日本公有企业民营化及其启示，本文主要内容关键词为：日本论文,启示论文,民营化论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国经济稳步发展，国有企业改革取得了一定的成就。但是与整个国民经济的发展以及充满活力的非国有企业相比，国有企业改革总的态势则相形见绌、令人担忧。在国有企业改革过程中，遇到的诸如亏损增加、国有资产流失、负债率过高等方面的问题仍是目前亟待解决的问题。上个世纪80年代中期以来的日本公有企业民营化成果为世人瞩目，为我国国有企业改革留下了思考和研究的空间。
一、日本的市场经济与公有企业
第二次世界大战后，日本实施经济民主化政策，目的是为了解散战时的经济体制和封建体制。解散财阀、企业重组及解散私有统治团体为三大支柱的反垄断政策，促进了竞争机制和公平竞争，为建立市场经济体制起了很大的作用。但是，日本的市场经济体制，并不意味着所有的产业和领域都是根据企业的自由决策运行。在日本产业领域一般分为政府规制领域和市场规制领域。政府规制领域就是实施直接规制的领域，即政府通过对企业的参与、退出、价格、服务的质量、财务、会计、人事等行使批准权来直接介入的一种制度。战后这一领域不断扩大，在上个世纪80年代已占整个产业领域的约三分之一。[1](P2)在市场经济体制下存在政府规制，一般来说，有以下理论依据。
1.市场失灵
政府提供公共服务的理由是市场失灵。市场失灵是指市场经济中资源配置达不到帕累托最优的各种情况。倘若市场不失灵，各经济主体都采取利润最大化、效用最大化的行动，就会实现资源的有效配置，可以实现利润最大化与利益最大化相一致。但是，在市场失灵时，利润最大化与利益最大化相悖离，政府干预的空间便由此而生。导致市场失灵的原因主要有外部性的存在、公共产品的存在、不完全竞争性市场结构及不完全信息的存在、市场机制本身不能够解决社会目标问题等。
2.公共财富的外部性
公共财富具有外部性。即消费的非竞争性和不可排除性。消费的非竞争性是指公共财富不会因某人的消费而减少他人的消费，社会全体成员能够同时等量消费。而私有财产只有付款人才能消费，其他人不能消费。不可排除性是指在供给公共财富的时候，不能从消费中排除他人，因而，如以向某人提供公共财富为前提，对他人也要提供公共财富，这时的边际费用为零。
3.公共供给的自然垄断
在完全竞争条件下企业实现利润最大化，是以边际成本等于市场价格来决定产量。但是，如果某些产业平均成本递减，那么平均成本就会超过边际成本。因此，在固定费用大、平均成本递减范围大的产业中，如果其定价与边际成本相等，那么利润就会成为负数。所以，在这类产业中，往往会自然而然地产生垄断的倾向。一旦形成垄断，产量就会减少，价格也会提高。如果把这类产业交给私有企业，在满足消费者剩余最大时，未必能生产出供给。为了确保社会利益最大化，确保充足的供给，在成本递减产业，政府也应让受政府管制的国有企业进行生产。
上述理论依据证明，公有企业的存在具有合理性，在特定的领域建立一些公有企业，实现社会整体利益的最大化，无论是现在和将来，都是必要的。但是，市场始终处于动态变化中，在不同的经济发展阶段和历史发展进程中，公有企业将面临着改革。
二、日本公有企业及其民营化的背景
1.日本的公有企业
日本公有企业包括中央政府或地方政府拥有全部或部分资本的企业。其形态大致可分为三种：(1)官厅企业：这类企业不是独立法人，是中央政府和地方政府的附属物，大体与改革前中国的国有企业类似；(2)公共法人：具有法人资格的企业；(3)股份企业，采取股份公司或有限公司的形态，中央政府或地方政府拥有全部或拥有部分股份的公私混合企业。
战后日本的公有企业体制被称为三公社五现业体制。三公社是指日本专卖公社(JT)、日本国有铁路公社(JR)和日本电信电话公社(NTT)。五现业是指邮政、林业、印刷、造币及酒类专卖。
在日本，公有企业民营化主要指将公共法人改组成股份公司和国家出让其持有的企业股权，主要涉及部分公共法人和公私混合股份公司两类企业。公共法人转制改革的代表是将电信电话、国铁、烟草专卖（三法人）改组成股份公司，公私混合股份公司改革的代表是日本航空公司，目前该公司的所有国家股份已被出售，已成为纯民营企业。
2.日本公有企业民营化的背景
(1)国外背景
进入80年代后，在世界范围内掀起了一阵将公有企业民营化的浪潮。英国的公有企业民营化始于1979年，基本上分为两个阶段。第一阶段从1979年到1984年，以出售竞争性行业的公有企业为主，其中包括英国钢铁公司、英国石油公司、英国宇航公司和全国货运公司等一大批公有企业。第二阶段从1984年一直延续到整个90年代，主要解决垄断性行业公有企业的民营化问题，出售的企业包括英国天然气公司、公用事业公司、电力公司、电讯公司等等，其主要方式是向社会转让公有企业股权。
韩国自今进行了五次公有企业的民营化运动。
第一次民营化（20世纪60年代末—70年代初），政府对部分公有企业采取股份转让及对国有城市银行实行实物出资的方式推行民营化，包括航空、制造业、运输、银行等部门中的公有企业。第二次民营化（20世纪70年代初—80年代初），该时期的民营化主要是以公开投标竞价或发售股票的方式进行。当时完成了石油、银行等部门的7个企业的民营化。第三次民营化（1987-1992年），政府设立公有企业民营化推动委员会，并公布对“韩国电力”等11家公有企业民营化方案。第四次民营化（1993-1997年），1993年12月开始推行的民营化规模较大，其中包括58家公有企业实行民营化和10家公有企业进行合并整改方案，民营化的重点是放在经营权的实质性转让上，以实现企业的责任经营化。第五次民营化（1998年以后），1998年韩国政府先后公布了两项公有企业民营化方案，对26家母公司和82家子公司进行民营化或企业内部结构调整。
(2)国内背景
日本以中曾根康弘为首的自民党政府迎合世界各国民营化的潮流，成立了第2次临时行政调查会，负责研究日本的行政改革，包括对日本公有企业进行改革。1982手7月30日，第2次临时行政调查会向日本政府提交了关于日本行政改革的基本问题的第3次报告。在该报告中，就国营企业、特殊法人等的改革问题，特别是日本政府建议将日本国家铁道、日本国营电信电话公司、日本国营专卖公司（主要经营烟草买卖）民营化。
首先，1985年以后日元升值，不仅削弱了出口产品的价格竞争力，而且，由于进口的增加使国内市场相对萎缩。为了克服日元萧条，政府实行了从外需主导型向内需主导与国际协调型转变的结构调整。这一时期，日本大公有企业实行民营化，有日本电信电话公社和日本国有铁道公社。改革的方式是按照国营向民营；大型向小型；一体向分割；一家向多家改革。民营化的结果，使原有的国有企业增强了自身的活力，提高了同其他企业的竞争力，在新经济环境中，拓宽了生存与发展的空间。
其次，日本公有企业民营化是消除庞大的财政赤字，减轻政府财政负担的必然选择。尽管造成庞大财政赤字的原因是多方面的，但是，公有企业一味地依靠政府的财政支援和补贴，已成为政府财政赤字的直接源泉之一。因此，日本政府要想改革行政、财政，构建节约开支的政府，就必须从公有企业改革入手，实行民营化。
除此之外，日本公有企业民营化，还有新技术发展的需要以及世界变革的影响和市场经济自由化的冲击等方面的影响。
三、日本公有企业民营化的过程
1984年2月、1985年2月、1986年1月，国会先后通过了烟草专卖改革法、电信电话改革法、国铁改革法。专卖和电信电话在1985年4月1日分别改组成日本烟草工业股份公司(JT)和日本电报电话股份公司(NTT)，国铁在1987年4月1日被分割改组成7个客、货运股份公司（即JR各公司）。
日本邮政过去是典型的国营体制，在近年进行了两次改革。2001年1月，由原来的邮政省、总务厅和自治省组建成总务省。2003年4月1日，日本邮政在改革的道路上又迈出了一大步——成立了日本邮政公社。邮政公社将邮递、储蓄、保险业务分成三个事业部门，职员维持国家公务员身份，实行独立核算制。邮政公社组织为三级机构，本社设立三个事业本部，明确区分三个事业部门的经营责任，并设有经营企划、经营委员会、专门委员会、独立的监察等九个部门。（注：日本内阁决定：“邮政民营化的基本方针”2004年9月10日。）日本邮政公社的正式成立是日本邮政业向民营化迈出的重要一步。日本邮政公社成立后，对邮政市场进行一定程度的开放，这将进一步加剧邮政的竞争，使邮政经营面临更加严峻的考验。日本邮政公社的成立增加了邮政经营自主权，邮政可以对相关邮政业务公司进行投资，并且邮政的业务经营范围也扩大，例如可以经营邮政商品等。
1.日本公有企业改革的基本形式
日本公有企业改革的基本形式可以概括为体内改革和民营化改革。体内改革是指把日本公有企业的最初组织形式的官厅企业改组为特殊法人企业，二战后的三公社（日本专卖公社、日本电信电话公社、日本国有铁道）即属于这种体制。民营化改革则分为以下3种情况：(1)国有国营转化为国有民营；(2)国有国营转化为公私合资合营；(3)国有国营转化为民有民营。
表1 官厅企业向民营企业转变的过程
企业形态 官厅企业公共体企业特殊公司
普通公司
日本实例 1952年以1952年以后至 1985年4月建
前的电气1985年的日本 立的日本电信
通信省 电信电话公社 电话股份公司
企业所有者国有国有 公私合资 民有
企业经营者国家国家 民间 民间
改革形式 体内改革 民营化改革
资料来源：根据《日本公有企业的民营化及其问题》第177页制成。
体内改革即由官厅企业转向公共企业体，初衷是通过增强企业经营的自主性，改善企业的经济效益，但是，实践证明体内改革远没有达到预期的目的，而三公社民营化改革却证明是有效的方式。
2.日本公有企业民营化的步骤
(1)调查和咨询。改革公有企业，要面对各方面的现实阻力及传统思想的束缚，这需要强有力的领导班子及有效的改革措施。为了稳妥地推进公有企业民营化，日本政府成立了临时行政调查会，向政府和国会提出调查咨询报告，强调国企改革的必要性和紧迫性，并拟定了三大公有企业民营化的合理方案，为民营化改革提供了科学的参考依据。(2)立法。广泛宣传及国会立法，营造改革的氛围。舆论的支持是改革取得成功的重要保证之一，通过广泛宣传使全体国民达成改革的共识。同时，国会在“临调会”（注：根据1980年12月5日的《临时行政调查会设立法》，于1981年3月16日设立第二届“临调”，是内阁总理大臣的咨询机构。）报告的基础上，颁布了《民营化法》等各项法案，为实施民营化改革提供了法律依据，这是日本公有企业民营化的核心保证。(3)资产评估和出售股票。公有企业民营化涉及到国有资产的出售，因此对国有资产的评估必不可少，在此基础上，依据有关法令和股市行情出售国有资产。(4)债务处理和经营补贴。在民营化过程中，处理债务时，让经营条件好的企业继承债务，对于经营条件差的企业，不仅不承担债务还给予了经营补贴。(5)全面推进民营化。
3.日本公有企业民营化的成果
(1)提高了公有企业的国际竞争力。通过对国有企业的股份制改革，达到了产权结构明晰，实现了经营权和所有权的分离，提高了经营者的积极性和创造性，提高了国际竞争能力。(2)公有企业扭亏为盈。改革下放企业经营自主权，调动了职工的积极性、主动性，依靠科技进步提高服务质量，销售额和利润额都有了大幅度的提高。(3)经营多样化，引进竞争机制。公有企业在民营化前，由于受到有关法律等限制，无法开展相关业务，民营化后公司为了在竞争中求生存和发展，不断调整经营战略，拓宽经营领域，引进了竞争机制。(4)减轻了国家财政负担。公有企业效率低下的重要原因之一是企业内部剩余人员过多，民营化通过建立相关企业，拓展新业务，创造新的就业空间等方法，妥善安排富余人员，基本上达到了减轻国家负担、搞活企业的目的。
四、日本公有企业民营化对我国的启示
1.我国国有企业改革的历史进程
我国国有企业改革可以分为三个阶段或两个层面：[2]
第一阶段：1979-1986年，这段时期的改革集中在企业的经营权层面。针对传统企业政企不分、经营者缺乏自主权和效率低下的弊端，十一届三中全会后，政府颁布了一系列扩大企业自主权的文件，政府向企业让渡了生产自主权、原料采购权、劳动用工权和产品销售权等十四项经营权，企业经营者和生产者的积极性明显得到提高。第二阶段：1987-1992年，国有企业改革从经营权向所有权层面的过渡。从1986年开始，国有企业改革开始从经营权向所有权层面过渡，但在涉及财产关系的深层改革上，同时出现了两种不同思路和对改革制度的两种不同选择。一种思路主张深化国有企业所有权层面的改革，与此相对应的制度选择即股份制。另一种思路是将国企改革仍然限制在原有财产关系之内，进一步推进经营权层面的改革。与这种认识相对应的制度选择就是企业承包制。中央政府决策部门倾向于这种改革方案，于是从1987到1992年，国有企业经历了两轮承包制改革。但在推行承包制期间，却出现了企业增效、经济增长、国家财政收入反而下降的状况。在受到普遍的批评后，承包制逐渐淡出了改革的视野。第三阶段：1992-2002年是建立现代企业制度阶段。建立现代企业制度，使国有企业成为“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业。在现代企业产权结构的制约下，政府不能再直接地控制和经营国有企业。但国有企业所有权层面的改革，并不是一个简单的过程。其难点仍然在于多元的，尤其是非国有财产主体供给不足。
经过各阶段的改革，我国国有企业改革取得了一定的成效。据国家统计局统计，截至2003年底，全国4223家国有大中型骨干企业已有3430家企业完成了公司制改革，改制面达81.2%，比2001年、2002年分别提高了5.2和1.5个百分点。509家国家重点企业改制面为79.4%。1998年至2003年底，国有企业境内外上市490家，累计筹资7850亿元，其中境外筹资363亿美元。
但是，国有企业改革是一个不断探索和完善的过程，我国国有企业需要继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，深化国有企业改革，进一步探索国有制的有效实现形式，大力推进企业的体制、技术和管理创新。在前一阶段深化国有企业改革中，也出现了一些值得注意的问题，例如改革还不配套，规则还不健全，国有资产出资人还没有完全到位等，在这些方面我们可以借鉴日本公有企业民营化的经验。
2.日本公有企业民营化对我国国有企业改革的借鉴意义
民营化改革正成为行政改革中的一股不可逆转的潮流，不论是社会主义国家还是资本主义国家，不论是发达国家还是发展中国家，不论是民主国家还是专制国家，都积极参与民营化改革。纵观日本公有企业的民营化，我国国有企业改革可以从以下几方面得到启示。
(1)民营化是我国国有企业改革的有效途径
国有企业民营化即转化国有企业的所有权，通过出售、清算、兼并等方式将其由国家控制和经营，转交给私营企业控制和管理，或者通过放松管制，引进竞争的方式在原本由国有企业垄断经营的领域促进企业之间的竞争，达到减轻政府财政负担，提高企业效益和产品质量的目的。[3]日本公有企业民营化的结果证明，民营化可以改善企业的经营管理，引进竞争机制，实现资源的有效配置，克服企业以往的亏损增加，资源浪费，效率低下的局面。调整国有经济，只讲“进”不讲“退”，是片面的；主张“国退民进”，“国有经济从一切竞争性领域退出”，只讲“退”不讲“进”，也是不正确的。在完善国有资本有进有退、合理流动的机制中，民营化不失为是一种有效途径。
(2)准确认清问题和根据问题制定切实可行的改革方案
日本公有企业民营化，在针对问题制订改革方案方面，做出了详细的分析。第二届“临调”在委员之外还设有专门文员和参事，从各种角度出发进行研究，委员、专门委员、参事、事务局职员，多次通过正式或非正式的方式，向有关方面、学者、评论家、政治家等了解情况，交换意见，为制定切实可行的改革措施花费了相当的人力和时间。我国国有企业改革也应根据问题制定有效的改革措施。例如，民营化要涉及到国有产权转让问题，如果财务审计不严，资产评估不实，产权转让不规范，不透明，会出现低估贱卖国有资产，甚至会出现违规审批、隐匿转移、侵占私吞国有资产的违法违纪行为，造成国有资产的流失。针对这些问题，调动各方力量，通过认真细致的研究，制定产权管理相关法律法规，完善产权交易市场，使产权交易监管到位，防止国有资产的流失。
(3)政府要健全制度体系
法律法规等制度体系的健全和完善有利于降低民营化过程中的交易成本，保证民营化过程的公开性、透明性和规范性，保证其合法利益。日本公有企业民营化，强调内部组织和管理制度的改革、劳动人事制度的改革、财务会计制度的改革等。为了适应改革的需要，1983年制定了一个补充法案《民营化法》，为“特殊会社”的存在提供了法律依据。在专卖公社民营化过程中，经国会正式批准的相关法案有6个，伴随规制缓和而废止的法案有4个，从而保障了改革程序的明确性和可靠性。
总之，民营化是国有企业改革的有效途径，国有企业改革是一项系统工程，需要系统设计、配套进行。尽管中日两国的经济、社会制度不同，但是，公有企业的存在和发展，具有一定的共性，因此，我国国有企业改革，也可以从日本公有企业民营化的经验中得到一些借鉴。