitativeness)。如此，上一个激励效果的向量关系就变成IE=f(IO，ID)=f(IO，H(id，IQ))=f(IO，id，IQ)：
即，IE=f(IO，id，IQ)
又即，激励效果=f(激励对象，激励方向，激励量度)
具体而言，激励效果的实现受制于激励对象-激励方向-激励量度三个方面的因素。三个要素并非独立存在、各自作用，而是相互配合、共同作用形成激励相容的实践效果，这种联合的最优实现方式就是以某一分析范式为基础，将三个要素进行串联和配套。
第一，激励机制是否给予适当的主体，法律激励制度应当施加于合适的主体实现“靶向激励”，避免制度目标和主体的错配。激励主体是激励机制所指向、影响和作用的对象③。激励对象是激励机制产生作用的着力点，属于法律关系的构成要件中主体制度的范畴。法律关系主体一般包括国家、机构和组织以及公民，这与公私合作制的激励对象存在互通性。法学视角的行为主体(包括自然人、法人和国家)与PPP视角的利益主体(包括社会公众、私营部门和政府部门)存在高度契合。明确的激励对象有利于降低主体之间冲突成本和风险成本，适当的激励对象能够对主体的产权创新产生激励效应进而提高收益，从这一角度而言，如何在公私合作制中形成兼顾平等竞争和有效监管的主体制度成为法律激励机制有效性和可行性的逻辑起点。
第二，激励机制是否导向合理的激励方向，错误的激励方向会导致激励失效，甚至在实践层面产生负效果。激励方向④是贯穿法律激励机制的宗旨和原则，引导激励机制的科学性和有效性。公私合作制涉及社会公共利益、政府部门利益和私营部门利益的多方利益，其法律激励机制不同于单一部门法的激励机制，更强调实现不同主体之间的利益均衡。合理的激励方向体现于具体的激励规则之中，并且应当与适当的激励对象形成配套和衔接，避免发生制度供给和制度受体的错位导致激励作用“失靶”。
PPP项目中的风险有部分应由双方共同分担的风险，该部分风险事件的后果是公私双方中的任何一方都无能力独自承担的，强行将该项风险由政府部门或私营部门单方面承担均会挫伤参与项目的积极性。因此，可以在双方无法通过比例分担共同承担时，可以通过购买第三方保险等途径实现风险转移。例如，不可抗力等其他风险主要通过风险引导机制进行疏导，原因在于该种风险事项的发生是公私双方任何一方都无能力独自承担的，强行将该项风险由政府部门或私营部门单方面承担均会挫伤参与项目的积极性，可以通过购买第三方保险等途径将风险进行转移。
二、公私合作制法律激励机制的有效性分析
(一)公私合作制传统法律激励机制的有效性重估
立法层面，我国法律法规和规范性文件中对与公私合作制已经存在部分激励内容，从制度层面已经积累了一定的激励立法经验。但是从文本角度而言⑤，这些激励性条款的可操作性不强、导向不明、缺少系统性：
第一，激励主体存在落脚点错位问题。仅有7个(占比3.5%)规范性文件明确提及民营资本等非公有制资本在PPP中的激励问题，其中6个仅简略提及民营资本(4个是将民营资本作为各类市场主体的一种与国有控股、央属企业一并规定⑥，另外2个虽然有专门针对民营资本的激励规定但在内容上过于简单⑦)，仅有1个文件《山东省政府和社会资本合作(PPP)专项资金管理办法》(鲁财金[2017]5号)将民企参与度作为省级政府和社会资本合作(PPP)专项资金分配标准的考量因素之一⑧，但是占比权重过低仅为20%。
公私合作制合同具有复合性，而行政诉讼和民事仲裁作为两种不同性质的争议解决程序其成本差距较大：对于涉及行政法权利义务的内容适用民事仲裁程序，则有损政府部门的行政管理权力和社会公众利益；对于仅涉及民事权利义务的内容适用行政诉讼程序，则大大增加了合同双方的司法成本和时间成本。因此，合同内容和争端解决机制的错位不但不会降低纠纷解决成本，反而会激发不公平感，产生二次纠纷的重复处置。
另一方面，社会资本中的国有资本对私营部门产生挤出效应。财政部《操作指南》在制度层面已经敞开了国有企业参与PPP的途径，为与本级政府无行政隶属关系和产业纽带关系的国有企业参与公私合作制打通了准入渠道。目前我国政策层面使用“政府与社会资本合作”概念替换国际通行的公私合作制(Public-Private Partnership)概念，显然“社会资本”的范畴远大于PPP中的“私营部门”(private)，社会资本包括国有资本、民营资本和外资，而私营部门仅包含后两者。虽然这是在我国国有资本远强于私营部门这一特殊的现实约束条件下推行PPP制度的变通对策，但是真正的公私合作制仍然应当通过寻求“公-私”之间的合作撬动民间资本，而非通过“公-公”之间的合作满足公私合作制的“落地”需求。
第二，存在激励方向不清、导向不明问题。现有PPP法律激励方式较多(图1)，仅从文字表述上梳理就至少可以发现14种激励模式
，其中补贴补助、以奖代补和金融支持三种模式远超其他激励类型。各地对于PPP法律激励类型的探索较为庞杂，在内容上存在大量重叠和重复性规定，缺乏明确的激励导向，并且将许多“保障”性质的内容纳入法律激励范畴
。这种情况即使是在2017年11月28日发改委出台的《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》中仍然存在，诸如规范PPP合同、提高咨询机构业务能力、评选典型案例、加强诚信体系建设等意见，在方向上更为侧重规范性质，与激励并无直接关系。
图9为电机运行在900 r/min时,突加和突减80%负载情况下,无延时补偿MPDTC、有延时补偿MPDTC和有延时补偿LSFMPDTC的定子磁链幅值|ψs|、转矩Te、转速n和电流isa.由图可以看出,有延时补偿MPDTC与LSFMPDTC的转矩脉动明显小于无延时补偿MPDTC的转矩脉动.3种控制方法的定子磁链幅值|ψs|在负载扰动时有微小的下降,而转速基本没有变化.
图1 现行规范性文件中的PPP法律激励类型数量分布
图2 现行规范性文件中的PPP法律激励类型内容分布
第三，激励内容缺乏系统性和可行性。各地在规范过程中虽然多以“政策支持”概括，但是对于法律激励的范围认识存在不一致，对于具体的激励方式也多采取“相关”、“有关”等模糊性词汇一带而过，或者只是进行简单的列举式规定，法律激励的可行性较低(图2)。即便是2017年7月21日国务院法制办公布的PPP条例也并未对激励机制进行明确规定，仅通过“国家保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与PPP项目”试图给民营资本“定心”，其激励效果非常有限。而在2017年11月28日发改委出台的《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》中，虽然针对民营资本参与积极性较低的老问题提出较有突破性的意见，但是在关键性的问题上仍然仅以“不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与”、“不得设置超过项目实际需要的注册资本金、资产规模等条件，不得设置与项目投融资、建设、运营无关的准入条件”等表述加以规定，试图通过规范行政行为为民间资本进入PPP领域降低门槛，但是没有形成有效、可行的正向激励路径。这种“以守为攻”的激励机制在现行的行政管理体制下，反而会限制地方政府部门，无法形成大量的底层创新成果。
PPP合同的法律性质决定了纠纷解决程序的选择。公私合作制中的法律关系兼具监管与被监管的行政法律关系和服务购买与供给的民事法律关系，两者在同一场景中分离且共存。从实践层面，部分私营部门为了规避这一规定，在合同订立过程中通过商业惯例的援引或约定通过民事仲裁作为争端解决方式，以达到规避合同性质争议的目的。从政策角度，根据2014年修订后的《行政诉讼法》和2015年最高人民法院的《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，特许经营协议作为PPP的基本模式被定性为行政协议
。虽然发改委的相关规定回避了PPP合同的争端解决途径，但是财政部较为明确地将PPP合同认定为民事合同
，而PPP条例(征求意见稿)回避了合同性质的问题，而是视具体的争议的性质，分别遵循行政或民事途径解决争议。这一规定的可操作性较强，但是仅分为“因合作项目协议履行发生的争议”
和“对政府有关部门做出的与合作项目的实施和监督管理有关的具体行政行为”两种情形过于粗糙，需要从学理上进一步细化和研究。
一方面，PPP单行条例缺乏必要的基础法，即公用事业领域的基础性法律规定，缺少对公共服务企业的基本权利义务、公共服务价格规制、公共服务政府补贴和相关监管规定的基础性规定，无法实现广泛的覆盖面和普适性，导致制度出现不周延和缺乏请求权基础的困境。我国公用事业领域长期缺乏竞争，市场主体产权形式过于僵化，市场结构单一性和垄断性较高。原有公用企业等垄断型行业由《邮政法》、《铁路法》、《电力法》、《电信条例》等反垄断法的特别法来规范，传统垄断领域引入PPP作为市场竞争机制就必然要开始面临市场规制法律制度的调整。在公用事业领域引入竞争机制，从根本上而言就必须对公用事业领域先行专门立法。
2.2.1 MRAA-LDA-DAO超声表现 ①3VT(图1a)：见“U”形或“/U”形血管环；②升弓部冠状切面(图2a和动态图1)：主动脉向左上方发出的第一分支(即LINA)与DAO和LDA均不连接，与LDA呈上下交叉关系。
另一方面，单行条例的法律位阶也无法与其他市场竞争规制法形成衔接。一是部分行业的垄断性已发生变化，需要对部分能较好衔接使用者付费机制的经营性行业是否还属于反垄断法除外适用范围进行调整，以电信行业为例，美欧等国家和地区已将电信行业视为完全竞争性行业[4]；二是PPP使用者付费机制的项目中常见约定唯一性条款作为非竞争性条款，这种权利上的垄断性在一定程度上突破了《反垄断法》等市场规制基础法律的调整。同时，应转变立法思路，从强制性的“管理型”立法向激励性的“治理型”立法理念转变，使垄断领域以行政命令为主的公权治理模式向市场经济以意思自治为主的私权治理模式过渡，从顶层设计和标准化规范的角度提供制度供给的激励。
最后，阅读速度。由于词汇障碍和语法障碍，英语思维能力缺乏、知识面狭窄、生活常识不足、跨文化知识不足等，导致考生反复阅读几遍，阅读速度跟不上，不能在有限的时间内完成有效阅读，影响考生阅读理解和答题结果；同时也影响学生的考试心态、信心、发挥。
图3 利益均衡视角下的公私合作制利益失衡问题
(二)公私合作制法律激励机制的有效性解构
利益均衡视角下解构公私合作制可以发现两个三元利益结构(图3)。
文本类档案多采用文本信息抽取的方法进行特征提取。文本信息抽取如图3，是从文本数据中抽取特定信息（如名词短语、地名、时间、人名等）的一种技术。档案数据需要抽取的特征具有比较强的特定性，主要需求是识别出档案中的人名、地名、机构名、时间等，适合采用词性标注的方式进行抽取。常用的模型有：条件随机场、隐马尔科夫模型、最大熵马尔科夫模型。这些都是文本信息抽取的具体实现方式，首先需要从训练数据中学习模型结构，其次根据模型对待抽取的档案文本进行识别即词性标注。
第一，在项目识别、准备和采购阶段，利益失衡产生于社会资本之间的竞争实现的过程，以公平为利益均衡的核心，优先实现市场的竞争自由性特征，使两个或两个以上私营部门与政府部门形成广义上的利益三元结构。该阶段中可能存在市场准入监管中的政府失灵和市场自由竞争中的市场失灵两种问题，一方面导致政府和国有资本在客观上对中小型民营资本产生市场挤出效应，另一方面公私双方的信息不对称可能导致机会主义行为出现。
第二，在项目执行和移交阶段，利益失衡存在于公私部门之间的合作实现过程，以公益为利益均衡的核心，优先考虑政府对产品和服务的监管羁束性，使政府部门、私营部门和社会公众形成利益三元结构。政府部门和社会公众得以从PPP项目中获得强正外部性的基础来源于私营部门在运营过程中的成本收益失衡，这种正外部性在长期持续的失衡环境中，会激化作为理性经济人的私营部门通过机会主义行为寻求新的利益均衡解，导致PPP项目出现无效的风险转移、假性规模经济等乱象，使项目的正外部性向负外部性转变。
公私合作制法律激励机制是公私双方寻求激励相容的法学表达，通过合理的制度安排，使私营部门追求经济利益的行为能与政府部门实现社会公共利益最大化的目标相吻合。因此，公私合作制法律激励机制的有效性首先基于不同的激励对象所产生，唯有与适当的激励对象形成配套和衔接，避免发生制度供给和制度受体的错位，才能避免激励作用的“失靶”。激励对象的不同导致激励机制的落脚点具有差异性，公私合作制中的政府部门是拥有公权力的政府部门或政府授权机构，私营部门则以营利为目的通过竞争获得公共服务项目。私营部门和政府部门作为PPP的两个最重要的主体在性质和目标上存在异质性：私营部门具有经济性，以个体利益最大化为导向，更加追求激励相容的效果；政府部门具有公共性，以公共利益最大化为导向，更加追求激励公平的结果。
无论是制度设计者还是实践推动部门都应当清醒认识到，公私合作制法律激励机制的激励对象仍然应当聚焦于私营部门
。具体而言，法律制度对私营部门的激励因素主要包括法人的产生、发展和消灭过程中的权利义务，并且以财产性内容的权利为主。法人产生于市场经济，本质上是法律对资本的拟人化，其行为模式具有市场特征，遵循市场利益导向。PPP项目的长周期性、高风险性和低收益性等方面的特征客观加重了收益的外溢程度，PPP项目要求私营部门以公共利益为宗旨，而PPP合同承载着私营部门作为民事法律关系主体的“自利人”远景。这导致私营部门出于商业可持续性(利润收益)和政府信用(风险成本)的顾虑多持观望态度，即便参与项目也容易出现在合同履行过程中逐渐以自身私人利益为出发点的最佳产出，来取代项目以社会利益为出发的最佳产出。现有政策虽然在一定程度上意识到了对私营部门进行激励的必要性，但是没有形成系统、有效的激励相容机制，实践中政府部门对公私合作制的推广也更多依附于国有资本的“公公合作”实现项目落地，反而对私营部门形成挤出效应。首先，应当尊重和保护市场主体的经济自由权和经济发展权[5]，其中的关键就是如何降低政府部门由于身份的双重性导致产权关系不明晰所增加的额外成本。一方面，这种激励主体之间的冲突会直接增加双方的产权保护成本，即因缺乏法律上的根据或排他性规定，权利人不能有效地自力排除他人对自己利益的妨害，由于缺乏对双方产权利益关系进行明确安排和共同约束的法律规制。另一方面，导致双方的谈判成本增加，并且在合同的履行中产生无法预期的递增的产权保护费用和纠纷解决成本。其次，可以通过放松管制、降低准入、设定奖金、税收优惠等作为制度租金，促使其投入更多财力和人力提高企业的效益和效率。
古代文献记载来源于县志和族谱，据《金溪县志》记载：“徐积善，字功厚，蒲塘人，好学饬行，尤喜施予，洪熙元年，郡大饥，捐谷四千五百石助赈，郡守王崧、知县王勋详奏建坊表之”[5]580。金溪县蒲塘村《徐氏宗谱》有记载：“徐积善，字功厚，行淳一，邑增生，博学修行，尤好施予，明洪熙元年大饥，公出谷四千五百石赈助，有司以闻，赐敕旌表，建坊蒲塘西岸。生于明洪武丁丑年正月十九日，卒于明成化丁酉年，享年八十有一”[6]233。
与此同时，公私合作制法律激励机制的有效性还存在一个关键因素，即该法律激励机制是否以公共利益为本位。本位思想是法律所定位的保护目标和中心指引，是法律借以立足的理想基点和价值追求[6]。公共产品是公共利益的载体，公私合作制中政府与私营部门摆脱传统的命令与服从行政法律关系，形成一种竞争性的合作伙伴关系。社会本位并非排斥个人本位对个人利益的保障，也非否定国家本位对统治利益的维系，而是通过将法律重心向社会公共利益的适当倾斜，实现个人与社会关系趋向和谐[7]，并在此基础上寻求与不同部门法的互动互融。质而言之，政府部门与私营部门的合作只是形式上的目标(利益)一致，并非实质上的目标(利益)一致，两者的出发点和目标内核并不相同，政府部门为了国家利益，私营部门为了个人利益。PPP中政府部门以契约形式授予私营部门特许，这一行为虽然是政府行政权力的体现，但是其正当性基础源于政府和公民的社会契约。因此，公私合作制是公共福祉目的和个人利益之间设定的对价，其法律激励也应当遵守公共利益的本位，协调个人利益与国家利益、市场和社会的关系，进而实现公共利益的基本目标。
三、公私合作制法律激励机制的工具选择
从法学角度考察，法律激励机制最优先和最应当降低的是制度障碍。私营部门在进入PPP传统垄断领域进行竞争的过程中，不但要承担进入壁垒的成本，还要面对法律规范层面不完善、不自洽和不适应的藩篱。规则体系的缺失与PPP项目涉及投融资、项目建设、经营管理、风险处置、价格机制、监督规范等过程的庞大合同体系形成大范围的空窗和落差，导致不确定性增加，私营部门需要承担和评估更多的风险成本。制度特别是法律制度，在陌生人社会的市场经济中，作为普遍适用于不同主体的一般性知识，当其作为支撑基础在激励主体之间被广泛分享和不断积累时，就能形成知识的规模效应。当PPP发展推进中的信息成本因信息公示和信息披露等制度得到极大降低后，公私主体获取和积累法律这种制度性知识的成本将会成为降低协调成本的主要组成部分，届时私营部门和政府部门之间的分工协调成本将成为制约经济规模的重要约束条件。
(一)竞争环境的优化
不过，蒋介石在这一时期虽然在党义阐释问题上并不拥有垄断地位，但仍然有一些关于党义问题的讲话，从中可以体认其对于意识形态建设的认识。
一方面，政府部门在理论层面必然存在双重身份的问题。第一，这种身份的双重性是必然的。公用事业竞争转型时期，政府逐步强化市场、自身隐退，但是政府通过公私合作制退出部分公共产品的直接支付环节，并不意味着公共产品性质的改变和政府供给责任的让渡
。公私合作制只是一种方式而非目的，本质是政府用平等的“契约依从”(contract compliance)取代强制性的层级式命令作为约束机制，借助契约进行规制(regulation by contract)和实现公共利益。这种新型供给模式旨在实现有限政府情境的同时缓解公共财政压力，通过供给主体范围的扩大减轻政府的供给负担而非供给责任。因此，核心利益的公共性决定了政府的身份不可能完全等同于私营部门的经济性。第二，这种身份的双重性同样是必要的。自由市场的存在并不排除市场对政府的需要，市场的意义在于减少由政治方式所决定的问题范围，“缩小政府直接参与竞赛的程度”[8],而非禁止政府“参赛”。与其说PPP是政府的归隐，不如说是政府从“台前”走到“幕后”，政府仍是规则的制定者和解释、强制执行规则的裁判者。依法行政原则要求政府部门必须依照法律法规，对私营部门所供给的公共产品在质量等涉及公共利益的因素进行监管。但是理论层面的必然性和必要性并非是双重性在实践层面存在的充分条件，如果不对政府在PPP项目中的角色和职能进行分离，多重职能角色的定位极易形成政府和私营部门的内部利益联盟，甚至可能使政府部门被私营部门所“俘虏”，损害或忽视其他竞争主体和社会公众的正当权益，对公平激励和期望激励产生负面影响。
另一方面，政府部门在实践层面可以实现双重身份的分离。公私合作制中兼存监管与被监管的行政关系和购买与供给的民事关系。在“混合行政”的时代，公权力与私权利既相互作用也相互依赖，重要的是这种双重身份在同一项目体系中如何实现分离。这种分离是公私利益得以同时兼顾的基础，而合同就是这一互动关系的核心。分离的可行性基础是PPP合同的复合性，借鉴埃利诺·奥斯特诺姆的政府责任提供-生产分解理论以及王全兴先生对国有资产的两个“分开”理论
，可以寻求在实践层面对政府部门的角色进行分离，剥离政府部门对公共产品的提供和监督的双重身份：第一层面，实现机构层次的分离，从身份上将管理PPP项目的行政机构和拥有所有权(契约签订主体)的机构相分开，即公私合作制中的部分内容在实践层面呈现出来的“政府”主体本身就是分离的，不能笼统地进行分析；第二层面，实现规则层次的分离，对于同一机构的政府部门，将PPP中政府部门的管理者和所有者两种职能进行分离，分别制定不同的规则，在内部由互相独立、制衡的不同部门根据具体情况，在履行不同职能时适用不同的规则。对于同一机构且暂无规则实现职能分离的，政府部门可以依托委托合同，借助平台公司或行业公司作为与私营部门之间类似防火墙性质的衔接平台。
(二)准入的梯度设置
目前实践中，社会民间资本进入PPP市场最大的是竞争对手来自于国有企业，这在实际上导致了公私合作制的歧化，大量国企接手PPP项目产生反竞争效果，降低了资源配置效率并提高了社会成本[9]。本质而言，国家仍然是大型国企的实际控制者，国企作为特殊的社会资本在一定程度上在PPP竞争阶段产生了“逆市场化”现象。
一方面，国企过度参与PPP市场会使PPP促进市场竞争的本意产生歧化，特别是在网络型公用服务事业中，社会资本还存在瓶颈设施(bottleneck facility)的局限性，没有可以与市场既有和意欲加入的国企形成有效竞争的资本基础，以国企为主的公私合作制在传统公用事业领域突破行政垄断和自然垄断后形成寡头企业，导致新的市场垄断出现。国企资金之雄厚远非其他社会资本可能相比，反而会使旨在带动社会资本特别是民间资本进入公用事业竞争转型的改革出发点发生偏离，严重损害私营部门参与公共经济的动力和热情。以欧盟竞争性谈判为例，该制度本身就是出于对不满足条件的企业参与竞争的鼓励，旨在通过竞争性谈判开启政府与本没有资格参与严格议标的企业之间的谈判。
另一方面，传统以国有企业为主的竞争市场存在不计成本的竞争、重复建设的现象。社会各界对国有企业是否在PPP竞争中存在过度挥霍资产和融资优势、以低价进行恶意竞争的质疑一直存在。加之国企背后有隐性的政府支持和担保，PPP可能会违背公共基础建设资产和负债向私营部门转移的目标，使《预算法》修改前的地方政府大量债务演化为《预算法》修改后的国有企业大量债务
。
目前在政策层面，发改委和财政部都意识到为私营部门参与PPP项目营造公平氛围的重要性
，但是并未形成实质性的降低准入壁垒的激励机制。法律对国有资本参与PPP项目应当进行适当干预，以实现对私营部门的激励。可以参考财政部PPP项目库的相关数据，以项目的投资额大小或内容复杂程度为标准对国企参与项目的比例进行限制，对不同社会资本形成准入梯度(图4)。
图4 不同PPP项目的社会资本准入梯度
第一，中型项目和大型项目的划分标准来源。截至2017年3月末，全国入库项目平均投资额11.88亿元，国家示范项目平均投资额24.29亿元；截至2016年12月末，全国入库项目平均投资额11.99亿元，国家示范项目平均投资额25亿元。因此，可以尝试将25亿元以上(含)项目定为大型PPP项目，将10亿元以上(含)、25亿元以下项目定为中型PPP项目。
第二，小型项目和小微项目的划分标准来源。截至2016年12月末，私营部门参与国家示范项目投资额下限估值为30%(因“含民营资本和外资的联合体”部分无法确定民营资本的真实比例，因此此处仅计入民营资本单一投资和外资单一投资两部分投资额)，推算可知私营部门在国家示范项目中的平均项目投资额下限为7.5亿元。考虑到国家示范项目为财政部精选的优质项目，兼顾全国入库项目的平均水平，可以尝试将5亿元以下项目定为小微PPP项目，将5亿元以上(含)、10亿元以下项目定为小型PPP项目。
因此，降低准入壁垒的法律激励机制可以规定根据不同的PPP项目和社会资本性质设定准入梯度，小微型项目(投资额5亿元以下)仅限私营部门参与竞争，国有资本原则上以大型(投资额25亿元以上(含))和中型(投资额10亿元以上(含)、25亿元以下)PPP项目为主，小型(投资额5亿元以上(含)、10亿元以下)PPP项目由政府部门根据情况在项目准备和采购阶段明确国有资本的竞争条件，并且鼓励民间资本形成联盟互相补充各自的短板，积极创新自身体制实现能动激励。
(三)信息披露的完善
公私合作制中的信息披露是双方的，不同阶段侧重不同主体。政策层面，目前我国对于PPP信息披露方面的规定主要表现在财政部《操作指南》第21条以及财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》，要求项目实施机构应将除了部分敏感信息内容以外的项目合同在指定媒体上公告。2017年3月1日正式实施的财政部《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(财金[2017]1号)根据PPP项目全生命周期的不同阶段，规定了项目识别、准备、采购、执行和移交各个阶段信息公开的内容，但是相关信息披露要求仍然较为笼统。实践层面，财政部PPP综合信息平台项目库为信息公示的主要依托。根据2015年12月18日出台的《财政部关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》(财金[2015]166号)，原则上国家级和省级示范项目、各地PPP年度规划和中期规划项目均需从PPP综合信息平台的项目库中筛选和识别。
但是，目前的信息公示制度只能在一定程度上降低信息成本，仍然不足以形成足够的激励机制。信息不对称问题导致双方对合作的可预期性降低，由不确定性导致公私双方预设过高的风险成本，甚至出现机会主义行为。但是信息公示制度只是在操作层面满足信息披露的要求，并未从根本上改变公私合作制有限理性和机会主义行为倾向的两个约束条件，因此也不能对私营部门产生根本性的激励效果。公共产品的公共利益属性在主体有限理性的约束条件下，导致私营部门收益外溢、无法实现利益均衡等正外部性问题无法得到解决；公私合作制不完全契约导致的信息不对称属性在主体机会主义倾向的约束条件下，导致隐性的市场挤出效应、公共投资的投机性、规模经济的两面性、风险转移的不确定性等负外部性问题无法实现调和。
信息是一切公共选择问题的基础，决定了公共政策的有效性。政府在制定PPP计划时需要许多信息，但这些信息很难完整收集。我国迅速转型时期的明显特征之一就是新的问题层出不穷，解决问题的首要关键就是收集、处理并理解大量信息从而形成正确决策。公私合作制法律激励的效果很大程度上取决于双方所掌握的信息数量和质量。信息失灵(包括信息不足、信息不对称和错误)会增加信息成本，导致经济主体决策发生偏差甚至错误，从而导致资源配置的低效率。从法学角度而言就是双方主体之间信息权利与义务的不对等，需要赋予信息劣势者获取信息的权利，施加信息优势者说明披露的义务，通过权利义务倾斜性配置以实现实质平等。借鉴博弈论中的理性共识(common knowledge of rationality)
概念，法律的信息激励制度设计中也可以通过反复、多次、持续性的信息披露达到“信息共识”，将信息作为经济主体的共同知识实现激励、促进合作。一是扩大和深化双方的信息公开和披露的范围和程度；二是延长信息披露链条，只要信息披露的博弈过程足够长、次数足够多，就能极大地降低双方的信息成本(包括私营部门的风险成本和政府部门的监督成本)；三是通过在合同中援引传统、惯例等非正式规则，通过已然长期存在的信息实现公私部门在“重复博弈中自我执行的治理安排”[10]。
(四)合理利润的承诺
承诺激励是合理利润的保障，具体而言，私营部门为保障公共利益有履行约定持续生产和服务的供给义务，而政府部门有允许公用事业有机会收回为满足公用事业服务义务已付出的成本的激励责任。
公私合作制项目正外部性较高而直接经济效益较低，需要在较长的周期内才能实现成本的回收，更遑论商业可持续性对利润的保障。非竞争性条款，即政府做出的无第二设施担保的承诺，担保在私营部门的项目经营期内不批准和不建设第二设施，以保证私营部门在一定期间内无需面临竞争压力。通过非竞争性条款对私营部门的权利束中加入垄断性权利，对政府部门的义务束中加入特定的排除性义务，以保障私营部门盈利目标在合理范围内得到实现。这在财政部出台的《PPP项目合同指南》(试行)得到了体现，允许公私部门在使用者付费机制的项目中约定唯一性条款，要求政府承诺在一定期限内不在项目附近新建竞争性项目。预期利润本身就是对私营部门的预期激励，根据解释的基本原理，PPP合同所承载的隐喻在于立法机关或政府机关的行为不应破坏或从根本上损害合同的存续，因此非竞争性承诺应属于合同主要目的所附随的应有之意。但是PPP项目引入竞争机制后，财政部《PPP项目合同指南》作为规范性文件其中的非竞争性条款如何与《反垄断法》等市场秩序法相衔接，首先应对非竞争性条款的适用范围从法律层面进行明确限定，防止PPP在发展中出现“反竞争”现象，甚至形成新的垄断。
在认知水平分布上，7套试卷对“掌握”这一较高水平的考查要高于考纲中对该认知水平的要求，对考生的认知要求不低于考试大纲，充分体现了教师国考作为“选拔性考试”的任务与使命，证实教师国考的难度与权威性.
(五)风险的分担和导出
制度最重要的功能就在于降低不确定性。与利益共享相对应的就是风险共担，不当的风险分配方案会导致双方成本收益的不匹配，最终导致作为经济人的私营部门甚至政府部门在合同实施后最终无法承受成本的溢价。风险承担的本质是成本分摊问题，天然地能与法经济学在分析路径上形成衔接。经济学理论认为，合同的目的在于为当事人追求正当目标提供帮助，因此应鼓励互利性的风险分配和合适的风险导出机制。激励相容的风险分配是通过利益的适当让渡使私营部门产生承担风险的经济动机。
整体而言，根据风险的不同性质，公私合作制的风险可以分为商业风险、非商业风险和其他风险：商业风险和项目联系紧密，主要依附于PPP开发、融资、建设、运营的过程，对应产生开发风险、融资风险、建设风险和运营风险；非商业性风险与项目环境相联系，包括政策法规风险和金融风险等；其他风险主要是不可抗力风险。风险承担的标准并非是风险的性质，不能笼统地认为非商业风险与政府承担、商业风险与企业承担呈现两对完全对称关系。通说认为应遵循“风险由最适宜的一方来承担”的原则，即由对风险最具有控制力一方承担相应风险。具体而言，政府部门和私营部门应尽可能地承担自己有优势方面的伴生风险，以降低对方承担的风险。即，将主体与风险控制的距离视为控制力的判断标准。
总的来说，在子宫肌瘤患者围手术期护理中运用层次需要论，可以改善患者的心理状态，提高患者的生活质量，具有一定的临床应用价值。
第一，鼓励形成互利性的风险分配机制。风险即成本，合同方出于对成本的回避本能地不愿意承担风险，无法实现风险的最优分配。这种非合作的囚徒博弈困境即使项目落地成功，其可能导致的结果有二：一是私营部门通过向政府部门转移风险以逃避应承担的风险，最终可能导致合同无法履行，政府违约。这种情况常见为，一些PPP合同中私营部门将市场需求变化、市场收益不足、市场竞争条件的变化等因市场条件产生的风险转嫁给政府部门。公私合作制并非是公用企业在任何情况下都能获利的无条件保障[11]，竞争所导致的损失如同其所导致的收益，均不是其向公众或政府转移风险、成本摊派的理由。二是私营部门通过承担过多风险以获得更多风险溢价的收益，损害公共利益。应当平衡公共利益和私人利益，在保障行政任务符合数量和质量要求实现的同时，也尊重私营部门的商业可持续需求。具体而言，或是允许公私双方依照合同约定按照比例或区分情形共担风险，这种风险共担并非是指政府部门和社会资本1:1地分担风险，而是双方可以根据具体情况就分担比例进行磋商；或是允许政府在符合条件的情况下给予私营部门部分帮助。从企业风险承担的角度如，在道路交通PPP项目中，当私营部门因车流量不够而达不到预期收益时，理论上而言车流量问题属于经营风险，私营部门作为经营部门应当独立承担车流量风险，这也是实践的普遍做法，但是政府可以在财政允许范围内依据法定程序给予一定的现金流量补贴；从政府风险承担的角度如，部分地方政府对于上级政府的政策风险和高级别的立法机关及其授权的政府部门的法律法规风险的控制距离过长，并不能形成有效的风险掌控能力，虽然从政府信用和公共利益的角度考量应由政府承担该项风险，但是可以按照一定比例给予成本补偿。
第二，鼓励形成适当的风险导出机制。现代社会是风险社会，PPP相关风险中最为核心的是政府的信用风险，如果不解决地方政府信用特别是换届后可能的违约，PPP的推力再大也无法真正吸引民营企业参与。PPP条例(征求意见稿)虽然在这一方面有所突破，多次提及政府履约保障问题
，但是这只能在一定程度上降低政府恶意违约的情形，并不能消除私营部门对于政府违约所有情形的风险忧虑和成本预判。
第三，有效的激励内容以现有利益状态与均衡状态之间的量度差异为激励机制存在的必要性基础，利益存在偏差导致失衡状态才产生激励的制度需求，而合理的激励内容才能对激励主体形成有效激励从而实现制度的预期目标。因此，激励的量度就是激励的具体内容，是缓解法律的普遍性和激励的个殊性间紧张关系的具体激励制度，包括权利义务和权力责任两种关系：前者发挥规则的诱致能力，法律以权利和义务为纽带联结社会中的不同个体，法律可以通过权利义务的设定授予主体可为一定行为的权利和必为一定行为的义务，达到调整行为主体的目的；后者发挥规则的强制能力，以停止侵害、赔偿损失等方式为主，使利益失衡的激励主体依循这两种结构重新明确权利义务、权力责任的配置，将经济学、社会学意义上的利益失衡关系转化成具有一定权利义务关系的法律关系。
(六)财税融资支持
税收激励功能在税法中比较常见，主要的税收特别措施有税收优惠措施和税收重课措施，政府往往采取税收优惠措施提供正激励，采取税收重课措施给予负激励。PPP项目的税费包括项目全生命周期包括增值税、契税、企业所得税等税收，以及行政事业性收费和政府性基金等。法律激励情形中，政府既可以采取税收优惠、公共事业收费豁免、利息保费补贴及其他财政补贴的形式，也可以采取附加加速折旧、资本溢价、转增资本等财务支持政策。
目前我国公私合作制方面的财税激励机制主要包括两个方面的问题：第一，在税收政策上扩大PPP的优惠范围。公共基础设施项目享受企业所得税的“三免三减半”
，PPP项目还享受国家层面和区域性的税收优惠政策
和行业性税收优惠
。但是，相关优惠目录以正面清单的方式列举，反而缩小了优惠的范围。PPP税收立法应从项目的经济性出发界定PPP的课税模式，从项目的公共性出发设计PPP的优惠措施。第二，在税收实施中明确优惠措施，统一征管制度。财政部出台《以奖代补的通知》对不同类型的项目实行不同程度的奖励以代替传统政府补贴的激励，是考虑到政府财政支出责任存在10%红线的分流措施。但是这些规定仍然层级较低，往往仅停留在政策导向层面，各类PPP项目的税收优惠适用条件、具体的返还数、财政资金发放形式、税收减免具体的标准和金额等方面规定模糊。应当尽快明确税收优惠的主体和税种等具体内容，减少税收征管中不合理的自由裁量权。
在融资支持方面，现有的激励机制主要包括两个方面：一是来自政府方面的资本金注入、投资补助、贷款贴息等，常见于各级政府以政府财政为基础为PPP专门设置相关基金。这种路径虽然是最为常见的融资支持方式，但是在新《预算法》实行之后该种途径受到较大的限制，在实践中对民营资本参与PPP项目的激励效果非常有限。二是来自各类金融机构的融资支持，以项目本身现金流为基础通过发行债券、开展资产证券化等作为项目的融资渠道。公私合作制的核心就是市场在适宜的公共产品领域发挥基础作用，其融资途径也应当逐渐向市场倾斜。但是PPP项目周期长、回报率偏低的特点，使很多金融机构基于商业可持续性的考虑对其有所保留。未来公私合作制应更加关注普惠金融在公私合作制融资支持中的作用。普惠金融支持PPP项目的优势在于其对于回报率低和周期长的包容性较高，但是劣势在于其定位为小额、分散，而大部分的PPP项目投资金额庞大、资金周期较长，前者的监管要求与后者的现实条件无法形成有效匹配。普惠金融可以作为前期项目筛选和现金流分析的促进因素，通过符合条件的项目的测算，降低大中型金融机构在中后期介入并提供项目融资的风险成本，提高金融机构参与PPP项目的积极性，为民营资本投入公私合作制项目解决融资困境。
(七)差异化的法律适用
学界普遍认为，应尽快加快PPP的政策和法律制度建设。2016年财政部已经成立立法工作组研究起草《政府和社会资本合作法(草案征求意见稿)》，并已征求国务院各部门意见[3]。但是这种立法尝试恐无法彻底消除PPP顶层设计的制度障碍。
一方面，社会资本的适格条件存在冲突。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金[2014]113号，以下简称财政部《操作指南》)从反面角度排除被本级政府实际控制的社会资本⑨，发改委《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号，以下简称发改委《指导意见》)则从正面角度统称为“符合条件的”社会资本⑩，PPP条例(征求意见稿)定义为“具有投资、建设、运营能力的企业”范围更为笼统，三者在PPP的适格社会资本的认定条件上存在差异。虽然2016年财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)和发改委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资[2016]1744号)在一定程度上将两大部门的监管范围以行业为标准区分为公共服务领域和基础设施领域，但是并未彻底解决对主体方面冲突性的重叠规定
。
对于公私合作制的法律适用也可以采取差异化的处理方式，对于不同性质的合同条款分别进行不同纠纷解决机制的约定，以此降低纠纷解决成本：第一，对涉及政府监管内容的行政法上之权利义务的合同条款进行单独约定，明示该部分争议适用行政诉讼程序，作为纠纷解决机制的“负面清单”；第二，对除此以外的合同条款，可有合同另行约定或作为合同的其他部分内容，援引国际通行商业惯例或采用民事仲裁程序，从而减少政府部门和私营部门双方的纠纷解决成本。
四、结语
公私合作制的法律激励机制是一个动静结合的过程。从静态角度，法律激励机制的可行性在于其对公私双方不同利益的均衡作用，但是不能根据机械、简单的激励理论将公私合作制的法律激励机制塑造成一种仅有表象意义的“人为景观”，而应针对适当的激励对象依循科学合理的激励方向形成不同的具体激励制度。从动态角度，发展困境和制度藩篱要求改革者在激励机制的设计和实践过程中，应从成本收益的角度对PPP法律激励机制有较为清醒和深入的认识。我国的公私合作制要真正实现“公-私”合作尚需砥砺前行。
注释：
① “落地率”的计算口径=(执行阶段+移交阶段)的项目数量/(准备阶段+采购阶段+执行阶段+移交阶段)的项目数量，计算基数中并未包含识别阶段的项目数量。国家示范项目的落地率虽然相对较高，但在分析中需要以下两个方面的因素：第一，从政策角度考虑，根据《财政部关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金[2016]91号)，第一批和第二批示范项目中逾期未完成采购的52个项目已被移除(占比6.9%)，已从开始的752个项目缩减至700个，从数据上实现了第一批和第二批项目100%的落地率；第二，从PPP的落地周期考虑，2015年底至2016年初是PPP项目发起的高峰期，根据财政部PPP中心在第5期季报中的数据统计结果显示，截止2016年6月PPP项目的平均落地周期为13.5个月，截止2016年12月PPP项目的平均落地周期为12.8个月，据此推断，2016年底至2017年初本身就是PPP项目进入执行阶段形成落地率数据的峰值期。
② “激励量度”主要借鉴语言学上对量度概念的认知。“量度”首先源于“量”的概念，黑格尔在《小逻辑》中认为，量是一种存在的规定性。语言学认为，动词的量是一种认知行为，语言作为一个连续体(Continum)，这种连续的趋势表现在“量度”的内涵之中。量度作为一个语言认知范畴，是不同对象在思维与符号层面展现的差异表达。这与公私合作制法律激励机制相契合，PPP落地难困境的本质就是公私双方利益失衡的结果或过程状态，即既有利益状态与均衡状态存在差异。法律激励机制以法经济学为模型重新配置利益关系，弥合政府部门-私营部门-社会公众三元主体之间的利益差异，达到从A状态到B状态的激励效果。另外，此处引入量级(Quantitativeness)而非数量(Magnitude)概念，原因在于两者的范畴存在差异。根据《大不列颠百科全书》，“量”(Quantity)之概念在希腊数学中被分为数(number)和数量(magnitude)两种，前者是离散的量，后者是连续的量。因此，选择量级概念而非数量概念意在揭示法律激励机制在具体制度上具有多元性。
为了提高五年级学生的指导能力，五年级组的老师们专门做了指导学生设计读书卡的研究课，引导学生设计同伴阅读的读书卡，让学生把阅读策略固化下来，在每次同伴阅读的时候，带领小同学完成。
③ 此处对激励主体进行狭义解释，将其等同于“激励对象”概念。从逻辑上而言，激励关系中必然存在一对激励供体-激励受体的主体关系，但是此处只关注激励受体的原因在于，只有激励受体才是在激励作用下做出法律预期行为的行为主体，因此存在考虑不同主体激励相容问题的必要性。而激励供体存在多元性，管理学和经济学对于产生激励效果的元素都有不同解读，归根结底，多样性的激励供体仍然要落脚于激励受体这一行为主体。
子宫内膜癌是一种妇科较为严重的恶性肿瘤，在女性妇科肿瘤中排第三位，多发于绝经的中年女性，主要是子宫内膜上皮的肿瘤，是一种严重危害女性健康和生命的疾病。传统的诊断方法主要是腹部彩超和阴道彩超，但是由于腹部彩超和阴道彩超的局限性，导致诊断的准确性低，容易发生错诊、误诊和漏诊。随着医学诊断的发展，实时超声弹性成像是一种新型的诊断技术。本研究对我院妇科收治的74例子宫内膜癌浸润子宫肌层患者进行诊断，探讨实时超声弹性成像的诊断效果，为今后治疗的奠定基础。
④ 激励方向和激励模式中的正激励和负激励存在一定重叠，但是并非完全相同的概念。正激励或负激励的概念针对行为主体预期或已存在的行为，就具体的主体行为进行促进或抑制的激励，是一对相对应的单向度概念。激励方向是更为抽象的多向度概念，是针对某一激励对象根据制度偏好施加多样化的激励方向。质而言之，在任何时刻、任何场景中，激励对象的行为选择都面对无数个可能的前进方向，只有那些最适合制度意旨的方向才成为激励的实现方向。
⑤ 截止2017年6月10日，根据北大法宝对“PPP”和“优惠”、“奖励”、“激励”、“促进”、“鼓励”等关键词以全文同段为范围的精确检索，在此基础上筛选整理出198个文件。需要说明的是，法律法规及其他规范性文件涉及法律激励内容的程度(及其判断标准)可分为简略(例如“有关优惠”、“相关优惠”)、适中(对PPP法律激励进行列举式规定)、详细(有较为明确的激励内容，例如数额、方式等)和专门性规定(针对具体的PPP法律激励方式进行专门性规定)四种，考虑到主观因素的影响，分类的客观性、准确性存在一定偏差，但根据大数法则，这种偏差不影响规范性文件梳理和分析的相对客观性和准确性。
⑥ 该部分主要表述为“鼓励国有控股、民营……等各类企业”和“积极引入民营企业、外资企业、央属企业等各类市场主体”。
⑦ 该部分主要表述为“开展民营企业融资担保试点”和“积极争取国家专项建设基金支持引导”民营企业扩大社会融资规模。
⑧ 但是根据该办法规定，专项资金分配标准有二——项目法和按因素法，民企参与度仅作为后者的20%权重占比纳入考量。
在激励对象的讨论中虽然以社会资本为论证对象，但是旨在以此明确激励机制应更关注私营部门而非笼统的社会资本。
发改委2014年12月4日发布的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》规定，“社会资本主体应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”。
公共服务领域和基础设施领域本身就没有明确的界定，《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》规定，“要严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作”。《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》明确，“各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作”。虽然在文本的主语中区分了“公共服务领域”和“基础设施领域”，但是例举中存在较高的重叠性，而在实践中，两者中也无法完全分离，例如学校和医院等基础设施本身就旨在提供公共服务，而遑论越来越多类似海绵城市、产业新城等PPP项目本身就具有高度的集中度和综合性。
这种激励模式的确定主要以相关规范性文件中“政策支持”、“配套政策”等表述为依据，辅之以人工筛选，整理出14种目前中央和地方提及的激励政策。
例如“项目用地”该项“激励类型”，在198个文件中出现了53次(占比26.8%)，在文字表述上主要归为“强化政策支持”、“落实扶持政策”、“加强政策支持”等范畴，但是在具体内容上更多的是保障性规定。例如《昆明市人民政府办公厅关于在公共服务领域加快推进政府和社会资本合作模式的实施意见》(昆政办[2016]28号)中规定：“四、完善项目支持政策，加快示范项目建设。(一)采取多种方式，保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按照划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以县(市)、区人民政府和开发(度假)园区管委会作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经县(市)、区人民政府和开发(度假)园区管委会批准后实施”。
⑨ 财政部2014年11月29日发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》规定，“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。
竞争环境优化的核心是政府部门在PPP项目中的定位究竟该如何认识，这在交易成本上反应为政府双重身份导致私营部门对政府违约风险的过高评估。应在实践中剥离政府部门的双重身份，降低私营部门基于信息不对称所导致的不信任感，对政府信用和主体模糊所主张的风险成本，激励私营部门的参与积极性。
据埃利诺·奥斯特诺姆的分解理论，公私合作制将“政府提供”和“政府生产”进行区分，但政府对基础设施和公共服务的提供责任没有变更，政府仍是供给主体的基础和核心，也始终是最后的责任承担主体。
（3）pH值对大豆提油量的影响。在响应曲面实验过程中发现菌种所产生的蛋白酶对大豆粉的酶解效果明显，而且与大豆初始pH值密切相关，pH值会影响到菌种的产酶量，直接影响大豆的提油量。如果其pH值为1～4，那么提油量就会随着pH值的升高而逐渐升高；当pH值达到5以后，提油量升高趋势会逐渐放缓，此时提油量也会随之减少。因此选择pH值为5进行发酵可获得初始pH值，此时说明该菌种所产生的蛋白酶其pH值是偏酸性的[13-15]。
两个“分开”理论认为通过机构分开和规则分开实现国有企业中政府政、资双重身份的分离。
根据财政部《2016年1-12月全国国有及国有控股企业经济运行情况》，截至2016年12月末国有企业负债总额870377.3亿元(同比增长10%)，截至2015年12月末国有企业负债总额790670.6亿元(同比增长18.5%)，截至2014年12月末负债总额665558.4亿元(同比增长12.2%)，2015年和2016年两年时间国有企业负债总额相比2014年底已增加30.8%。
当惠州港处于台风右半圆时，惠州港辖区具有台风风力大、影响范围广、持续时间长、东南涌浪巨大等特点，惠州港4号锚地西南侧水域处于辣甲岛与大鹏半岛两山之间，是俗称的喇叭口，该位置不但起不到防风防浪的效果，还有峡谷效应，比其他地方涌浪更大，更容易出现走锚断链等险情情况，此处不适宜中小型船舶防台避风，台风“山竹”影响惠州港期间，4万吨级工程船“海洋石油202”就是锚泊该位置发生走锚险情。因此，建议在该水域抛锚的散杂货船舶到5号锚地附近抛锚避风。危险品船舶安排到6号锚地和东联航道之间水域一带抛锚避风较好，但要避开排污管线；惠州港7号锚地由于对东南涌浪没有阻隔作用，风大浪高，不建议船舶在该锚地抛锚防台。
财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》提出，“各级财政部门要联合有关部门营造公平竞争环境，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目”，特别是“不得以不合理的采购条件(包括设置过高或无关的资格条件，过高的保证金等)对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇，着力激发和促进民间投资。对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持”。而发改委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》明确，要“树立平等合作观念，多推介含金量高的项目，给予各类投资主体公平参与机会，鼓励和引导民营企业、外资企业参与PPP项目。招标选择社会资本方时，要合理设定投标资格和评标标准，消除隐性壁垒，确保一视同仁、公平竞争”。
博弈理论中理性共识(common knowledge of rationality)认为，存在零阶、一阶、二阶，直至无限阶的理性共识。零阶理性共识是每个人都是理性的，但不知道其他人是理性的；二阶理性则更进一步，每个人都是理性的，并且知道其他人是理性的，与此同时每个人都知道其他人知道自己是理性的，以此类推。不同的理性共识阶位会产生不同的实际效果，理性共识阶位越高则合作的程度越深。
PPP条例(征求意见稿)第二十条提出，“合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响”。
根据《中华人民共和国企业所得税》第20条、《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第89条、2008年《财政部国家税务总局关于执行公共基础设施项目企业所得税优惠目录有关问题的通知》、2008年《国家税务总局关于实施国家重点扶持的公共基础设施项目企业所得税优惠目录有关问题的通知》、2009年《国家税务总局关于实施国家重点扶持的公共基础设施项目企业所得税优惠问题的通知》、2012年《财政部国家税务总局关于公共基础设施项目和环境保护节能节水项目企业所得税优惠政策问题的通知》以及2014年《财政部国家税务总局关于公共基础设施项目享受企业所得税优惠政策问题的补充通知》的规定，投资企业从事税收优惠目录所规定的港口码头、机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利等项目，从事公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。
国家层面的例如2015年5月财政部、发改委、人民银行三部委联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》指出，落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。区域性的例如，根据《国家税务总局关于深入实施西部大开发战略有关企业所得税问题的公告》(2012年第12号)，自2011年1月1日至2020年12月31日，对设在西部地区以《西部地区鼓励类产业目录》中规定的产业项目为主营业务，且当年度主营业务收入占企业收入总额70%以上的企业，经企业申请，主管税务机关审核确认后，可减按15%税率缴纳企业所得税。
根据税法规定，对国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。对于符合条件的软件企业、集成电路企业可以享受“两免三减半”的企业所得税优惠。
《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：(一)政府特许经营协议；(二)土地、房屋等征收征用补偿协议；(三)其他行政协议”。
财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第22条规定：“项目实施机构和中标、成交社会资本在PPP项目合同履行中发生争议且无法协商一致的，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼”。《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》规定：“在PPP模式下，政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务”。发改委在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》有关争议解决的第49条并未明确争议解决途径，只是含糊规定：“实施机构和特许经营者就特许经营协议履行发生争议的，应当协商解决。协商达成一致的，应当签订补充协议并遵照执行”。
该项为PPP条例(征求意见稿)的第四十条，虽然仅以“可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”模糊处理，但是该处“提起诉讼”与前文“申请仲裁”平行且对应，可以解读为民事诉讼。
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Revaluation and Institutional Optimization of Legal Incentive Mechanism for PPP Projects
XU Jiu-jiu
(School of Economic Law ,Southwest University of Political Science and Law ,Chongqing 401120,China )
Abstract ：The essence of the dilemma of PPP projects is a state of unbalanced interests. The unique function of law is to balance different interests of PPP projects. The legal incentive mechanism of public-private partnership should also be based on cost-benefit balance, and introducing the paradigm of law and economics as the model of system optimization and analysis evaluation. The incentive mechanism of law in PPP can be formed as a ternary structure of Incentive Object, Incentive Direction and Incentive Quantitativeness, helping to review and shape the effectiveness of the legal incentive mechanism in public-private partnership. It mainly contains seven parts: optimizing the competitive environment, establishing gradient for market access, improving information disclosure, reasonable profit promise, sharing and exporting risk, financial and taxation support and differentiation of the legal application.
Key words ：Public-Private Partnerships; PPP projects; the incentive mechanism of law; analysis of law and economics; the balance of interests
中图分类号： DF41
文献标识码： A
文章编号： 1001-148X( 2019) 06-0139-14
收稿日期： 2018-10-01
作者简介： 徐玖玖(1990-)，女，浙江台州人，西南政法大学经济法学院博士研究生，研究方向：经济法。
基金项目： 西南政法大学研究生科研创新项目“公私合作制法律激励构建的博弈分析”，项目编号：2017XZXS-008。
(责任编辑：李江)
标签：公私合作制论文; ppp项目论文; 法律激励论文; 法经济学分析论文; 利益均衡论文; 西南政法大学经济法学院论文;