论国家赔偿范围的拓展趋势，本文主要内容关键词为：国家赔偿论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家赔偿范围是指一国对国家机关及其工作人员在行使职权时的侵权行为承担赔偿责任的范围。国家赔偿范围主要涉及以下几个要素：侵权行为主体，即国家对哪些国家机关及其工作人员的侵权行为承担赔偿责任；侵权行为，即国家对哪些国家侵权行为承担赔偿责任；损害结果，即国家对于受害人的哪些损害给予赔偿。国家赔偿范围是国家赔偿制度的重要组成部分，也是衡量一国民主法治进程的重要标尺之一。研究国家赔偿的拓展趋向及其途径，对于我们借鉴国外先进经验，结合本国实际，进一步扩大我国国家赔偿范围，推进社会主义民主法治进程具有重要意义。国家赔偿范围的拓展趋势主要体现在以下方面：
一、国家赔偿领域的扩大化
国家赔偿领域的扩大，是指国家赔偿已由原来的行政赔偿逐步扩大到司法赔偿、立法赔偿乃至军事赔偿等领域。国家赔偿领域的扩大，从侵权主体看，意味着由行政机关及其工作人员扩大到司法机关、立法机关、军事机关及其工作人员等；从侵权行为看，意味着国家不仅要对行政侵权行为承担赔偿，而且还要对司法侵权、某些立法侵权和军事侵权行为承担赔偿。国家赔偿领域的扩大化，在资本主义两大法系国家得到充分体现。
在大陆法系国家，法国被誉为国家赔偿的母国，其国家赔偿制度最为完善。“法国的国家赔偿，起始于行政职能领域，以后拓宽到立法、司法职能领域，其赔偿范围有了很大发展。”（注：薛刚凌主编：《国家赔偿法教程》，中国政法大学出版社1997年版，第29页。）法国于1873年“布朗戈案件”的判决中，率先确定了行政赔偿责任。布朗戈的女儿被国营烟草公司工人驾驶的翻斗车撞伤，布朗戈以该公司所在地的纪龙德省省长为被告，向普通法院提起民事赔偿诉讼。普通法院受理后，被告对此案管辖权提出异议，认为应当由行政法院管辖。权限争议法庭对此案作出判决，由此确立了三项重要原则：一是国家应对其公务员的过错负责；二是行政赔偿责任应当适用不同于民法的特殊法规则；三是行政赔偿责任的诉讼属于行政法院管辖。此案开国家行政赔偿之先河。法国行政赔偿的显著特点是赔偿范围非常广且由判例确定。“法国从最初国家原则上不负赔偿责任，发展到国家几乎承担全部行政赔偿责任，只有在极稀少情况下才不负赔偿责任，这是一个很大的变化。这个变化主要是在20世纪前期大约40年期间以内，通过行政法院的判例完成。”（注：王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第714-715页。）在司法赔偿方面，1895年，法国在刑事诉讼法中规定了国家对再审改判无罪的被告承担赔偿责任。1956年，法国在“吉里案件”的判决中承认了国家对司法警察活动负赔偿责任。1970年，法国刑事诉讼法将司法赔偿范围扩大到刑事追诉的全过程。在立法赔偿方面，1938年，法国在“小花牛奶公司案件”判决中，确立了国家对立法行为负赔偿责任。法国的国家赔偿范围覆盖了行政、司法和立法三大领域。
德国在1896年的《民法典》和1910年的《国家责任法》中都规定了国家赔偿责任。1919年的《魏玛宪法》在世界上首次通过根本法确定了国家赔偿责任。该法明确规定：“官吏行使受委托之权时，对于第三者违反其职务上的义务，其责任应由该官吏所服役之国家及统治机关负担，不得起诉官吏。”1981年，联邦德国颁布了《国家赔偿法》，该法规定在法律规定的情况下，国家对立法、司法、行政领域里一切侵权行为承担赔偿责任。可惜，由于联邦法院判决该法违宪，使其至今未能生效。但是，就其立法指导思想和内容的全面性来说，该法还是相当先进的。在司法赔偿领域，德国先后颁布了《再审宣告无罪人补偿法》（1898年），《无辜羁押赔偿法》（1904年），《刑事追诉措施赔偿法》（1971年），规定并逐步拓展了司法赔偿范围。“德国有关国家赔偿的法律还有关于公用征收的赔偿，关于公权力主体对劳工、公务员、法官、军人、儿童及其他人发生意外事故的赔偿等众多的特别法。”（注：薛刚凌主编：《国家赔偿法教程》，中国政法大学出版社1997年版，第32页。）
与法德等大陆法系国家相比，英美等国的国家赔偿制度的建立要晚得多。英国长期固守着“国王不能为非”的信条，主张国家责任豁免。官吏即使在执行职务中有侵权行为并造成损害，国家也不承担责任，而由官吏本人承担。但到了1947年，英国公布了《王权诉讼法》，终于放弃了国家豁免原则。该法明文规定了国王对其雇佣人或代理人的侵权行为承担赔偿责任。美国在国家赔偿问题上深受英国影响，长期以来，国家豁免学说占主导地位。但到了1946年，美国颁布了《联邦侵权求偿法》，确认了联邦政府的赔偿责任。1948年，该法被废除，其主要内容被纳入《联邦司法法》。至此，美国确立了国家赔偿制度的基本原则。此外，在英国、美国、瑞士等国的立法或判例中，还对军事行动和军人职务行为的国家赔偿责任作了规定。
在原苏东社会主义国家，如前苏联、捷克、南斯拉夫、罗马尼亚等国，也都在宪法或民法典或单行法律法规中规定了国家赔偿责任。新中国成立后，1954年宪法对国家赔偿问题作了原则规定：“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利”。此后的许多法律法规，包括现行《宪法》、《民法通则》、《行政诉讼法》等对国家机关工作人员侵权赔偿都作了规定。1994年，在国家赔偿法典的制定过程中，我国既考虑到国际发展趋势，又结合本国国情和财力实际，在赔偿范围上确定了行政、司法赔偿原则。这一原则是指国家只对行政、司法活动中的违法行使职权行为造成的损害承担赔偿责任。从侵权行为主体和行为性质看，主要有两大类：一类是行政机关及其工作人员违法行使行政职权的行为；另一类是司法机关及其工作人员违法行使司法职权的行为。后一类行为中，又具体分为：①在刑事追诉过程中的违法（或错误）行使侦查权、检察权、审判权、监狱管理权的行为；②民事诉讼和行政诉讼中违法采取强制措施和保全措施的行为；③执行生效法律文书的错误行为等。对于立法行为、国家行为，我国实现国家免责。此外，司法活动中的民事、行政错判与错裁行为和某些刑事追诉行为也未纳入赔偿范围内。至于军事行为、对道路等公共设施管理行为等暂未纳入赔偿范围，而采用其他途径解决。由此可见，尽管各国的国家赔偿领域大小不一，但赔偿范围的扩大是一个不争的事实。
二、损害可赔偿范围的扩大化
国家侵权损害的可赔偿范围有一个逐步发展的过程。起初，只赔偿物质损害，且局限于直接损失，后来扩展到直接可得利益的损失等。这不仅要求可赔偿之损害具有现实性、确定性和特定性，而且还要具有可计算性。损害的可计算性是指只有在损害可以用金钱进行计算或估量的情况下，国家才承担赔偿责任。以此为特征，可以限制国家赔偿的范围。“损害的可计算性特征，最初将国家的赔偿责任局限在物质损害的范围之内，在国家赔偿的初始阶段，只有物质才是可赔偿的对象，其后逐渐发展到人身非财产损害领域以及有碍生存的损害领域，最后被适用于精神损害领域。”（注：江必新：《国家赔偿法原理》，中国人民公安大学出版社1994年版，第137页。）
关于名誉、人格等非财产性质的损害，在相当长历史时期内，因被认为无法计算而不予赔偿。最早对非财产性质的损害予以赔偿的国家是瑞士。“在瑞士的法律制度中，关于名誉、人格等非财产性质的损害赔偿规定，是走在世界各国前列的。”（注：林准、马原主编：《外国国家赔偿制度》，人民法院出版社1992年版，第168页。）“瑞士债务法第三十五条率先规定：‘由他人之侵权行为，对人格关系上受到严重损害者，纵无财产损害之证明，裁判官亦得判定相当金额之赔偿。’”（注：江必新：《国家赔偿法原理》，中国人民公安大学出版社1994年版，第138页。）
有碍生存方面的损害，通常包括致残、损容破相、肉体痛苦等损害。各国对于致残大都给予赔偿，但对于损容破相、肉体痛苦是否赔偿，规定不一，也有国家以不好计算为由不予赔偿。精神损害属于情感范畴，更无法以金钱衡量，因而许多国家都不予金钱赔偿。但是，随着社会的发展，关于有碍生存损害和精神损害的赔偿正在突破原有观念。在这一方面，法国的成就尤为突出。“法国行政法院在建立之初，赔偿范围仅限于能以金钱计算的损害，对于不能用金钱来衡量的精神损害，如对名誉、感情等的侵害，国家不负赔偿责任。”（注：皮纯协、冯军主编：《国家赔偿法释论》，中国法制出版社1994年版，第51页。）在法国，损容破相达到足够严重程度才算是有碍生存的损害。如警察向拒捕的逃犯开枪，子弹擦伤女演员的脸部，由于演员容貌受损将会影响其收入，该演员除得到物质损害赔偿外，还可获得美观损害赔偿。“肉体痛苦在法国也被认为是有碍生存的一种表现形式。行政法院对那些特别剧烈、特别紧促、异乎寻常的疼痛判决予以赔偿。”（注：江必新：《国家赔偿法原理》，中国人民公安大学出版社1994年版，第139页。）法国判例对于虽然不产生物质后果，但能引起巨大精神痛苦或破坏个人尊严以及宗教信仰的损害，也开始赔偿。“对于感情上的损害，长期以来行政法院拒绝判决赔偿。例如对于近亲的死亡，只判决赔偿医药费、殡葬费、扶养费，以及由此引起的生活上各种不方便，不赔偿死者近亲感情上的痛苦，由于感情不能以金钱计算。这种态度在舆论界受到批评。……行政法院的态度最后也改变。最高法院1964年11月24日在公共工程部长诉Letisserand家属案件中，开始判死者近亲感情上的损害。”（注：王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第718页。）
三、归责原则的多样化，扩大了国家赔偿范围
侵权法上的归责原则，是确定行为人侵权责任的根据和标准。归责原则所要解决的核心问题是责任依据问题，即凭什么要行为人负责任。随着现代社会的发展，侵权法中存在着多种归责原则。如以行为人过错为依据的称为过错责任原则，以损害结果为依据的称为结果责任原则，以公平考虑为依据的称为公平责任原则，以行为的高危险性为依据称为危险责任原则以及违法归责原则等。国家赔偿责任的归责原则对于确定国家赔偿范围具有重要影响。
近代国家赔偿责任理论源于民事侵权责任理论。由于民事侵权理论的基石是主观过错责任原则，因而，许多国家在确立国家赔偿责任时也都采用了主观过错责任原则。然而，主观过错责任原则主张由受害人举证证明国家公职人员的行为是出于故意或过失致使损害发生的，这无疑增加了受害人的举证负担，不利于受害人获得国家赔偿，这是不公平的。在国家赔偿实践中，尤其是近几十年来，不少国家尝试采用危险责任、公平责任、结果责任等无过错责任原则，通过探索逐步形成了以一种归责原则为主，以其他责任原则为补充的国家赔偿归责原则体系。归责原则体系的形成，无论就其立法宗旨还是实践效果来说，都大大拓展了国家赔偿范围。“西方国家国家赔偿责任制度中的归责原则体系的结构差异很大，比较有代表性的有三种：一种是法国采用的以公务过错理论为主，危险责任原则为辅的归责原则体系；二是德、日、英、美等国实行的以过错原则（主观过错）为归责原则的体系，但近年来危险责任原则之适用也渐显端倪；三是瑞士独树一帜的违法原则体系。”（注：皮纯协、冯军主编：《国家赔偿法释论》，中国法制出版社1994年版，第81页。）
主观过错是指致害行为人具有的一种应受非难的心理状态，包括故意和过失。在英、美、德、日、韩等国，主观过错是国家赔偿的主要归责原则之一，并常与违法要件一并使用（有学者称之为主观过错与违法双重归责原则）。如德国《国家责任法》（1910年）第一条规定：“国家官吏于行使被委任之公权力，因故意或过失违反对于第三人之职务义务时，国家应代官吏负民法第八百三十九条之责任。”日本《国家赔偿法》（昭和22年）第一条规定：“行使国家或公共团体权力之公务员，就其执行职务，因故意或过失，违法损害他人者，应由国家或公共团体负赔偿责任。”韩国《国家赔偿法》（1967年）第二条规定：“公务员执行职务，因故意或过失违反法令加害于他人者，国家或地方自治团体应赔偿其损害。”
由于主观过错原则实行“谁主张谁举证”的规则，而在特定情况下，受害人举证是非常困难的，这将影响受害人获得赔偿。为弥补这一原则的不足，德、日等国采用了初步证明理论。该理论主张受害人应提出初步证据，这些证据虽不能直接证明被告故意或过失的待证事实，但足以推定待证事实之真伪存否，被告除能提出反证外，不能免责。此外，德、日、英、美等国在立法及司法判例中还逐渐承认了危险责任原则。德国还采用公平原则来解决违法但无过错情况下的行政赔偿责任问题。德国《国家责任法》（1910年）第一条规定：“官吏虽于无意识状态或于不能自由意识决定之精神障碍状态所致之损害，阻却其责任，国家仍应如同官吏有过失之情形，负赔偿之责，但以公平上有赔偿损害之必要者为限。”需要指出的是，危险责任、公平责任等的使用受到严格限制，也不是上述国家的主要归责原则。但这些原则的采用，相对扩大了国家赔偿范围。
法国采用的是公务过错原则。公务过错被称为客观过错，是指公务活动欠缺正常的标准，具有应受非难性。与主观过错不同的是，公务过错着眼于致害行为本身，判断公务行为是否有过错而不在乎行为人的主观心理状态。公务过错有多种表现形式，如公务实施不良、不执行公务、公务实施迟延等。其判断标准是公务活动是否达到中等公务活动水准。公务过错原则避免了主观过错原则在举证方面的困难，为受害人提供了较多的赔偿机会，在国家赔偿制度中，颇具特色。但公务过错并非完美无缺，如何把握公务活动达到中等水平就存在难度。为此，法国采用过错推定技术来弥补其不足。“过错推定就是受害人只需证明损害是行政机关行为所为，法院即推定行政机关有过错，如行政机关不能证明自己无过错，就应负赔偿责任。”（注：皮纯协、冯军主编：《国家赔偿法释论》，中国法制出版社1994年版，第84页。）对扩大国家赔偿范围影响更为明显的因素是危险责任和公共负担平等原则等无过错责任的采用。“在法国，国家赔偿中适用的危险责任较为广泛，主要包括危险物体形成毗邻特别风险、适用危险物（如铺设电力或煤气管道和供水管道等）、治安警察使用武器、采用有危险可能的方法（如假释少年犯、精神病院释放精神病患者等），由于履行行政义务而置身于危险环境中等。”（注：江必新：《国家赔偿法原理》，中国人民公安大学出版社1994年版，第113页。）当出现上述情况时，应依法给予国家赔偿。公共负担平等原则的基础是作为宪法前言的《人权宣言》第十三条：“为了维持公共权力和行政费用，社团的贡献是必不可少的。它必须根据能力，在所有公共中平均分配”。根据这一原则，国家在以下两种情况下，应承担赔偿责任。一种是议会通过的法律极大地影响了少数公民的利益。如1938年的“小花牛奶公司案”。另一种是当私人争议获得法院判决时，政府可能出于行政困难或政治原因而拒绝帮助执行判决，使胜诉方因公共利益而不能得到应有的报偿。最高行政法院在1923年的柯提斯案中确立了这一原则（注：参见张千帆：《法国的国政院与行政行为的司法控制》，载《法制现代化研究》（第一卷），南京师范大学出版社1995年版，第334-337页。）。
违法归责原则是以行为违法为归责标准，即国家机关及其工作人员违法行使职权造成他人合法权益损害的，国家就应承担赔偿责任。违法归责原则是一种客观归责原则，有利于克服主观过错与客观过错分别在主观和客观方面认定的困难。首先采用这一原则的是瑞士。瑞士《联邦责任法》（1959年）第三条规定：“联邦对于公务员执行职务时，不法侵害他人权利者，不问该公务员有无过失，应负赔偿责任。”违法包括以下情形：违反法律秩序；违反为避免执行职务时发生损害而设置的内部业务规定；滥用自由裁量权。违法原则实现了认定标准的客观化，操作性强，因而为不少国家所采用。“由于主观过错原则在判断上的困难，现已为许多国家所抛弃，转而由违法原则取代。如奥地利在1948年的《国家赔偿法》中采用主观过错与违法双重归责原则，而在1989年修订的国家赔偿法中采用违法原则，取消了主观过错标准。”（注：薛刚凌主编：《国家赔偿法教程》，中国政法大学出版社1997年版，第48页。）根据我国《国家赔偿法》（1994年）第二条规定，我国采用的也是违法归责原则。但有学者认为，对刑事追诉中的错拘、错捕行为，实行的是结果责任原则，只要是错拘、错捕，即使没有违法，国家也应承担赔偿责任，故而，可以认为我国国家赔偿是以违法归责为原则，以结果责任为补充或例外。
危险责任、公平责任、结果责任等归责原则，使国家在其工作人员无过错或不存在违法的情况下，依法也要承担赔偿责任。归责原则的多样化并形成体系，相互配套使用，从而相对扩大了国家赔偿范围。
四、对“公务员”和“公务行为”的扩大解释拓宽了国家赔偿范围
由于国家赔偿是国家对国家机关及其工作人员在执行公务活动中的侵权损害承担赔偿责任，因而，公务员和公务行为的范围将直接影响到国家赔偿范围。在以往，公务行为仅限于公务员执行公务的行为，加害人必须具有公务员身份，国家才会赔偿。现在，公务行为不再限于公务员的行为，加害人是否具备公务员身份并不是判断责任归属的关键，主要的是看其行为是否属于公务行为。尽管各国关于公务行为的确定标准规定不一，但都主张以有利于受害人获得赔偿为原则并作扩大解释。有的国家主张从形式上来确认，即只要具备公务行为的外在形式，就被认为是公务行为。如日本在1956年的一个判例中就确定，只要该行为具备公务行为的外在特征，即使公务员是为私利而为，国家也要承担赔偿责任。也有的国家主张从实质意义上来划分，即只要是为了公共利益而从事的行为，即使行为人不具有公务员身份，也被理解为公务行为，对其侵权损害，国家应承担赔偿责任，如法国就有人主张这种观点。由于从广义角度解释公务行为，也就会使受委托从事公务的人员、被授权从事公务的组织的成员、各公共团体的职员乃至于自愿协助公务的人员等，都纳入到“公务员”范畴中，从而相对扩大了国家赔偿范围。这种情况，在法国最高行政法院的判例中得到充分体现。在1947年的一个案件中，某地市长请来两人负责为地方节日燃放焰火，结果两人因焰火提前爆炸而负伤。最高行政法院判决尽管地方政府未犯任何过错导致事故，它仍然必须赔偿在市长指导下为地方利益执行公务的当事人所遭受到的伤害。又如在1970年的Gaillard案中，原告应呼救声前来帮助跌入沟里的老太太，结果自己跌倒沟中受伤。最高行政法院认为，原告主动执行了属于地方的公共事务，有权要求政府赔偿因此而受到的损伤（注：参见张千帆：《法国的国政院与行政行为的司法控制》，载《法制现代化研究》（第一卷），南京师范大学出版社1995年版，第334-337页。）。
五、国家赔偿范围拓展成因分析
如同国家赔偿范围的确定受制于多种因素一样，国家赔偿范围的扩大也是各种因素作用的结果。主要有：
（一）现实基础：国家公权力的频繁运作和侵权现象的不断增多
在自由资本主义时期，人们奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的信条，国家活动较单纯、简单，国家公权力侵权现象相对较少。随着垄断资本主义的发展，国家干预政策的实施，公权力行使急剧增多，由此引发大量侵权纠纷。现代社会中，无论是发达国家还是发展中国家，国家职能的强化，公权力运作范围的扩大都有可能带来侵权赔偿问题，倘若死守原有框框，就无法解决现实问题。
（二）经济条件：国家财力的制约
国家赔偿意味着国库的支出。国家赔偿范围的大小，必须以国库承受力为保障。如果国库空虚，再好的国家赔偿制度也难以实施。国家财力状况受制于税收等多种因素，但最根本的还是一国经济的发展水平。20世纪以来，尽管两次世界大战给人类造成巨大损失，但在科学技术推动下，世界经济发展取得重大成就，尤其是西方资本主义国家，财力大增，为适当扩大国家赔偿范围，增强赔偿力度提供了经济基础。
（三）政治条件：民主宪政制度的发展
一般来说，国家赔偿制度在一国都具有宪法依据。宪法是资产阶级革命的产物，是民主政治制度的根本体现。在古代社会，大都实行君主专制政体，国家自然免责。资本主义立国之初，“国家作为暴力工具正在发挥作用，人民的人权受到践踏，统治者需要的是‘霸道’，而不是‘王道’”（注：肖峋：《论国家赔偿立法的几个基本观点》，载《中国法学》，1994年第4期。），再加上国家财力有限，也没有国家赔偿。20世纪以来，特别是近几十年来，随着人民权利意识的觉醒，民主运动的高涨，各国的民主政治制度也经历了改革与发展，在一定程度上为扩大国家赔偿范围提供了政治条件。
（四）传统与观念：法律传统和理论学说的影响
法律文化传统对国家赔偿及其范围大小影响颇大。在资本主义两大法系，以英国、美国为代表的英美法系国家的国家赔偿制度建立要晚，且赔偿范围较小；以法国、德国为代表的大陆法系国家的国家赔偿制度建立要早，且赔偿范围广。这种状况至今仍然存在。法学理论是影响国家赔偿范围的重要因素。19世纪70年代以前，由于受国家主权豁免理论的影响，国家对其侵权行为不承担赔偿责任。“现代国家，由于‘主权免责’思想渐趋没落，对于国家赔偿责任之观念，已由否定转向相对肯定，而终于全面肯定。”（注：参见中国台湾地区立法院：《国家赔偿法草案总说明》。）在国家赔偿制度演进的历史过程中，人权理论、法律拟制说、特别牺牲说、公共负担平等说、国家责任说、国家危险责任理论、社会福利与社会保障说等对于确立国家赔偿责任和拓展国家赔偿范围都发挥了重要的舆论先导作用。