中国开发区的新进展，本文主要内容关键词为：中国论文,新进展论文,开发区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发展走势的总体描述
1992年以前的状况
1992年以前，国家在沿海地区已相继建立了五个经济特区（深圳、珠海、汕头、厦门、海南），并设立了一批经济技术开发区。
经济特区和经济技术开发区的设立，使中国走向了对外开放的新时代。到1991年为止，连同海南在内的五大特区的工业总产值达到524亿元，外资企业出口总值达62.2亿美元，引进外资也取得很大成绩。仅以深圳为例，到1991年为止,共引进外资项目达4555项,协议外资金额超过100亿美元,实际利用外资也达38亿美元。经济技术开发区的成就也与特区不相上下，以14个沿海城市的经济技术开发区为例，1986年各开发区的工业总产值仅3亿元，而1991年即达到147.9亿元。各开发区的累计税收已达24亿元，累计利润达32亿元。仅1991年，各开发区利用外资项目达409个，协议外资金额达7.2亿美元，实际利用外资3.3亿美元。
与此同时，内地特别是长江沿岸的一些城市，也先后对外开放，并建立了开发区，这使得我国对外开放形成了沿海、沿江的大格局。
这一时期，开发区建立的数量虽然不多，但取得的成绩，无论从其本身的经济规模和水平，还是吸引外资、对外贸易等各方面，都起到了对外开放的窗口和经济发展增长极的作用。开发区的管理体制和经济运行方式，对中国社会主义市场经济体制的建立起到了示范作用，成为改革开放的试验地。
这一阶段开发区属于国家管理范畴，是国家的大政府行为，它同地方经济的联系上不同程度地出现了一些不和谐，管理上的灵活性和发展的活力都受到一定的限制。
1992-1993年初的过热阶段
1992年初，邓小平同志南巡讲话对特区的发展予以高度评价，对改革开放的基本策略给以明确肯定。在由此激起的全国一轮改革的高潮中，开发区成了热中之最。
首先，原有的五大经济特区和14个沿海开放成都市经济发展速度迅速加快。仅以深圳、珠海、厦门、汕头四个经济特区统计，1992年四区的工农业总产值达593亿元,比1991年增长30%以上，超过了全国平均水平10个百分点；实际利用外资达16.5亿美元，占全国同期实际利用外资总额的14.6%。四市1992年出口总额达84.7亿美元，占全国出口总额的10%。14个开放城市中，一批开发区的发展速度明显高于当地全市的发展速度。
其次，新设开发区数量剧增，1992年国家批准的国家级开发区虽然仅有6个,但各省、市、县设立的开发区数量急剧增长。由于设立开发区的层次过多，统计已难以概全，到1992年底至1993年初，说千者有之，五千者有之，甚至有上万之说，全国究竟有多少个开发区已成为当时一个谜。仅据国家计委不完全统计，1992年底全国县以上开发区就达1950个。其中虽然不乏较成功者，但由于增长过快，特别是市、县乃至乡村设立的开发区过多过滥，致使一大批不具备条件的地区也挤进了开发区的行列。
以县、市等多层次同时设立开发区，是这一时期的显著特点，市级以下的开发区占了全国开发区总量的90%以上，而县和乡一级的开发区又占了其中的80%。由于开发区数量和占地面积的急剧增长，资金的供给远远不能满足其需要，必然导致了开发区资金到位率低，许多开发区只有圈起的土地而根本未得到真正的开发。
1993年中期开始的整顿发展阶段
针对1992年出现的开发区过热现象，1993年5月，国务院发布“关于严格审查和认真清理各类开发区的通知”。通知强调对于缺乏基本建设条件、项目和资金不落实、过多占用耕地或占而不用的开发区，要坚决停下来，并坚决禁止超越国家规定的权限自行制定优惠政策或变相减税让利。
由此开始，全国进行了一轮清理整顿开发区的工作，大批不合格的开发区被停止建设，大片耕地“退开还耕”。到1993年11月份,经过清理整顿后,保留了省级批准的463个开发区,规划面积3230平方公里,并逐步形成了以国家级开发区为主体,省级开发区为补充,沿海和沿江内地开放相结合,周边开放与沿海开发相呼应,新老开发区共同发展的格局。
清理后的开发区质量有了显著的提高，仅1992年前批准的14个沿海开放城市,1993年1—6月就批准外资项目1265个,实际投入资金4.6亿美元,工业产值达154亿元,比1992年同期增长63%，远远超过了全国当时的平均水平。
1994年以后,全国开发区的数量和规模在提高质量和层次的基础上稳步发展,特别是1994年2月26日,中国政府和新加坡政府签署的《关于合作开发建设苏州工业园区的协议》，确定将苏州以东总共72平方公里的范围，设立为新加坡工业园区，全面引进新加坡的先进管理和开发经验，共同建设开发。这使得开发区步入了从硬件开放到硬软件全面开放的新阶段。
开发区过热现象透视
过热现象产生的原因
开发区过热现象是1992年以来开发区发展过程中最突出的现象。它产生的背景是中国经济的高速增长和改革开放的进一步深入。
1)经过了1989年到1992年三年多的治理整顿，中国宏观经济开始逐步出调整期，进入增长阶段。而此时以邓小平同志南巡讲话为代表的中国新一轮的改革开放，为经济增长提供了更为强劲的推进作用。特别是小平同志对深圳及其他经济特区的高度赞扬，使这一独具特色的经济发展模式得到了全国上下的共同认可。
2)土地使用制度的改革中，变土地无偿使用为有偿使用，并将一部分土地使用权有偿转让的办法，使土地这一原先在计划经济体制下无价值的东西变成了可以产生很高附加价值的东西。沿海开放城市进行的土地使用制度改革的成功，对各地以土地换取经济增长的激励作用十分强烈。而开发区正是实现这一目标必然的介质。
3)改革开放多年的实践证明，经济特区和开发区在引进外资和经济发展方面始终处于全国的领先水平，其中很重要的一个原因是区内的优惠政策效应。而对于其他地区来说，从某种程度上讲，也正是由于缺乏一套优惠的政策，经济上难以有足够的活力。他们也正在寻求一种既能用优惠政策发展本地经济，又不致因为规模过于庞大则引起不良结果的中办法。开发区这种形式无疑满足了这种需求。
4)1992年开始，中国一系列大型的基础设施建设项目纷纷上马，特别是公路和铁路的建设出现了一次高潮，一些原先不太引人注目的地区，由于交通条件得到改善而成为新的投资热点，一批沿线的县市设立了不少开发区，并以其位置优势而获得了初步的成功。
5)乡镇工业的产业结构转型。80年代初期，中国引进外资的结构偏重于劳动密集型产业。随着劳动成本的提高和地区经济实力增强，沿海不少省区已开始向资金和技术密集型产业转化，而开发区设立的目标之一就是要引进先进技术、引进较先进的产业。劳动密集型产业对基础设施的要求一般较低，产业的聚集程度也较低，可以在分散的加工点生产，而资本和技术密集型产业需要较好的基础设施，并较强调企业的集聚作用，这就迫使原先分散的乡镇工业向集聚的方向发展。自然，开发区在这方面最有优势，以建立开发区推进结构转化已成为沿海经济较发达地区的一种手段。
综合以上这些因素虽然对开发区的调整发展有一定的促进作用，但这此条件本身并不会引起开发区异常过热现象。过热有超出常规发展的含义，不仅是超出其本身的发展规律，而且也超过了当时经济其他方面的发展速度。从开发区数量的增长与减少幅度看，它远远超出了国民经济的波动幅度，从一定程度上讲，它是对经济波动的一种放大，而且放大程度也超过了某些波动较大行业的放大程度。这种放大的根源在于推动开发区增长的主角─—地方政府。
建设开发区是一种政府行为，对于地方政府来说，开发区的建设直接关系到本地区与外区的经济竞争，关系到资金引进的数量，关系到“改革开放的程度”，关系到经济发展的实绩，等等。在争相发展经济的热潮中，开发区建立的多少已成为该地区是否发展、经济是否有活力的一种标志。开发区已不仅具有经济意义，而且也带上了不少的政治色彩，一场开发区建设的竞争由此展开。
开发区过热的后果
开发区建设的初衷，是在特定的地区内实行一系列的优惠政策和灵活的管理手段，吸引各方资金的投入，起到经济发展先导和改革开放窗口的作用。同时，建立开发区也需要一定的成本，如对耕地的占用，由优惠政策所引起的利润的流失等。更重要的是，建立开发区需要一定的条件，仅仅资金一项就足以使开发区的设立慎之又慎。据估计，仅以80年代末的水平，全国开发区每平方公里的前期开发费就达1亿元人民币，而从开发到建成，则需要每平方公里12—15亿元。
在开发区热中，人们对开发区的认识产生了偏差，主要是对它所需要的地理位置、基础条件，以及同当地经济发展水平关系的认识上发生了偏差，对开发区的优惠政策所起的作用片面夸大，出现了不顾当地条件随意划定开发区，任意制定优惠政策，置国家的规定不顾进行“优惠政策大战”，延长土地使用权转让年限，降低土地有偿转让费用，不顾项目的优劣导教一些污染和低层次简单加工项目入区等一系列不正常现象。
这种经济过热中的认识偏差，使开发区的发展也偏离了正轨，它的正面作用得不到应有的体现，而负面影响和同当地基本条件的矛盾进一步强化，使开发区所引发的一些问题十分突出。
1)耕地占用严重。据统计，截止1992年底，开发区共占耕地2200万亩。另据全国农业区划委员会提供的对全国27个省市、107个县的数据，71个县已专门划出土地成立开发区，县均开发区规划占地13980亩，实际占用耕地7174亩，而实际动工面积县均为1023亩。这些面积中，占用耕地的比例高达50—60%。以此数据估算，全国各县占地约1069万亩。
值得特别关注的是，所占用的耕地一般都是位于交通干道附近人口稠密地区，多是地况较好的耕地，而地况较差的耕地和一些荒地，则往往因为位置不好而未得到开发，结果占用的耕地对农业造成较大影响。而且，许多开发区并未实际引进项目，许多土地被撂荒，浪费十分严重。
2)开发区热对整个国民经济的过热起了推波助澜的作用。1992-1993年间的经济过热中，房地产首当其冲，而房地产立足的根基便是开发区，对于房地产热来说，开发区热是必不可少的条件。
由于经济处于超常规增长状态，人们对经济增长产生了过高预期。从地区上看，某些具有优越发展条件的地区在高预期中被更加看好，引起了人们对这些地区的盲目热衷，触发了房地产的热潮。而房地产热又引起了人们对土地资源的需求饥渴，结果开发区这一土地供给者便自然充当了平衡市场和角色，其结果使开发区也卷入了热潮之中。由于房地产业对开发区的需求不仅仅局限于量的多少，更主要是开发区土地的质量，所以，尽管全国开发区数量大增，但其中值得进行房地产开发的面积并不大，从而造成某些开发区地价节节上升，这更进一步引发人们对土地开发增值的需求，使开发区总数急剧增长，结果大片土地得不到应有的利用，开发区热也成为冷的开始。
开发区的多样化与高级化
1992年出现的开发区热过后，全国开发区的总体扩展速度得到了控制，单纯以引进项目为唯一目标的简单功能开发区逐步减少，而一批富有特色的开发区相继出现，并成为开发区发展中的一个新势头。
1)高新技术开发区和星火开发区。高新技术开发区虽不是新鲜事物，但1993年后它的新变化引人注目。这种变化首先表现在从内部开发为中心的项目数量增长加快，比重提高。在此之前，高新技术开发区的项目大多依靠引进，而且许多项目名为高新技术，实为高新技术产品的生产或装配，其本身的技术开发成份并不见得比其他一般企业为高，因此对当地经济的激发作用也比较有限，难以体现出高新技术产业的优势。而目前入区的企业中，以自身力量进行项目开发、产品开发的数量开始增多，高新技术开发区产业孵化作用开始得以体现。
星火开发区则是对国家火炬计划支持的一部分项目进行产业化的开发区。这些项目的技术层次并不算高，但比较贴近当地经济的实际水平，是一种适用技术，因此发展也较为迅速。
2)私营经济开发区。这是一种特有的按所有制划分的开发区，其目的主要为扶植私营经济，为私营经济提供必要的场地和设施及正规的服务，使私营经济从作坊式的生产方式向社会化生产方式迈进。东部沿海地区已建有不少这样的开发区，如上海的富民私营经济开发区。
3)大型工程开发区。以一项大规模的基础设施建设工程为核心，围绕着为工程提供配套服务，以建设带动区内经济的全面发展为中心。1993年批准的三峡经济开发区就是以三峡工程为依托，全面推进库区经济发展的一个特殊开发区。
在各种类型开发区出现的同时，新建开发区的层次也正在提高，其中，苏州新加坡工业园区的设立代表着开发区高级化已成为现实。
80年代建立起来的开发区，一般以吸引某一项目的外商投资为重点，这时的开发区对海外中小资本较具有吸引力。90年代中国进一步对外开放以后，许多大财团都有意涉足中国，但出于对市场行为的规范性、管理体制的不确定性等考虑，仍存有一些疑虑。新加坡工业园区首创了不靠税收优惠，而靠规范操作，不仅引进外资，而且借鉴吸收新加坡对园区规范管理的经验，所以，它的开放度更大，开放的深度更深，这将为海外大财团进入中国架一座桥梁。而且苏州工业园区占地达71平方公里，区内规划人口将达几百万，不仅有工业项目，更多的是服务和管理项目。它建成以后，将成为一座具有21世纪水平的大都市。
新城市化运动
开发区正在成为中国城市化过程中最主要的地区。从80年代至90年代，它城市化特点正在发生新的变化。
80年代，开发区也可以说是一种城市化过程，它作为一个新区，吸引了一批投资项目，或工业，或房地产，或旅游观光等，它建成后即为市区的一个部分，成为旧城功能的延伸区，或旧城的一个新功能区。如上海的三个开发区，虹桥开发区是上海外贸功能的延伸区，漕河泾是高新技术为中心的功能区，闵行则稍带有疏散市区人口，建设卫星城市的功能。不管怎样，它仍属于旧城的一部分，是为旧城某些需要服务的。
而90年代以后的开发区则进入了一个“新城市化运动”的时期。之所以讲它“新”，是因为从此开始，以浦东新区为代表，城市附近建设的开发区已具有较强的综合功能，有不依附于旧城的倾向。它们已经是一定意义上的新城的建设，其规模可以同旧城平起平坐，甚至超过旧城。它们的目标是建立21世纪的新城市，包含有各种功能，如居住、社区服务、工业、休闲、交通枢纽等等。
成为“新城市化运动”的开发区，大部分集中在沿海经济较为发达的地区，当地的经济已具备相当的实力，而这些地区都有规模大小不一的旧城区，旧城区的功能已同当地经济发展的需要之间产生了很大的矛盾，因旧城区的规模有限，即使改造也同地区需要有很大的距离，而且改造的成本大大高于新建，迫切需要建立一个新的城区。经济技术开发区正好承担起了这一任务，自然成为新城市化运动的主角。
开发区成为城市新的增长点，它的意义并不局限于城市改造上，更重要的是，开发区作为中国经济走向世界的一个试验区，其先进的管理体制和先进意识，在城市化过程中将渗透到当地的方方面面，对整个地区经济都会产生很大的影响，更会对更新观念、解放思想等软的、长期的因素，产生比提供基础设施更为深远、更为持久的作用。
保税区—开放型经济的新生长点
1990年6月,国务院批准设立了中国第一个保税区──上海外高桥保税区。1991年批准建立天津港保税区、深圳福田、沙头角保税区，1992年又批准了大连、广州、张家港、海口、厦门、福州、宁波、青岛、汕头9个保税区。
到1994年3月，中国批准的13个保税区总面积已达30.93平方公里，共批准企业5813家，投资总额达88亿美元，进出口货物总值达17.4亿美元。
保税区设立的目的，是为借鉴国际上各类自由区的成功经验，充分利用沿海港口和陆地口岸的地缘优势，在一个特定的开发区域内采取更灵活的政策，以拓展国际贸易为导向，以促进物流为基础，积极发展同世界各国的经济技术交流与合作，促进国内市场与国际市场的衔接，在更大的范围和更深的层次上参与国际市场竞争，逐步提高我国外向型经济的水平。
中国目前保税区的基本功能主要是出口加工、国际转口贸易和仓储、商品展示。这些基本功能是保税区与经济特区和经济技术开发区的最大区别。
从目前各区实际运转功能看，中国保税区可以分为三种类型：第一种是综合性区，它涉及转口贸易、出口加工等各种功能，代表性的是上海外高桥保税区；第二种是出口加工型，它实际上是一种较开发区更为开放的以简单加工为主的功能区，代表性的是深圳沙头角等；第三种是以转口贸易为主的区，代表性的是天津保税区。
中国保税区建设的依据是，随着80年代东南亚和西北太平洋地区经济的迅速发展，与此相应，在该地区也出现了一批具有保税区功能的区域，这些区域无论是对区内经济，还是对其腹地的对外经济联系，都起到了十分积极的作用。如香港、新加坡等都利用其自由港或保税区的功能，进行转口贸易和出口加工，取得了引人注目的成果。而90年代，随着中国大陆经济的崛起和东北亚经济地位的上升，而这一带地区到此为止还没有具有一定腹地的保税区或自由贸易区，因此中国沿海地区建立自己的转口贸易基地的必要性大大增强。建立保税区，正是适应了这一不断增强的需求。
保税区的建设应具有两个扇面的作用，一是面向国际市场，二是面向国内市场。保税区正是这两个市场最佳的联结点。但从中国设立的几个保税区来看，其面向国际市场的扇面作用基本上得到了发挥，转口贸易、出口加工等都取得了相当的成功。但是，其面向国内市场的另一扇面作用则并不令人满意。它对国内企业走向世界所作的贡献与人们对保税区的预期还有不小的距离。保税区要成为中国外向型经济的新生长点，必须在功能上从内生型，即以区内单向货物流为中心，转向外生型，以全方位、多方向的多要素流动为中心，真正成为中国对外开放的窗口。