“以县为主”体制对农村义务教育管理的挑战与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,农村义务教育论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G521 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－718X(2013)07－0046－04
一、“以县为主”的农村义务教育管理体制下县乡教育权与教育职责的变化
(一)县教育局权力与职责的变化
1.权力范围扩大
农村义务教育管理体制改革前，县教育局(或县教育委员会)对县域内教育事务的权力主要有：接收和合理分配上级转移支付和各项专项资金到各乡镇；对各乡镇的中心小学、村小进行考核，主要是年度考核；对乡镇中心校校长的任免权。实行“以县为主”的义务教育管理体制之后，县教育局在原有基础上扩大了权力范围：负责全县教育经费的筹措和分配；负责全县义务教育学校的中小学校长任免，核定各学校教职工编制(即掌握了所辖范围内所有教师的人事调动权)。
2.承担的职责更重
改革后，县级政府职责的变化体现在对辖区内农村义务教育的“统筹安排”上：改革前，各个乡镇政府负责辖区内农村义务教育经费的筹措，改革后，改由县级政府负责县域内农村义务教育经费筹措和管理；县级政府要确保按时足额发放教职工工资，并接受相应监督检查机构的监督；负责辖区内中小学校的指导和管理工作。
(二)乡镇政府教育权力与职责的变化
1.教育权力统一上收到县
农村义务教育管理体制改革后，不再设置乡镇一级的教育机构，乡镇不再拥有许多重要的教育权力。如，义务教育经费筹措分配权、人事调动权、对辖区内中小学的考核与评价权等。乡镇一级的教育权统一上收到县。
2.乡镇政府依然承担一定的教育职责
改革后，虽然乡镇的主要教育权力被上收到县，但是文件上依然规定乡镇有“组织适龄儿童入学；维护学校的治安、安全和正常教学秩序，治理校园周边环境；按有关规定划拨新建、扩建校舍所必需的土地；财政上经济条件较好的乡镇要积极筹措经费，改善农村中小学办学条件，支持农村义务教育发展”①的职责。相对以前，乡镇教育职责虽大大减轻，但不再拥有教育权力的乡镇政府对教育事务的积极性也同时大大降低。
二、“以县为主”农村义务教育管理体制在实施中存在的问题
(一)县级政府管理压力较大，中间管理层缺失
1.各级部门职责不明确，职能交叉，多重管理
《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》(以下简称《通知》)中规定县级人民政府在义务教育的管理权和人事权上起主导作用，但是，在实际施行过程中却遇到诸多困难。
首先，县级政府由于无力全部承担其所应负担的义务教育责任，不得不求助于原来负责征收义务教育经费和掌握义务教育管理权的乡镇政府。如此，县教育局便不得不在权力上作出让步，但在规定上这些权力又是属于县教育局的。各村小本来只接受教育办公室(即中心校)的领导，改革之后，村小应该还是直接接受教育办公室的领导，但实际上在各级政府权力与职责不明的情况下，村小同时接受县教育局、教育办公室以及乡镇政府三级领导，导致信息混乱、不知听谁领导。
其次，各级部门之间的工作多有交叉，指令重复下达，学校自主空间被压缩。如研究者在对北京市宣武区的调研中发现：校长们反映区教委不同科室之间反复要相同的材料，反复开会，“重复上报”，“会议冲突”现象时有发生；校长们每天从上级主管部门那里接到大量的指示，这些指示涉及学校工作的方方面面，学校自己几乎不用再定什么计划，上级管得“太严”“太死”。②这些情况造成学校工作效率低、自主发展的空间小。
2.县政府负担过大，乡镇职责虚化，缺乏中间管理层
从《通知》中我们可以看到，省、地(市)级人民政府只承担了制定教育发展规划、适当增加并分配财政转移支付、增加农村中小学危房改造资金、组织助学等补充性的责任。而县级人民政府承担了更多的教育管理职责：制定本地区农村义务教育发展规划；合理调整农村中小学布局，指导农村中小学教育工作，维护学校治安、安全和正常的教学秩序，督导评估农村中小学和乡镇教育工作，制定并审核农村中小学教职工编制方案；增加教育经费预算，合理安排使用上级转移支付，统筹安排农村中小学公用经费，按时足额发放教职工工资，改善办学条件，开展助学活动。规划、管理、投入三大块的职责全部交由县级人民政府负责。县教育局虽然在乡镇中心学校设教育办公室(简称教办室)协助管理，但是教办室的职责并不能充分、有效地发挥。因为中心学校的校长同时也是教办室的主任，中心校本身作为一个乡镇重点学校，事务繁多，责任也很重，校长们无法分出精力去承担整个乡镇的教育管理职责。再者，教办室主任本身也是一个校长，再由其去管理其他的校长，各方很难在利益上取得平衡，很难使每个学校都听从教办室的统一安排。一旦不能协调，便要由县级机构进行调解，或者干脆各干各的。中心校作为连接县级政府和村小的中间管理层功能难以有效地发挥。
再者，虽然《通知》规定乡镇政府对农村义务教育也承担有一定的责任，但是，实行“以县为主”的教育管理体制之后，乡镇一级的教育权力基本上都上收到县，在“权责平衡”的原则下，乡镇政府普遍感觉对义务教育可以不再担负责任了，乡镇组织入学、维护学校教学秩序、改善办学条件的责任要么推给学校自己去办，要么就认为全部是县级政府的责任。加上税费改革之后，乡镇政府不再征收教育附加费等费用，除非其财政上确实比较宽裕，否则更不会拿出钱来支持义务教育了。本来可以作为中间管理层的乡镇政府，在农村义务教育中的责任流失了。
3.县级政府的管理能力受到挑战
上文提到，实行“以县为主”的教育管理体制之后，县级人民政府承担了农村义务教育规划、管理、投入三大块的责任，而省、地(市)级人民政府只承担一部分补充性的责任。乡镇政府虽然在政策上对农村义务教育负有一定的责任，但相对以前来说，财政性的教育经费投入和人事管理等方面的重大责任已经没有了，即使乡镇政府能够积极履行自己的职责，对县级政府负担的分担也有限。县级政府的负担仍较沉重。
首先，县级政府的职责多而杂，其工作量一下子增加许多，需要更多的人员编制，这些人员的工资又给本来就单薄的县级财政增加一重负担。其次，实行“以县为主”的教育管理体制之前，一直是由乡镇政府承担着农村义务教育的责任，县级人民政府对农村义务教育的具体情况并不十分熟悉。现在这个责任要由县政府承担起来，也需要一个了解和适应的阶段，即过渡期。在这个过渡期内，县级政府如何管理众多的农村中小学，是一个值得思考的问题。
另一方面，单靠县级政府的管理，很难做到面面俱到。例如，北京市的郊区县下属的乡镇行政单位虽然一般只在10～20个左右，但县政府还是普遍感觉负担较大，许多乡镇教育机构也并没有撤销，如，密云县18个乡镇只有4个撤销了镇教委，延庆县15个乡镇中有6个保留了镇教委，以协助县教委工作。而对一些面积大、人口多的县来说，管理上的压力就更大。截至2007年年底，我国共有2860个县级行政区划单位，③其中，面积最大的新疆若羌县占地20多万平方公里，而县一级下辖乡镇最多的有一百多个，县级政府根本无力“照看”这么多的地区和学校。对一些人口稠密或者偏远的乡镇，县政府是“山高皇帝远”，鞭长莫及，管理起来十分困难，县级政府的管理能力受到巨大挑战。
(二)县级政府财政比较薄弱
1.县级政府财政薄弱，无力承担农村义务教育重任
从《通知》中我们可以看到，县级政府承担着增加教育经费预算，合理安排使用上级转移支付，统筹安排农村中小学公用经费，按时足额发放教职工工资，改善办学条件，开展助学活动等几乎所有方面的农村义务教育财政投入上的责任。国家、省、地(市)级财政以转移支付的形式承担农村中小学教职工工资以及部分危房改造的资金。
税费改革之前，农村义务教育经费主要来源于乡镇拨款、教育附加费和教育集资(由乡镇向农民征收)，也就是说，税费改革之前，农村义务教育经费其实很大一部分是由农民承担的。然而，税费改革之后，国家禁止任何人再向农民征收教育附加费和教育集资，原本由农民承担的教育经费除了国家和省级财政增加的转移支付的部分，全部改由县级财政承担，包括危旧房改造经费、公共经费、教学条件改善经费、学校运转经费以及各种补助费用。但是，县级财力如何，有没有能力承担这一重任呢？
国家发改委的报告显示，2008年全国平均每个县的赤字约一亿，而在全国两千多个县中，地方财政收入过亿的县共有631个，占总县数的28.6％，财政收入在1亿以下的非贫困县969个，占44％，贫困县27.3％，两者共占71.3％。④这些数据说明：整体上看县级财政情况不容乐观，收入过低，贫困县过多。如此脆弱的县级财政如何能够承担得起农村义务教育大任？审计署的审计结果显示，2005年年底农村义务教育阶段中小学平均每县负债余额4978万元。据对辽宁省喀左县、宁夏回族自治区西吉县等9个县的调查分析发现，这9个县2005年到2007年6月新增债务1.23亿元。⑤
2.上增下减，“转移”支付
“以县为主”政策出台时，对教育投入环节并未作出改革，也没有针对“以县为主”之后的教育财政性投入和教育经费的管理使用设立专门的监督机构。在教育经费本身就不足的情况下，教育投入环节又出现了许多问题。
一方面，由于新政策增加了国家和省级转移支付力度，来自上级的教育经费相对以前有所增加，有些地方政府为了节省开支，擅自减少了自己应该承担的教育经费投入。据审计署2007年对农村义务教育经费的审计调查：在受调查的16个省54个县中，3个省未按规定落实资金1.08亿元，占应承担金额的8.65％；8个县未按规定落实资金1,350.58万元，占应承担资金的71.78％；有5个县的县级政府减少了农村义务教育经费投入，2006年与2005年相比，共计减少了3,186.9万元，减幅为13.2％。⑥
另一方面，由于农村义务教育经费的不足、县级政府财力的虚弱以及许多农村学校在“普九”过程中欠下大笔债务，某些地方政府或者学校存在着挪用公共经费的现象。同样据审计署2007年对农村义务教育经费的审计调查，共有46个县挤占挪用公共经费，占总受调查县数的85.2％，共挪用公共经费、校舍维修改造资金等1.15亿元，占同类专项经费的3.8％，挤占挪用的资金用于教职人员经费、偿还学校债务以及教育主管机构日常办公开支等。⑦
三、对完善“以县为主”义务教育管理体制的建议
(一)加大教育财政性投入力度，建立合理的义务教育经费分担体制
农村义务教育问题，说到底最为显著的还是经费不足，这是引起其他一系列问题的根源。无论是三级管理、以县为主还是将来可能的其他政策，如果没有充足的经费，农村义务教育问题的解决也只是治标不治本。在实行“以县为主”的义务教育管理体制之前，我国农村义务教育经费其实很大一部分是由农民承担的，因此，政府应加大对农村义务教育的财政性投入力度。那么，由谁投入？应该投入多少？
自1994年实行分税制以来，中央财政收入占全国财政总收入的比例一直在50％左右，中央、省收入占全国总收入的2/3，中央掌握了主要财力，却只承担了农村义务教育经费投入的一小部分；县的财力有限，却承担着农村义务教育大部分的投入责任。中央与地方财权和事权不平衡，在教育上尤其突出。因此，中央财政应该继续并尽快承担起责任，加大转移支付的力度，从县级沉重的义务教育担子中分一部分承担，比如教师工资，应由中央与县级财政共同承担，承担比例由县的财力和教师编制决定，以减轻县级财政压力。把县变成主要的管理者而不是投入者。
(二)依照地情给予乡镇适当的权力，建设中间管理层
“以县为主”体制下，县级政府的管理能力受到巨大的挑战，尤其在一些人口密集、地域较广的县，在管理上很难做到面面俱到。“一刀切”式地全盘收回乡镇权力不能适应所有县的情况。“以县为主”之后，许多县对下设的乡镇教育机构并不撤销，以北京市密云县为例，密云县共有18个镇级行政部门，但只有4个乡镇撤销了镇教委，其余乡镇还保留着镇教育委员会，承担着乡镇教育职责。
可见，乡镇一级的教育机构并非非要撤销不可，可以根据各县的具体情况，由县政府自己决定是否撤销乡镇一级的教育部门和教育职能，并向上级政府申请，上一级政府根据该县的申请报告进行调查核实后予以批准。对未撤销的乡镇教育部门依照县级政府的情况，给予适当的人事权和财权，但相应的也要其承担起职责，担当中间管理层，协助县级政府筹措农村义务教育经费，保障农村义务教育的正常运行，同时，县政府应加强对乡镇职能实施的监督。
另一方面，中间管理层并不一定由乡镇扮演，现设的乡镇中心小学即教育办公室是“以县为主”体制下真正的中间管理层，但是由于依附于学校，其职能的实施受到一定的限制。因此，在撤销了乡镇教育办公室的乡镇，可以将教育办公室与中心学校分离，设立独立的机构，直属于县教育委员会，教育办公室人员单独编制，突出其基层管理地位，使其成为乡镇中小学的直接管理机构，扮演县与学校间的中间管理层的角色。
(三)明确各级政府职责，使政策法律化
政策实施不力，投入环节混乱等等问题的出现，有多方面的原因，其中重要的原因就是未把整个过程法制化。路甬祥在十届全国人大常委会第十二次会议报告中提出，造成义务教育经费投入不足的主要原因是投入机制不规范。因此，有必要把相关政策提升到法律高度，为完善“以县为主”的农村义务教育管理体制创造良好的法律环境。主要包括：(1)以法律的形式量化各级政府的投入责任，用法律来保障农村义务教育的经费投入。在相关政策上明确规定各级政府的农村义务教育投入比例、拨付申请程序、使用管理规定等等，将义务教育投入体制法制化。(2)为教育管理的权力分配与行使提供法律依据。建立起具有法律效力的区域性评价制度，严格校长的任命、调配，教师的编制等等人权、事权的行使。
注释：
①国务院办公厅．国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知(国办发［2002］28号)[EB/OL].http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61475.htm.
②宣武区教委与北京师范大学管理学研联合课题组．北京市宣武区“十一五”教育发展规划调研报告[R].内部资料，2005:107.
③根据中国行政区划网二○○七年全国省级行政区一览整理，http://www.xzqh.org/quhua/01yg/y07.htm.2009－12－13.
④魏晶雪．县级财政摆脱困境的思考[J].经济师，2008(2).
⑤⑥⑦审计署．54个县农村义务教育经费保障及使用管理情况审计调查结果(2008年第5号)[EB/OL].http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2302045.html.