中央政府与地方政府职责的合理边界，本文主要内容关键词为：中央政府论文,地方政府论文,边界论文,职责论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言 正确处理中央与地方的关系，事关经济社会可持续发展、国家长治久安，乃至改革开放的纵深推进。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对中央与地方的事权、财权做出了原则性的划分。深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，认真研究中央与地方的关系问题，努力将中央的原则性规定落到实处，意义十分重大。中央与地方之间含混不清的职责边界历来是影响两者关系和谐的重要原因之一。新中国成立以来，伴随着计划经济向市场经济过渡的漫长历程，中央与地方之间多次经历中央集权与地方分权的演变。分析权力频繁收放的原因可以发现，中央地方间利益分配动态不合理是其根本原因，中央地方职责边界模糊则是利益分配不合理的制度基础①。 回顾以往文献，国外关于中央与地方之间职责边界的研究并不多见，较有影响的是联邦主义观点。虽然联邦主义思想早已存在，但现代意义上的联邦主义理论主要产生于20世纪50年代。Tiebout、Musgrave及Oates等人是联邦主义理论的最早提出者。Tiebout(1956)强调居民“用脚投票”来引发地区间竞争，从而为Oates(1972)提出的财政分权理论奠定了基础。Musgrave(1959)和Oates(1972)建构了财政联邦主义理论，强调给地方指定税种和支出以改善地区福利。但此时的联邦主义存在缺陷，它假设政府是天生善良的，而没有考虑到地方政府官员的“经济人”特性，其私利的存在往往导致地方政府在执行政策时出现偏差。Montinola，Qian & Weingast(1995)，McKinnon(1997)，McKinnon & Nechyba(1997)，Qian & Weight(1997)等人提出“保护市场的财政联邦主义”(market preserving federalism)，抛弃了政府天生良善的前提，承认其私利存在，着重分析地方政府最大化地方福利的主要动因，从而进一步发展了联邦主义。该理论的重要观点是：财政分权比集权更能激励政府推动地方经济繁荣。 早在20世纪90年代，钱颖一(1995)、张维迎与栗树和(1998)、冯兴元(2001)、赵晓(2005)等越来越多的学者发现，在中国这样的大国，在维护中央统一集权的基础上，还应充分尊重地方政府的积极性，只要竞争因素不断加强，最终必然使得中国渐进改革取得成功。与此同时，学者们也注意到划分中央与地方权力边界时产生的问题，毛寿龙(1996)用哈丁的“公用地灾难”模型分析了中央与地方关系的困境，他认为必须通过建构中央政府权威来遏制地方保护主义，在处理中央与地方的关系上，要明确权限划分这个核心和基础。其后，朱光磊和张志红(2005)、赫广义(2005)、叶麒麟(2007)等人把中央地方关系中的问题归结于不同层级政府间的职责同构。朱军(2012)认为是固定分权格局使得中央与地方间处于“一放即乱、一收就死”的失衡状态。容志(2010)则支持李兰芝(2004)和周黎安(2007)的观点，认为“执行差距”和“政治竞标赛”使得地方政府对中央要求缺乏敏感性。随着发展形势的不断变化，赵树凯(2013)等学者开始探索重新界定中央地方权力关系的路径，他认为未来政府改革需抛弃传统的“大一统”控制思路，建立起基层政府与高层政府新互动模式。 本文认为，诸多研究虽然都从某一方面阐述了中央与地方关系中的症结所在，但是对导致问题的根源还缺乏论述。而中央与地方间经济利益没有完全理顺，乃至中央地方间职责界限不清晰，才是导致中央地方间症结问题的根本原因所在。在此需要说明的是，由于分析内容主要涉及政府管理经济和社会事务的权力，而较少涉及政治权力关系，所以本文所指的“中央”与“地方”主要是指“中央政府”与“地方政府”。 本文的创新点在于，一是在充分考虑中央政府与地方政府各自利益取向的基础上，首次构建出抽象的中央政府与地方政府效用函数；二是首次从理论上论证了中央与地方可以同时实现利益最大化的利益均衡点的存在，为科学划分中央与地方之间的权力边界，乃至职责边界提供了理论依据；三是首次科学排列出政府行为的优先顺序：在实现政权稳固、制度稳定的基础上，政府要在先满足自身的利益需求之后，才能谈到公共品的提供和促进私人品的生产；四是首次提出合理划分中央与地方间职责边界的总体原则和主要做法。 二、中央与地方职责边界不清晰的诸种表现 我国中央与地方的关系主要表现为下级服从上级、地方服从中央的“单一制”特征。多年来，这一关系体系在巩固政权、维护统一、加强团结、促进发展以及推进我国民主法制建设等方面发挥了积极作用。但是仍然存在着管理事务混乱、职责不清、上下错位、机构重构等诸多问题，“上有政策，下有对策”等现象频繁发生。虽然改革开放以来，经过多次改革与调整，中央与地方关系不断完善，地方政府获得了一定的自主权，但是，上述问题仍然不同程度地存在，我国公共事务依然是主要围绕中央政府一个中心单面进行，而不是多元化的分担和共同参与过程。②深入思考这些问题可以发现，中央地方间利益分配动态不合理是其根本原因，中央地方职责边界模糊则是利益分配不合理的制度基础。由此带来的上述诸多问题，可以归为三大类： 1.政府间纵向关系中“职责同构”现象严重。不同层级的政府在纵向职能、职责和机构设置上高度一致③，这一模式容易导致“条条”对“块块”的钳制，同时在大量事务上存在职责交叉，也容易出现“职责真空”。根据《中华人民共和国宪法》和《地方各级人大和地方人民政府组织法》，除中央特有的外交、国防等几项职权外，中央政府与地方政府职权、机构设置均比较相似。在各项职责的落实上，根据中央与地方的《公共财政预算、决算收支表》，中央与地方在财政支出上都包含一般公共事务、公共安全、教育、科学技术等23项，这也反映出中央与地方在职责上的同构之处。虽然分税制改革已经在打破职责同构的方向上发挥了重要作用，但是体现两者各自比较优势，为中央或地方所独有的职能并不突出，两者职责边界仍有待进一步明确，同构问题有待进一步破解。 2.中央对资源过度调控严重影响地方利益。中央通过财税体制影响资源配置，从近十年来中央与地方财政收支情况、中央对地方的转移支付情况(见表1)来看，中央财政占全国财政收入的比重近年来虽有所下降，但多年来一直保持在50％左右，而中央财政支出比例却相对较低，以2012年为例，中央财政支出仅占全国财政支出的15％，反映出中央事权的不足。与之相对应，反映地方事权的地方财政支出额度远远大于地方财政收入，地方承担的事权与享受的财权严重不对等，大量事权依靠中央转移支付来落实。中央与地方的财权和事权不对等，严重影响了地方利益，也不利于地方事权的落实。虽然中央转移支付额度在连年提高，但高比例的转移支付带来诸多问题：一是资金使用效率并不高，中央对地方的了解信息不对称，转移支付的资金使用方向有时甚至会出现偏差，不少转移支付资金被挪作他用；二是加重了地方财政负担，相当大一部分转移支付目的在于引导地方资金投向，要求地方配套，地方为获得转移支付，必须在本就紧张的财政条件下，还要拿出资金予以配合；三是存在权责空档，中央委托性的事务和中央与地方共同承办的事务，多以转移支付的方式交由地方承办，但双方具体职责比较模糊，事权不清，很多时候双方都做不好；四是转移支付实际效果并不好，存在“跑部钱进”现象，一些得到消息较快，经常与中央机关沟通的地方，更容易获得转移支付，而部分确实需要资金的地方，却因为缺乏沟通而得不到资金，转移支付并未完全发挥出应有的效能；五是助长了“寻租”行为，在某种程度上助长了官员的腐败。在通过财政手段影响资源配置的同时，中央还通过对国企的控制参与利益分配，中央虽未直接占有资源，却通过国企控股实现对资源的优先支配，一些本是地方代表国家享受的利益可能会通过上缴利润的方式被挤占，这也折射出中央对资源的过度控制。
3.地方在积极争取财权的同时却把事权推给中央。随着地方政府管理服务职能强化，其事权逐渐扩大，地方政府成为一级独立的利益主体，既追求本地区利益最大化，也追求自身利益最大化。但财权仍然相对较弱，不足以支撑扩大的事权，使得地方政府面临巨大的财政压力。在财权上，一方面，中央政府把财政高度集中，在税收上降低了地方政府所能取得的比重。另一方面，收入稳定、税源集中、增收潜力较大的税收，都被列为中央固定收入或中央与地方共享收入，而留给地方政府的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。在事权上，中央把更多事权下放给地方，经常让地方以地方税权为代价来完成中央某些政策。财权与事权不对等，导致地方财政支出比重过大，财政自给率下降，地方政府与中央政府的博弈在所难免。地方政府的做法，一是尽量争取财权，却把事权推出去；二是“上有政策，下有对策”，对于中央政策穷于应付，草草了事，其原因在于政策不符合地方利益；三是地方政府很多时候还要以预算外资金、土地开发及其收入为基础进行融资，解决地方政府资金不足的困境。中央与地方的博弈有其制度缺陷方面的原因，但归根结底还是双方利益边界不清晰，乃至职责界线不清晰所致，只有在利益均衡的基础上划清双方职责，才能彻底解决两者博弈问题。 三、中央与地方利益均衡点的理论探索 要从制度上划清中央与地方的职责界线，首先就要厘清二者之间的利益关系，这是一个根本性的问题。如果二者在利益关系上不能完全理顺，其职责边界也无法确定。进一步讲，即使在制度上对二者职责给予硬性规定，在实践中也会“上有政策，下有对策”，也很难落到实处。因此，本节的目的就是，从理论上首先论证中央与地方之间应该是存在利益均衡点的，在这一点能够实现中央与地方均达到利益最大化的状态。 (一)理论模型与基本假设 为了充分考虑影响中央与地方经济利益关系的主要因素，同时也为了避免一些次要因素的干扰，在此对模型进行了严格假定。 假设一：中央政府和地方政府是理性的、具有各自利益的个体。由于国家整体利益与地方局部利益的存在，中央政府和地方政府在做出决策时，都要经过充分论证，征求各方意见。 假设二：要素市场和产品市场都是完全竞争的，不论是中央还是地方，都是处在全国统一的市场环境中。 假设三：城市具有同质性，地方政府只有2个，即地方政府1和地方政府2。相应地，两个地方的总产量分别为
和
。 假设四：中央政府征税有其独特的税种，税率为t；地方政府征税的税率为t＇，税收多少只与其本地区的总产量有关。此外，中央政府还要从地方征税中获得部分分成，比例为γ。 假设五：社会中只有公共品和私人品两种产品，且私人品只有1种A，公共品只有2种B和C，其中地方政府只提供B，中央政府既提供B，也提供C；私人品由市场提供，公共品由政府提供；社会中生产的所有私人品均被消费完。 假设六：资源是有限的，公共品和私人品的生产，在资源使用上具有竞争性。为便于分析，假定资源束E中只包含两种资源x和z。 在以上假设条件下，还要充分认识中央政府与地方政府的主要差异。中央要对全国的公共服务和经济社会发展目标负责，而地方则只负责本地方事务，这也决定了中央政府支配资源的权力高于地方。两者的主要区别体现在两个方面：第一，税收来源不同。中央政府的税收包括中央政府所独享的税收，以及从地方政府的税收中得到的分成④。地方财政收入可以认为是中央政府税收分成后的剩余部分。假定两个地方政府的税收分别为
，分别为两地区总产量
、
的函数，而γ为中央政府的税收分成，(1-γ)为剩余部分。假定中央政府的税收为
，按照中央政府的两类税收来源，有：
为中央政府所独享的税收；而
则为从地方税收中得到的分成的总和。⑤第二，提供的公共品不同。将公共品分为B、C两种，其中B为中央和地方都要提供的品种，C为只能由中央政府提供而地方政府无法提供的品种，如国防、外交等，则中央政府要提供两种公共品B和C，地方政府只能提供B。其物质基础是政府的税收t(Y)和其所掌握的资源E。为便于分析，令t=t(Y)=t·Y；ε＜1为税收中用于生产B的部分，η＜1为资源中用于生产B的部分，与之相对应，(1-ε)和(1-η)则分别为税收和资源中用于生产C的部分，则中央与两个地方的税收，以及中央政府提供的公共品
、C，两个地方提供的公共品
分别为：
基于两者的主要差异性，构建出中央政府与地方政府效用函数。需要说明的是，政府效用与企业效用内涵不同，企业效用主要指经济利益，政府效用则既包括经济利益，也包括社会效益。政府“效用最大化”是包括社会效益在内的效用最大化。因此，政府效用W可以概括为社会总效用Z和自身利益G的函数。而Z取决于社会中生产私人品A和公共品B、C的数量。基于中央政府与地方政府的两点主要不同之处，可以分别构造出中央政府效用函数和地方政府效用函数。第一，中央政府的效用函数。考虑政府自身利益G，令税收中α＜1的部分、资源中β＜1的部分用于自身利益，则：
用于公共品提供，而其中又只有ε为(1-α)
中用于生产B的部分，η为(1-β)
中用于生产B的部分。第二，两个地方政府的效用函数。税收中α部分、资源中β部分用于自身利益，而(1-α)t和(1-β)E用于公共品提供。因此，中央政府效用函数
以及两个地方政府效用函数
分别为：
政府行为并不是任意的，而是要受到一定条件的限制，从经济学的角度考察，其最主要的限制条件来自于资源约束。由于社会中的资源总量是一定的，并且处于全国统一的、完全竞争的市场中，要素资源具有稀缺性，且产品和要素可以自由流动。这就决定了公共品、私人品都不能无限多地生产，同时私人品A的生产在资源的使用上，与政府提供的公共品(
)具有竞争性。为便于分析，假定资源束E中只包含两种资源x和z。资源总量一定：
为中央政府、两个地方政府所能够掌握的资源。F为生产A与提供(
)的生产可能性曲线。需要说明的是，第一，当考虑政府存在自身利益G的情况时，则是在剔除用于政府自身利益的资源后，即在：
的基础上，生产A与提供(
)形成竞争。因此，A是
的函数。第二，在资源总量一定时，
，假定中央政府行使对资源的优先支配权，优先获得所需资源
。在
之外的部分资源(
)才能在两个地方政府之间分配，即：
，两个地方政府在资源的获得上具有竞争关系。
(二)理论上存在中央与地方共同达到利益最大化的帕累托最优均衡点 1.地方之间存在使得各自利益最大化的均衡点。在构建中央政府和地方政府的利益函数并分析政府行为限制条件的基础上，首先探索地方间是否存在利益共同达到最优的均衡点。由于假设两个地方政府在资源禀赋上具有同质性，所以，两个地方政府以及中央政府的资源束中具有同样的两种资源x和z。当资源总量
一定，并且中央政府优先获得所需资源
之后，两个地方政府在资源的获得上相互竞争。按照福利经济学的分析方法，求解两个地方利益最大化的均衡点的思路是：在设定中央政府和地方1效用值均为特定值的前提下，尝试求解地方2达到效用最大化的状态。
2.中央与地方之间存在使得各自利益最大化的均衡点。上述分析是假定中央行使了对资源的优先支配权，首先从总资源中把中央的资源需求(即为
)单拿出来，只有其余部分才谈到地区间的分配。但是中央的资源需求由什么决定?根据中央政府的利益函数，有
，意味着资源使用越多则效用越大。但是，在资源总量约束条件下，即使中央具有对资源的优先支配权，也不能无限制地从各地区取用资源。因此科学地界定中央与地方的利益均衡点十分关键。函数分析思路同上，依旧是在既定约束条件下的中央政府效用函数的最大化问题。首先假定两地方政府的效应处于既定水平，再在此基础上得到中央政府效用的拉格朗日函数。在求得中央政府效用最大化的基础上，分析得出中央与地方利益均衡的状态(论证过程从略)，函数分析结果为：
(三)利益均衡点的确定为合理确定中央与地方的权力边界提供了理论依据 对于政府而言，其核心经济利益体现在对资源(包括税收)的取用上，政府职能和其他经济管理权限的发挥基本上是建立在这一基础之上的。利益均衡点的确定决定了政府行为的边界，一旦超出这个边界就会带来不利影响。 对于中央政府而言，出于资源得到充分利用、促进各地区发展、实现中央与地方利益均衡的目的，无论中央如何具有资源的优先支配权，都不能无限制地取用资源。中央取用多少资源必须要有度的把握，只有如(7)式所示，当中央政府使用资源的边际替代率等于地方政府使用资源的边际替代率时，资源利用效率才能达到最大，中央政府与地方政府才能同时达到效用最大化的帕累托最优均衡。如果中央取用资源过多，势必减少地方对于资源的使用，其后果：一是限制了地方的发展，地方使用资源的减少必然导致私人品和公共品的生产减少；二是损害了地方的利益，在地方效用函数中也有自身利益部分即G[αt，βE]部分，其自身利益的提高也需要资源的使用，而一旦中央获取的资源增加，地方使用资源减少进而也影响到地方的自身利益；三是地方政府自身利益的损害最终还是要部分地转嫁到对地区发展上。政府是要首先满足其自身利益要求的⑥，即使地方政府首脑的作风十分清正廉洁，但是当其决策损及地方政府整个群体的利益时，他也必须慎重考虑其严重后果。因此，当中央获取资源太多而留给地方的太少，进而无法满足地方政府自身利益需要时，地方会牺牲部分用于发展所需的资源而首先把资源用于政府自身的需要。我们不能苛求当一位官员连本政府员工工资都发不出来的时候，还能够把更多资源用于地方发展。 对于中央与地方的利益配置而言，当所有政府(包括中央政府在内)利用各种资源的边际技术替代率相等时，资源利用效率才能达到最大，中央政府与各地方政府才能达到同时效用最大化的帕累托最优均衡。在这种情况下，如果想提高一个地方政府的效用，就必须减少另一个地方政府的效用。相反，如果不满足边际技术替代率相等这一条件，那么就会至少有一种资源还存在进一步提高利用的空间，这种资源就会从利用效率低的地区流动到利用效率高的地区，这一流动过程直到任何一种资源都能够得到最高效利用为止。从上述理论模型的推导过程和结论上讲，衡量中央与地方间以及地区间利益关系是否达到均衡，应该以资源能否得到充分利用，能否促进可持续发展为准绳来衡量。即使考虑到政府私利的存在，那也仅仅是影响到资源配置的结果，但是本质上不影响这一标准的适用。 确定这一利益均衡点具有重要的现实意义，结论表明：一是在市场经济下普遍存在的地区间竞争中，理论上存在一个利益均衡点，在这一点使得中央与地方之间、各地区之间既不损害相互利益，又能达到自身利益最大化。从理论推导中不难发现，这一均衡点的得出是建立在资源得到高效利用、经济社会保持持续发展的基础上的。也就是说，理论上存在一个均衡点，使得能够同时达到资源最高效利用、保持经济社会持续发展与实现政府自身效用最大化。资源高效利用体现在边际技术替代率相等上，保持经济社会持续发展体现在其所提供的公共产品上，政府自身效用最大化体现在目标函数上。二是这一均衡点为科学划分中央与地方以及地方与地方之间的权力边界，乃至职责边界提供了理论依据。三是告诉地方保护主义者，完全可以在不损害其他地区利益的情况下，也使得自身利益最大化；反之，在自身能够实现利益最大化时，也完全可以为其他地区提供更多便利条件。完全竞争的市场环境和公平竞争的市场秩序，完全可以实现各地区的共赢。这为各地区彻底打破地方保护主义束缚，进一步完善全国统一的、开放的大市场，维护自由公平竞争的市场秩序奠定了理论基础。 四、对影响中央与地方关系诸多因素的进一步思考 虽然从理论上分析，中央与地方都能从利益均衡点获得利益最大化，但是，为什么在现实中中央与地方的权力边界，乃至与此密切相关的职责界限仍然不清晰，导致利益分配不合理?为什么仍然存在地方保护主义，导致资源难以完全按照市场规则自由流动、合理配置?问题的关键还在于，第一，中央与地方各自具有比较优势，这是双方据以利益博弈的“资本”。第二，中央政府与地方政府的目标取向不同、提供公共品的种类也不同，体现在中央政府效用函数的C上。在忽略了C的基础上得出的利益均衡点可能不够全面。第三，政府自身利益的存在，即政府效用函数中的G[αt，βe]项。模型得出“地方能够从资源的自由流动中获得最大化的利益”这一结论，是以资源能否得到有效利用，进而能否促进地区可持续发展为准绳的。但是现实中的政府是否以此为准绳来安排自身决策行为却是一个问号。根据诺斯的观点，政府要首先满足自己的利益需求，然后才会把其他资源用于公共品提供⑦。也就是说，在政府用于满足自身利益G[αt，βe]之外的资源部分，才符合“地方能够从资源的自由流动中获得最大化的利益”这一结论。事实上，即使处于决策地位的政府官员本身清正无私，主观上不看重自己本人的利益，但是，客观上他做出的决策也不敢轻易违背整个政府部门及政府工作者群体的利益，否则，就会出现不良后果：一是这个决策可能受到抵制；二是政府人员工作积极性就会降低，决策者本人的工作也会很难开展；三是政府首脑本人的地位还可能受到挑战。这种情况的存在让决策者很难完全按照利益最大化的均衡点来安排政府的自身行为。现在有必要进一步分析影响中央与地方利益关系划分的几个重要因素。 (一)中央与地方各自的比较优势决定了双方“有资格”互相博弈 中央政府的比较优势在于：一是管辖范围广泛，在提供居民偏好差异小、覆盖范围广的公共品时，具有明显优势；二是便于统一行动，在推动一些需要全国共同努力才能完成的事项时，只能由中央牵头；三是规模经济优势，一些公共品大规模提供显然比小规模提供成本更低；四是更有利于实现公平，特别是在地区差异较大的情况下，部分公共品供给的决策权集中于中央，有利于全国范围实现公平；五是具有对资源的优先支配权。中央政府的这些比较优势决定了一些公共品只能由中央政府提供，地方政府却难以企及，如国防、外交、立法等惠及全民的公共品等。 在博弈中地方政府也有自身的优势：一是信息优势。中央政府处于委托人地位，而地方政府则处于代理人地位，地方政府距离信息源更近，在获取信息上也更具优势，事实上中央政府获取的信息也大部分是由地方政府报送的；二是成本优势。地方政府更接近市场中的非政府主体，于是地方政府介入、调控本地区经济活动有利于降低政府费用和市场交易成本；三是时效优势。由于中央政府距离市场中的主体相对较远，一旦市场运行中出现摩擦、冲突，利益主体之间产生矛盾，如果由中央政府来解决，则反应时间太慢，而地方政府在处理本地区事务中则可以根据事态发展及时采取措施；四是力度优势。在处理地方事务时，由于地方政府更了解实际情况及发展变化，因而采取的处理措施更具针对性。例如，如果地区发生影响稳定的事件，除非特别严重非要中央政府介入不可，则由地方政府处理可能手段更灵活，力度更大。综上所述，在地方政府与中央政府的博弈中，地方政府有据以争取自身利益的资本，也有争取自身利益的能力。 事实上，在讨论中央与地方利益均衡点的存在问题时，已经考虑了中央与地方各自具有比较优势的实际情况。正因为各自比较优势的存在，双方才能博弈，才具有了达于利益均衡点的可能。 (二)中央政府效用函数中的C决定了中央政府取用资源的权力边界 C是只能由中央政府提供，而地方政府提供不了的公共品。C中既包含了中央政府不同于地方政府的追求目标，又包含了中央政府所提供的独有的公共品，是中央政府和地方政府的最大区别，也决定了中央政府的行为方式有别于地方政府。C中包含的公共品主要有两类：一是只能由中央做而地方做不了的事。例如，中央政府除提供普通公共品，还要提供国防、外交以及为巩固政权而做出努力等特殊公共品。二是地方不愿意做，但是从全局上看却又不得不做的事。例如打破地方保护主义，在全国建立统一市场。再如维护公平，中央政府与地方政府“维护公平”的不同之处在于，有些富裕地方不见得愿意把自己的利益拿出来给贫穷地区以达到“公平”，这只能靠中央政府转移支付。从本质上讲，这也属于地方不愿意做，但是从全局上看却又不得不做的事。 C的数值很难确定。如果单纯从资源利用效率上讲，由于私人品A的生产在资源的使用上，与所有政府提供的公共品(
)具有竞争性。因此，完全可以从公式
出发，使得用于生产A的两种资源的边际技术替代率，等于用于提供公共品的资源边际技术替代率，即：
由此得到生产A与提供(
)的比例。但是，下一步再确定(
)与C的比例，即中央政府效用函数(6)式中ε和η时，却很难确定。原因就在于C中包含的公共品的特殊性。国防、外交以及巩固政权等所需的费用、资源是很难确定一个固定比例的。发展是建立在稳定的基础上的，倘若稳定都不能保障，就无从发展。而C中所包含的公共品，很大程度上是用于保障政权稳固的。事实上，一个国家的存在，其政权是核心所在，为维护巩固政权，花多大的代价都是有可能的。因此C就不能单纯从资源有效利用和经济可持续发展这个角度确定。 那么，用于提供公共品C的资源应如何确定?由上分析可知，这些资源应包括三部分：第一，为做那些只能由中央做，而地方做不了的事而花费的费用和资源，主要包括为维护政权巩固所做的各种努力。维护政权需要四个最基本的条件：一是国家不因图谋世界的霸权而刻意增加军费支出；二是国家足够强大，以至于他国不敢过于嚣张而图谋入侵；三是国内足够稳定而不至于政权被颠覆；四是长期内，经济制度安排保持稳定性，而不至于因这一制度安排而导致阶层之间利益分配严重分化而出现威胁政权的不稳定因素。在满足此四个条件基础上，C的最低值应该满足如下条件：一是对外，维持足够的军需经费，以满足条件二；不刻意增加军需费用，以实现条件一。二是对内，只需足够用于维持国内政治稳定的经费，例如用于治安、法院、监狱等，以满足条件三；在长期内随时矫正因制度瑕疵而产生的些许利益矛盾纠纷，以满足条件四，这应是在既有制度前提下，成本最低的维护政权稳定的方式。因此，中央政府需要依照上述两个条件确定维护政权稳定的支出。第二，为做那些地方不愿意做而中央必须做的事，而花费的费用和资源。因为做这些事并不影响政权的稳固进而影响制度安排的有效性和稳定性，因此只需要比较同样的花费用于其他方面是否收益更大即可。第三，按照能够使得资源利用效率最大化的方式来使用资源。一些公共服务项目中中央政府和地方政府都能提供，但是根据中央与地方各自的比较优势分析，由中央政府提供更能节约资源，更能使得社会效用最大化，这样的公共服务由中央政府提供更好。在确定上述三部分花费之后，C得到确定。在此需要特别指出的是，根据比较优势理论，按照中央与地方各自比较优势来确定公共品是否该由中央或地方来做，与按照本文模型结论，即“边际技术替代率相等”时“整体利益”最大化的条件来确定公共品的提供者，从理论上讲是一致的。举例说明如下：如果按照比较优势确定某项公共品应由中央提供，而事实上却是地方在提供，那么如果再将该公共品交还给中央时，就会带来帕累托改善。也就是说，如果不按比较优势确定公共品的提供者，就达不到帕累托最优，此时从理论上讲，也不可能实现“边际技术替代率相等”。反之，如果按“边际技术替代率相等”从而“整体利益”最大化的条件来确定公共品提供者，那么也已经暗含着，“边际技术替代率相等”时已经不可能再通过资源流动来降低成本了，也就是此时已经是充分利用了中央与地方的各自比较优势了。 (三)政府自身利益G决定了政府为满足自身利益而取用资源的数量 在保证资源利用效率最大化以及不影响经济社会发展的前提下，政府对资源的取用要有度的限制。借鉴本文推导过程和逻辑，也可以对政府用于自身利益G和用于增进社会效用Z之间的资源分配比例进行模型分析⑧，得出如下结论：对于某一政府来说，其自身G的确定只要满足：第一，
，即提高社会效用Z和提高政府自身利益 G的边际技术替代率相等；第二，此时用于满足政府私利G的税收和资源，占总税收和总资源的比例α和β必须满足β=α=
，只要满足这两个条件，就可以使得在政府部门追求效用最大化的过程中，即使允许政府获得一定量的政府自身利益G，如果合理确定这一自身利益的比重，仍然可以实现：在满足政府自身利益条件下，资源最高效利用、保持经济社会持续发展与实现政府自身效用最大化的一致。这一结论在明确政府所需资源的基础上，进一步确定了用于经济社会发展的资源，防止了政府对公共资源的随意取用。但是需要特别说明两点：一是虽然G是中央与地方效用函数中共同具有的一个因素，但是，却因中央与地方情况不同，地方与地方之间情况也不同，因此不同的政府为获得自身利益而取用资源和税收的比例也不同。二是假设政府是首先满足自身利益之后才将资源用于提供公共品，这在某种程度上是符合实际情况的。 (四)C和G的存在决定了政府行为具有较强的层次性 满足政府效用的不同政府需求是有层次的，只有在满足更深一层的需求之后，才会拿出剩余部分资源满足其他需求。因此，政府行为也是有层次性的，这就决定了政府行为的先后顺序，导致在现实中一个政府并不一定为了使资源高效利用和经济增长而做出行动，这一政府还要首先满足更高层的需求。在分析完C和G之后，再重新梳理政府行为的层次性。一是最高层的利益需求：不论中央政府还是地方政府，首先满足政权稳固、制度稳定这一需求。不论是防止外部入侵还是保持政权稳定，所需花费的费用无论多少都是必要的。这是C中只能由中央政府来做，地方政府做不了的。也就是指，全国的资源、税收等，只有满足了此项花费所需之后，才能用于其他用途。在这里需说明的是，如果从资源高效利用和可持续发展的角度来看，这部分费用也包括用于维持制度安排稳定的费用。如果政权稳固，但是制度安排仍然时常变化，那么政权的稳固对于经济可持续发展的推动作用也会大大减弱。二是次高层的利益需求：不论中央政府还是地方政府，其自身的利益需求在剔除C中用于稳定政权的费用之后，政府首先选取的利益需求就是自身利益G。在满足基本“吃饭财政”需求的基础上，政府还要在满足
的基础上，要让G的使用达到自身效用W最大化境界⑨。三是再次层的利益需求：在首先满足上两个需求之后，此时才能谈到一般公共品的提供和促进私人品的生产。明确政府行为的层次性的重要意义在于，在科学划分中央与地方职责边界时，除了应用理论分析的结果之外，还充分考虑到政府谋取自身利益这一很难避免的事实，使得这一职责边界的划分更贴近实际情况，更具有可借鉴性。 五、中央与地方职责边界的划分 (一)确定职责边界的基本原则 在得出中央政府提供公共品以及取用资源权力边界的基础上，不难得出确定中央政府与地方政府职责边界的基本原则。中央政府的经济职责应主要包含四项：第一，提供只能由中央政府提供，而地方政府提供不了的公共品，如国防、外交以及为巩固政权而做出努力等；第二，地方政府不愿提供，而从全局来看必须提供的公共品，如打破地方保护等；第三，虽然中央与地方都能提供，但是由中央政府提供更能节约资源、提高效率；第四，中央与地方均须提供，但因职责分工不同而中央必须承担的部分，中央职责在于协调全国步调一致、统一行动，加强规划引导，推动全国范围的公平公正；地方职责则是根据本地特点具体贯彻落实；第五，监督地方政府落实中央相关政策。 在政府应该履行的职责中，除中央政府应该履行的上述职责外，其余均应一律放权给地方，由地方政府负责更具效率。同时，地方有义务配合中央完成中央政府的职责任务。 (二)只能由中央提供而地方无法提供的公共品 目前这一领域争议并不大，因为基于中央政府的比较优势，有些职能只有中央才有能力来完成，只有中央才有义务来完成，只有中央才有资格来完成，即使地方想行使这些职能也行使不了。提供这类公共品的性质属于帕累托改进，如果提供，则不论中央还是地方都会从中受益；如果不提供，则就会对国家造成损害。这类公共品的提供会提高整个社会的总体效用水平。财政支出是政府职责范围内事权承办的结果，是政府职责落实情况的量化。如果将《中国财政年鉴》的《全国公共财政预算、决算收支表》中若干财政支出事项，看作是政府职责的具体分类的话，那么应大体包括23项⑩，还有些较为抽象的职能并未在这23项中。只能由中央提供而地方无法提供的事务主要包括三个方面：一是在这23项中，几乎完全由中央负责，地方无法插手的事务，主要涉及外交、国防等公共品，以及中央政府购买国内外债务的付息和偿还、保障中央政府正常运转的职能。虽然在这些职能中，地方政府也有极少量的参与，例如国内城市与国外城市建立友好关系也属于外交领域，但是地方在这种事务中占比很小，几乎可以不考虑。二是虽然不在这23项中，但是只有中央才能完成的，包括：经济宏观调控、参与国际宏观经济政策的协调、参与国际治理秩序的维护和调整；制定法律政策，并确保法律、政令在全国范围统一实施；维护市场全国统一、公平竞争；制定实施相关领域统一的技术、安全标准；推动社会核心价值观的宣传教育等。三是协调地区间事务，主要是协调某些由于地方行为产生的外部性，影响到其他地区利益，而单靠地区间的协商又久拖不决的事项。 (三)地方局部不愿提供但中央全局必须提供的公共品 一部分地方政府之所以不愿意提供这类公共品，原因在于其利益受到损害。这类公共品的提供无法做到帕累托改进，因为在中央提供该类公共品的同时，虽有部分地区受益，却有另外部分地区受损，但是从全国来看，整个社会的总体效益得到提高。这类公共品涉及利益十分广泛而深远，中央提供这类公共品一方面必须充分考虑相关的利益关系，另一方面是该采取强硬手段的时候，必须“铁腕”处置，以维护整个社会的安全稳定。这类公共品主要包括三类：一是打破地方保护，促进形成全国统一的、公平竞争的市场。地方实行保护主义的内在动因并不复杂，多是出于维护本地区利益，而且很大程度上是因为不能处理好长期利益与短期利益的关系而导致。地方政府为谋取本地区经济利益，以行政手段限制外地资源进入本地市场或本地资源流向外地。虽然地方保护在一定程度上优化了地区发展环境，促进了本地企业发展，但其消极影响却远远大于积极作用，危害非常深远。地方保护主义导致市场分割、市场封锁，阻碍了全国范围内的统一、公平竞争，阻碍了资源的自由流动，扭曲了经济自身的发展规律，导致大量的低水平重复建设，严重阻碍经济社会的可持续发展，严重影响消费者利益。地方保护虽然短期内会给本地带来利益，但是既不利于全国整体利益的提高，也不利于本地长期的发展。中央政府有责任、有义务采取措施，坚决打破地方保护主义，更好地发挥市场作用。二是促进地区间公共服务公平。全国各地区发展水平并不一致，东部地区发达、富裕，西部地区相对落后、贫穷，各地区提供的公共服务水平也相差较大。促进地区间公共服务均等化的任务必须由中央担当。中央的做法是，一方面通过税收分成等方式，更多地从发达地区提取税收，另一方面通过转移支付等手段，更多地向欠发达地区利益倾斜。其实质就是将发达地区的部分利益，转移到欠发达地区，帮助欠发达地区发展。虽然这可能损害部分发达地区利益，但却有利于全国范围内公共服务的均等化提供，有利于促进西部地区发展，有利于缩小贫富差距，有利于全国的长治久安。三是加强对地方政府行为的监督检查。出于维护本地利益，地方对中央的决策经常采取本位主义的态度，对“我”有利就坚持，对“我”不利就曲解，“上有政策，下有对策”，政策变通、有令不行、有禁不止。中央必须加强对地方政府行为的监督检查，重点是监督检查是否合法合规，是否有效落实了中央的决策部署，是否存在人事、财务等方面的其他问题。对地方贯彻中央政策不力的，要严肃处理，严厉揭露和批判，必须坚决克服本位主义，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。 (四)由中央政府提供效率更高的公共品 这类公共品对全国整体与地方局部的任何一方都会带来收益，而不会形成某一方的损失，提供这类公共品是一种帕累托改进。这类公共品主要包括三类：一是重大基础设施建设项目。如现在的南水北调工程、西气东输工程、横跨数省的大型铁路或公路建设工程项目等。虽然不排除工程项目的某一段有部分地方配套资金投入，但这类项目总体是由中央政府主导和投资建设的。地方政府之所以在某一段投入配套资金，其主要目的还在于希望这一基础设施项目能惠及本地，而本地也因此愿意投资。这类公共品由中央提供效率更高的原因在于：中央掌握更多的资源，而如果由地方提供，则地方可能面临资源供给不足；这类公共品往往跨地区，由中央提供更有利于地区间协调，减少行政成本；这类公共品往往规模很大，由中央统筹协调可能更易提高内部运作效率，带来规模经济效果。二是重大基础科学研究项目。科研的主体主要是企业和科研院所。能够在市场上很快形成经济效益的，可以在利益驱动下由企业进行研究。但是一些重大基础科研项目短期内很难形成明显收益，长期内却又占据极其重要的战略地位，加之这类项目可能需要大规模的前期投入，因此这类项目很难让企业产生研究的冲动，而是往往由政府投资，科研院所承担研究任务。同时，这类项目很难给地方政府短期内带来实质性收益，加之地方政府在人才、资金、资源等方面实力相对不足，因此地方政府也没有动力开展这类研究。这类项目虽然市场价值可能不高，但是从国家层面讲却又非常重要，一旦这类项目取得成果，可能会对整体科研水平带来重大提高，或者带来重大的社会效益，或者对经济社会发展水平产生极大的推动作用，因此这类项目必须做而且必须由中央政府主导和投入。三是重大基础数据的统计、重要基础材料的存储与整理。基础数据的及时准确统计是重要的基础条件之一，利于各层面决策者准确分析判断形势。如果统计技术完善而没有漏洞，则同一数据由中央机构统计或地方机构统计应该是无差异的，但是实际情况恰恰是做到这一点很难。由此，地方政府就存在因自身利益而利用统计漏洞扭曲统计数据的可能。例如GDP的统计，在主要以GDP为考核指标的情况下，地方政府为扩大政绩，可能会人为夸大GDP统计数据。这类全国性的数据，如果交由地方统计可能会出现人为偏差而“水分很大”的重要统计数据，应该由中央机构统计。同时，涉及地方间利益平衡的一些重要基础材料也应由中央政府统一存储与整理，避免因获取利益需要而可能出现的人为损失。 (五)中央与地方须共同提供，但因职责分工不同而必须由中央提供的公共品 对于这类公共品的提供，在中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间，职责基本是对接的、一致的。虽然中央与地方的职责在名义上“同构”，但在同一职责下的实际内容却大不相同。很多情况下，中央与地方合理分工提供同一公共品，目的在于更有效率地提供这一公共品。这类公共品主要反映在《全国公共财政预算、决算收支表》的公共服务、社会管理、市场管理、科技创新、生态环保等财政支出事项中。这类公共品中中央政府主要提供三种：一是负责提供覆盖全国、受益人群为全国居民的公共品；二是负责牵头做好需要全国统一行动才能完成的事项；三是虽然本该由地方政府处理，但是由于地方问题严重，而中央不得不插手干预的事项，例如在某些地方的反腐败工作、“打黑”工作中，由于地方利益集团已经形成对地方部分产业领域的垄断，严重扰乱了市场秩序，仅凭地方政府的力量已经难以彻底根除，中央必须介入干预甚至重拳出击。地方政府主要负责各自辖区内公共服务的供给，重点关注辖区内居民的实际需求，强化公共服务供给效率。 在这类公共品的提供中，必须着力避免职责交叉性问题，应注重把握三个主要原则。一是明确分职原则。虽然中央与地方提供同一公共品的分工可能会随着发展形势的变化而有所调整，但是事权划分的范围、标准和费用分担比例必须明确具体。二是回避分职原则。虽然中央需要地方配合完成的事项，地方必须全力配合，但是由中央政府承担的事务尽量不要委托地方政府及其机构去办，由地方政府承担的事务也尽量不要上交给中央。三是事先分职原则。虽然有些事项由中央政府负责，但是其中某些环节不得不由地方配合完成的，中央政府应根据地方政府配合工作的难易程度和成本，事先在财政责任上做出相应划分，按照“中央支持、地方配套、共同实施”的模式提供公共品。其中，一些需由地方政府配合的常规性工作，财政责任事先应有划分方案，并以法律法规的形式固化下来；一些需由地方政府配合的突发事件，应在应急预案中明确中央与地方各自的责任和财政分担方案。 (六)相关问题的解决 公共服务、社会管理、市场监管、科技创新、生态环保等领域的中央与地方职责，均应按照上述原则分工。以教育、科技、医疗等公共服务领域为例，中央政府的职责重点考虑：一是做地方政府做不了、只有中央政府才能做的事。如明确发展目标、发展思路，制定实施全国范围的规划和标准，完善整个系统的体制机制。二是做地方政府不愿意做但从全国来看必须做的事，着重通过二次分配促进城乡间、地区间公共服务公平。三是做由中央来做效率更高的事，如一些重大科研课题的研究等。其余事项均应由地方政府主导完成，如托儿所与幼儿园的发展、义务教育的实施、校舍医院等的维修等。 一旦确定了中央政府与地方政府的职责所在，由于职责边界不清晰引发的问题也就随之解决。一是关于“职责同构”问题。虽然中央与地方之间仍有部分职责相近，但是依据资源高效利用的原则，确定了这一公共品到底是由中央还是地方提供，重复建设的问题随之解决。二是关于“中央对资源过度调控严重影响地方利益”和“地方政府在积极争取财权的同时却把事权推给中央”的问题。由于职责边界已经清晰，中央政府按照自身职责边界确定所需的财政收入和资源，因此中央与地方之间财权的边界以及所用资源的边界也已经确定，这两个问题也会迎刃而解。 六、与合理划分职责边界相配合的政策建议 (一)强化规范化法制化建设，固化两者职责边界 中央与地方的职责边界一旦确定，就必须以法律形式固定下来。地方与中央的“讨价还价”，虽然其根本原因在于利益分割不清晰乃至权限划分不明确，但是两者职责边界缺乏法律制约，也为“讨价还价”创造了客观条件。因此，在公共服务、社会管理、市场管理、科技创新、生态环保等领域，需要两级或多级政府共同承担的事项，必须明确和细化每级政府的职能范围、权责大小、费用分担标准等。明确事权划分后，应通过法律制度固定下来，做到职责范围的“事先划分”，让职责划分有明确的法律依据，避免中央与地方事到临头、就事论事的低效率博弈。 (二)加强中央对地方的调控，化解地方保护主义 打破保护主义，在短期内可能对地方不利，但是长期内则有利于地方发展。如果能够帮助地方政府迈过短期利益受损这道门槛，地方也并非不愿意打破地方保护。因此中央政府要首先打破单纯以经济增长论业绩的考核评价体系，尽量减少地方政府实施地方保护，“拔苗助长”地方经济增长的主观愿望。其次，短期内给予地方政府适当补贴，帮助地方政府弥补在打破保护主义时的短期利益损失。再次，采取严厉措施拆除地方保护主义壁垒，针对地方保护的每一个关节点进行严厉打击，同时还要严格责任追究制度，对于影响面大、性质恶劣的地方保护案件都要严厉追查领导者责任。最后也是与上述措施同时，制定防止地方保护主义抬头的长期制度安排，谨防地方保护主义重新抬头，并且把制度严格执行下去，地方保护自然会得到遏制。 (三)深化经济单列体制改革，减少政府行政层级 优化行政层级不但有利于降低行政成本，提升管理效率，也有利于减少中央与地方之间利益纠葛。从20世纪80年代开始进行的计划单列市体制和省直管县体制改革试点是改革开放过程中优化行政层级的重要探索，虽然还存在一系列问题，但在实践中取得了良好效果，优化了中央与地方的关系。新时期优化行政层级，应在充分吸收以往计划单列历史经验的基础上，因地制宜，分类指导，稳步推进，以中心城市为重点，着力推动由计划单列向经济单列转型的试点，推动地方政府治理体系的重构，进一步规范理顺中央与地方，及各级地方政府之间的事权财权关系。 (四)创造有利的外部条件，降低平衡关系的行政成本 中央与地方关系的调控需要“成本”，例如地区间产品、要素的流动需要交通费用，在市场不完善的条件下进行调控可能造成市场机制的扭曲，等等。因此，在解决中央与地方职责边界这一主要问题的同时，还要尽量减少在调控两者关系上浪费的成本，为规范中央与地方的关系创造有利条件。一是大力加强基础设施建设，尽量降低交通运输、信息传递中的成本，促进产品、要素自由流动。二是尽快完善资源价格机制，减少由于价格扭曲造成的资源利用效率降低。三是促进市场加快成熟，进一步增强市场在经济中的决定作用，厘清政府与市场之间的关系，建立政府干预与市场协调之间的平衡关系，减少政府干预可能造成的“政府失败”危险。只有通过发展市场经济才能真正促进中央与地方关系的法治化，才能促进地方政府之间走向良性合作。 (五)推动完善府际合作模式，实现中央与地方共赢发展 竞争能提高经济运行效率，互补能降低经济运行成本，无论竞争还是互补都将促进经济发展，因此，中央政府还要积极推动形成完善的竞争性或互补性府际合作模式，既有利于地方发展，又有利于降低中央调控成本，提高调控效果。府际合作产生和发展的原因就在于，当完全依靠中央调控无法解决地方之间的利益矛盾，并且交易成本较高，难以达到目的时，地方政府基于本地比较优势，选择最适合自己的模式与其他地区合作，减少发展成本，提高资源利用效率。中国地方政府间合作多由中央政府推动，例如地区经济协作与对口支援等。随着经济转型发展，中央推动的地区经济合作日渐增强，有利于打破地方保护主义枷锁，形成全国统一大市场。 七、结论 分析中央与地方间关系的现状和演变历程可以发现，两者关系中存在管理事务混乱、职责不清、上下错位、机构重构等诸多问题。本文认为，中央与地方间利益分配动态不合理是影响两者关系，造成上述问题的根本原因，中央与地方职责边界模糊则是利益分配不合理的制度基础。本文就如何处理两者利益关系，划分两者权力范围，明确两者职责边界，进行了论证分析。首先，在充分考虑政府利益的基础上，论证了在理论上存在一个利益均衡点，在这一点使得中央与地方之间、各地区之间能同时达到自身利益最大化，而不损害相互利益。这一均衡点的存在说明，中央与地方间的利益关系是可以调和的，根据这一点进行权力配置，完全可以实现两者利益均衡。这为科学划分中央与地方以及地方与地方之间的权力边界，乃至职责边界提供了理论依据。其次，基于中央政府与地方政府的各自行为特点，梳理了政府行为的层次性，排列出政府行为的优先顺序。在首先满足上述两个需求之后，才能谈到一般公共品的提供和促进私人品的生产。明确政府行为的层次性，使得这一职责边界的划分更贴近实际情况，更具有可借鉴性。再次，围绕中央与地方的利益均衡点，考虑政府行为的优先顺序，明确提出中央政府的主要职责应包含内容。最后，提出了配合划分中央与地方职责边界的政策建议。 感谢匿名审稿人的修改意见，文责自负。 注释： ①张志红：《当代中国政府间纵向关系研究》，天津人民出版社2005年版。 ②刘祖云：《政府间关系：合作博弈与府际治理》，《学海》，2007年第1期。 ③朱光磊、张志红(2005)在《职责同构批判》一文中首先提出这一问题。 ④1994年我国财政体制实行了具有重大意义的分税制改革，进一步确立了利益分立的财政格局：地方政府正式拥有14种地方税收的支配权。自1994年的《预算法》之后，地方财政预算正式脱离了中央政府的控制，地方财政的预算案不再由中央政府批准而改由地方人大批准，省级政府对省级以下各级政府的转移支付也完全由各省自行决定。参考刘海波：《利益结构视角下的中央与地方关系》，北京行政学院学报，2006年第1期。 ⑤此处隐含一个假定，即假设全国总产量等于各地方总产量之和，即
。 ⑥政府官员是由人构成的，也存在“经济人”寻求个人利益最大化的特点，把所有政府官员都认定为纯粹无私的“人”是不符合客观事实的。政府自身的利益，并非仅指经济利益，还包括其他方面。例如，政府官员地位的稳固、官阶的升迁、甚至一些所谓的“人情世故”。 ⑦道格拉斯·C.诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版。 ⑧为避免重复，此处推导过程从略。 ⑨G的最大化并非使G这个变量最大化，而是使G达到让 W最大化的境界。因为，只有G最大化是不够的，G的增大就会增加用于G的资源和税收，从而减少用于公共品提供和私人品生产的资源和税收，从而使两者减少，直接影响到总产出Y的量。而Y的增加是政府与社会共同的利益所在，G比例过大导致Y减少也会进一步减少G。 ⑩《全国公共财政预算、决算收支》表中的23项支出分类包括：一般公共服务(人大、政协、统计、审计、海关、人口与计划生育、知识产权、民族、档案、群众团体等)、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业、金融监管、地震灾后恢复重建、国土资源气象、住房保障、粮油物资管理、预备费、国债付息以及其他支出等。
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