欧盟就业政策及其对我国再就业政策的启示，本文主要内容关键词为：再就业论文,欧盟论文,启示论文,就业政策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着现代经济的发展，一方面，失业与通胀几乎一直是羁绊经济增长的难题；而另一方面，经济增长的状况又反作用于失业与通胀等问题的解决。尤其是近年来，失业阴影不仅一直笼罩着整个西方世界，发展中国家的就业状况同样不容乐观。不同背景之下的失业现象虽然各具特点，但失业已成为各国经济增长与发展的共同障碍。本文将以新一轮世界经济发展和我国再就业工程现状为背景，借鉴欧盟解决就业问题的经验，提出进一步优化我国再就业政策的建议。
一、欧盟的就业与失业
失业问题（也就是就业问题）是宏观经济学的基本问题之一，实现充分就业更是政府的四大宏观经济目标之一。就业问题研究的重要意义源于它对于现代经济和社会的显著影响。高失业率导致资源的大量浪费和收入的减少，进而福利的下降。失业也会导致对人力资源本身的损耗。在西方，高失业时期的经济损失，是现代经济中有文献记载的最大浪费。另一方面，失业还会影响到人们的情绪和家庭的生活，带来极高的社会和心理代价。因此，就业状况不良，又成为导致社会不稳定的重要因素。
根据联合国和国际货币基金组织的预测，1999年整个世界经济的环境与1998年相比大体持平或略好一些，经济增长率将回升到2.5 %左右；世界贸易量的增长速度也将回升到4.6%。其中， 美国经济增长率会略有回落，拉美经济增长率略有下降，亚洲国家经济将出现恢复性增长，而欧盟将成为世界经济增长的新亮点。尤其是随着欧元的启动，欧盟内部贸易更加自由，资本市场进一步发展，无疑都给该地区的经济注入了活力，从而使得整个欧洲从90年代以来的新一轮严重衰退中走了出来。然而，长期居高不下的失业率，却使欧洲陷入一个“低经济增长—高失业率—高财政赤字”的“无业复苏”的困境之中。
1992年以来，欧盟的平均失业率一直在9.6%以上，最高时曾达11.4%。在英国，1993年失业率曾高达10.3%，1996年仍高达8%； 法国1996年的失业率为创记录的12.3%；意大利1997年7月的失业率为12.8%，甚至成为其政局动荡的原因之一；即使以高福利著称的瑞士和瑞典等国家在就业状况上也颇显尴尬，1997年10月的失业率分别为4.8 %和6.8%。根据发达国家多年来衡量失业率的经验性尺度，3.5%以下为低失业率国家；3.5%～7%属于中等失业率国家；7 %以上的失业率属于高失业率国家。按照上述标准，意味着失业问题在欧盟国家中已达到了严重的程度。
欧盟的高失业率还伴随着如下一些特点：
（1）青年失业人数在总失业人口中所占的比率较高。 欧盟国家25岁以下的青年失业率普遍高于成年人。在意大利、西班牙和芬兰等国家中，自1993年以来，青年失业率均在24%以上；在全英男性失业者中，35岁以下者约占三分之二。1996年欧盟15～24 岁青年人平均失业率达21.85%。
（2）长期失业率上升。 长期失业者是指失业一年或一年以上的劳动者。目前在欧盟国家的失业大军中，约有一半的人属于长期失业者。他们大多是重返劳动力市场困难的老年人。
（3）周期性失业无规律可循。 西方国家以往的周期性失业一般只发生在经济衰退时期，具有与经济周期相随的规律性。 从二战结束到1973年，西方主要的市场经济国家走出30年代的大萧条，经济出现了数十年的繁荣，尤其50～60年代被称为欧洲国家就业的“黄金时代”，失业率曾大幅度下降，平均约在3%左右；但随着70 年代石油危机的冲击，从1973年到80年代初，各发达国家的失业率约增加了2倍；进入90 年代以来，伴随新的世界经济衰退，失业率更是不断上升。当前尽管欧洲已经步入经济复苏时期，高薪就业的机会却仍然不多，失业率仍然不见回落。
严重的失业，显然已经成为“欧洲复兴”战略的主要障碍和欧盟各成员国日益关注的问题。例如，法国在欧盟经货联盟问题上强调建立“社会欧洲”，主张欧盟的发展应以保证就业优先为基础。目前欧盟各国都在就业政策及其改进思路方面进行着更大的努力。
二、欧盟就业政策
欧盟国家的就业制度是以市场体制为根本特点的，劳动力市场较为完善，劳动力供求双方通过自由选择、相互竞争和契约形式实现就业的市场机制是其基础。欧盟各国均拥有强大而完备的就业体系。例如法国，现已形成了以职业介绍、职业培训和失业保险为三大支柱的就业服务网络体系。在就业政策方面，从总体上讲，欧盟原有的就业政策偏重于采取被动的失业治理对策，即通过强化失业保障制度体系来对应失业。其实，欧盟国家70年代以来失业率的居高不下，一定程度上可以说是这些国家的就业制度在“如何分享经济增长带来的好处”这一问题上的基本选择的体现。从总体上讲，70～90年代欧盟国家经济尽管萧条，但经济仍然有所增长（如法国在1970—1990年之间， 人均实际收入上升了53%），技术进步与劳动生产率的提高也未停止， 而对于经济增长带来的好处的分配，实为一个公平与效率的选择。同其他一些市场经济国家相比较，在欧洲，各国对于公平问题有更多的关注，并且国家的作用历来较大，因此，欧洲国家的就业制度偏重于使失业者得到较好的社会保障，以避免贫富过分悬殊。加之这些国家的工会力量强大，失业保障体系在欧盟各国起着重要的作用。
欧盟的就业政策所涉及的主要问题包括改善生活水平、工作条件和劳动力在欧盟区内的自由流动等。如罗马条约中的有关规定：废除以国籍为理由的歧视，逐步实现工人的自由流动；改善劳动者的生活和工作条件，并使他们的水平趋于一致；成员国间加强在社会问题上的合作；实行男女同工同酬原则和设立社会基金等。1988年的一篇题为《欧共体社会政策的发展》的工作报告，曾指出经济和社会政策存在相互依赖性以及欧共体社会政策应重视的四个优先目标：（1 ）推动生活和工作条件的改善；保证劳动者的自由流动和平等待遇，并从法律上保证消除歧视；（2）加强职业培训，作好适应欧洲大市场的准备；（3）加强经济与社会政策的配合；（4）促进社会成员之间的对话。此外， 从欧洲社会基金的援助重点来看，主要针对：（1 ）解决青年失业（其中最重要的措施是为青年提供就业前的职业培训）；（2 ）解决结构性失业（如提供适应技术进步和产业结构变迁的专门职业培训等）；（3 ）对妇女就业提供援助；（4）对落后地区提供援助；（5）对移民提供援助；（6）对伤残者提供援助。
但是，一个好的失业保障体系，需要相当数量的投入和维持费用，这笔巨额资金最终是由就业者承担的，因此难免产生对就业者来说的不公平；同时，对公平的过度强调，难免要牺牲效率。所以，近年日益沉重的失业保障负担，已经侵占了一部分欧盟国家经济未来增长的潜力；此外，长期以来，欧盟国家完善的社会保障体系，还形成了民众对它的依赖心理，不利于人力资源适应各种新趋势的发展。因此一段时间以来，欧盟在就业政策方面开始了对失业的被动对应向主动治理的转变。
1994年底，欧盟埃森首脑会议重申，减少失业和促进就业是欧盟经济发展中需要首先解决的问题，并总结性地指出欧盟国家近年高失业率的原因在于：一方面，经济增长缓慢，同时成员国把精力过多放在实现经济货币联盟的准备方面，普遍紧缩公共开支；另一方面，面对产业结构变化和劳动力市场结构失衡，就业制度僵化，尤其是过高过松的失业救济金发放，使得再就业动力不足，长期失业率升高。埃森会议之后，欧洲议会于1995—1996年举行了一系列关于欧洲就业战略问题的国际研讨会，旨在动员各成员国政府、学术界、欧盟其他各方力量，为欧盟寻求统一就业战略并促进其通过各国政策付诸实施。研讨会的成果集中于五个方面：
（1）促进职业培训，增加就业机会。
（2 ）通过以下途径提高就业密集度：采取兼顾就业者愿望和竞争要求的更灵活的工作组织方式，和鼓励创造投资机会的工资政策；从适应新的社会发展（尤其要重视工作环境与社会服务方面的地区水平）的角度鼓励增加创造就业机会的积极性。
（3）减少非工资性劳动成本， 支持被雇佣者尤其是无资质证书者保持就业。
（4）改善劳动力市场政策的实施效果。
（5）制订帮助脆弱人群特别是针对青年人、长期失业者、 老年失业者和失业妇女的办法。
围绕上述五个方面的内容，欧盟近期在治理失业问题上采取了宏观经济政策与调整结构、创造就业机会并举的对策与措施。
在宏观经济政策上，实行稳定导向的货币政策，保持货币及外汇市场稳定；控制名义工资的增长，使实际工资增长适当低于劳动生产率的提高；按照《马约》规定的经济趋同标准继续削减财政赤字，建设预算平衡的健康财政以增强公众信心，引导长期利率降低，从而增加投资并减少外汇波动的风险。
在调整结构和广开就业渠道方面，着力提高劳动生产率以增强企业的竞争与创新能力，从而增加就业岗位。采取更积极的劳动力市场政策，包括：加强培训及再培训，增加劳动力流动性与适应性，改善就业服务和实行更灵活的工作制度等措施；扶植中小企业的发展，并发展环境保护等与可持续发展有关的新兴行业，增加对劳动力的需求；以及进一步加强欧盟地区发展基金在就业促进方面的作用等。
欧盟各国的就业政策又各具特点。例如德国，近年来广泛推行在职培训，使工人能够掌握适应产业结构变化的新技能从而避免失业；缩短工作时间，增添就业机会与形式。以德国现在工业部门为例，每周工作时间为38小时，由此增加的工作机会将近100万个； 德国劳工部内设庞大的就业信息系统，每年拨款5000万马克支持信息咨询工作。此外在职业培训和失业保障方面，德国还通过立法形式加以保障。除早已制订的《失业保险法》外，对于失业者，可根据《劳动促进法》获得接受培训的生活补贴、培训费用补贴；对于能为经过培训的失业人员提供工作岗位的企业，国家还将向其支付“熟悉工作补贴”。又如法国，政府采取设立专业安置津贴、再安置培训津贴、就业津贴和创业津贴等，旨在变消极的失业救济为积极的就业促进。再如丹麦，近年在全国范围内推广“替换工作计划”，允许职工休假一年，在此期间则由长期失业者代替工作，使失业者得到一个工作机会；休假期间如能进修学习者，还可获得435美元的补贴（相当于失业津贴的最高额）， 而不参加进修的人只能获得上述补贴的70%。
欧盟近期在治理失业问题上的一系列政策，特别是就业促进政策已初见成效。因此，其就业状况得以改善，从而为促进欧盟经济增长创造了更好的条件。
三、欧盟经验对我国再就业政策的启示
实际就业政策的提出与改进往往是建立在失业成因的一般理论分析之上的。在一定分析层面上，失业可被简单界定为劳动力要素的供大于求。由于失业不仅会产生一系列短期效应，也会影响长期经济运行及其结果，同时，失业也并非一个孤立现象，它同经济及社会系统的众多方面有着密切的联系。因此，必须将失业问题放在国民经济运行系统中做进一步考察。就一个动态经济系统而言，至少还存在着三方面影响就业状况的内在和外在的因素：经济制度、经济运行和社会发展现状。政府的就业政策选择，应该是一种综合考虑影响就业的直接与间接因素，兼顾短期经济增长与长期经济发展的系统工程。尤其值得注意的是，这项工程的建设必须适合一国的实际国情。
当前我国就业体系的背景可用“过渡性”加以描述，即我国正处在“两个转变”之中，并且是沿着渐进式的改革道路前进的。相应地，就业状况存在这样的特点：第一，公开失业率较低（1996年城镇登记失业率仅为3.0%），但传统就业体制所形成的巨大就业存量， 成为当前隐性失业（注：所谓隐性失业，是相对于公开失业而言的，是指在生产单位中的劳动力实际数量大于劳动力需求量的部分。从形式上看，隐性失业者并没有失业，他们仍然处于由雇主支付工资或自我雇佣的状态，但实际上却处于部分工作或完全不工作状态，例如国有企业中的富余人员。）的主体；第二，与渐进式的改革全局相适应，就业体制的改革也必须是渐进式的，不能让公开失业率急剧上升，也就是说，不能使隐性失业过快显性化；第三，尽管同时存在着一亿多的农村剩余劳动力，但现有土地制度担当了对农村人口的基本社会保障职能，传统体制中专门化社会保障机构的缺位给变革中的城市人口带来更大的失业冲击，这也使得就业矛盾在城市更加突出；第四，从总体上讲，我国劳动力资源的质量不高，随着产业结构调整和技术进步，劳动力供求结构的矛盾也日益突出。
在此压力沉重的背景之下，我国的再就业工程汇集了政府、企业、个人和其他社会组织的力量，旨在控制失业率水平，其中一方面是公开失业率；另一方面则是包括企业下岗职工（隐性失业）在内的总体失业率。应该说当前的再就业工程是特定时期与条件下我国就业改革的实践性探索，同时还具有兼顾经济增长与社会稳定的功能。现有措施主要包括控制劳动力供求数量、调整劳动力供给质量以及推进失业保障制度建设等方面，对改善我国就业状况起着必不可少的作用。但也面临诸多矛盾，主要体现在以下方面：（1 ）近期宏观经济状态不佳导致的劳动力需求减少与再就业问题迫切性之间的矛盾；（2 ）劳动力市场不完善与降低摩擦性失业之间的矛盾；（3 ）劳动力资源的素质较低及下岗人员择业观念的守旧同产业结构变化的要求及特定工作形式需求之间的矛盾；（4 ）失业保障体系不健全与失业率上升及隐性失业显性化之间的矛盾。
基于我国再就业工程现状，我们可以从欧盟治理失业的经验中获得进一步的启示：
第一，继续推进就业制度的市场化变迁。我国传统的就业制度在劳动力资源配置方式上存在着强制、僵化、激励不足和风险机制缺位等严重弊端，直接导致劳动力资源配置的低效率，还给目前就业状况的改善带来诸多遗留难题。在资源配置的效率问题上，至今尚无比市场机制更好的选择。通过市场机制的基础性作用，可以大量节约改善就业的社会成本。欧盟在就业政策调整方面远较我国容易，其中一个关键因素就是劳动力市场机制在欧盟国家基础深厚。为此我们要做的工作包括：打破刚性的就业计划与工资制度，促进劳动力流动；全面确立企业和劳动者的市场主体地位；以及推动劳动力市场体系和社会保障体系的建设与功能完善等。
第二，建设中国的就业网络体系。欧盟国家网络化的就业体系，使其享有社会稳定的良好发展条件以及清晰的变革思路。我国应通过再就业工程的实施，逐步形成有自己特色的就业网络体系。首先从体系构架上，应包括管理核心、中介服务、职业培训、失业保险等各类组织机构（鼓励市场化主体的参与）；其次，各类就业机构应被赋予明确的职责分工，并在各自的专门化发展中，获得更高的协作效率；最后，就业体系还包括一个由一系列就业政策和措施构成的工具子系统，以满足系统功能发挥的需要。
第三，在就业政策的选择与措施改进上，应以积极政策为主，消极政策为辅；兼顾短期和长期、经济与社会，实现多种就业政策的合理组合。
积极就业政策的采用应从劳动力供求两个方面同时入手。一方面，近期必须有效控制劳动力供给数量与质量，具体措施包括：（1 ）控制人口总数增加；（2 ）延长青年人的教育年限和提前老年人的退休年龄；（3）控制城市劳动力市场供给， 近期主要是控制农村剩余劳动力的转移以及城市隐性失业显性化的过程；（4 ）增加对职业培训的投入并结合失业保险金救济金的发放，设立鼓励再就业培训的特殊津贴，同时，通过立法进行一部分强制性培训；（5）通过法律认可、 税收及贷款优惠以及政府补贴等途径，鼓励自主就业和传统观念中非正规就业的发展。另一方面，政府和企业应共同努力，增加对劳动力的需求，具体办法包括：（1）扶植中小企业的发展，积极吸引外资，增加就业容量； （2）通过专门的组织，发展对海外的劳务输出；（3）结合经济与产业发展战略，支持服务业等劳动密集型产业和环保等新兴产业的发展，创造更多的就业机会；（4）缩短劳动时间， 增加工作制度的灵活性以及促进就业形式多样化，增加就业；（5 ）加强劳动力市场建设和就业网络，强化就业管理机构的功能，完善信息与咨询服务，减少因劳动力供求脱节而造成的摩擦性失业；（6）对特困人群尤其是长期失业者， 从职业介绍、就业培训等方面实施特别帮助；（7）发挥政府作用， 通过宏观经济政策促进宏观经济环境的好转，扩大就业，如采取扩张性的财政政策，加大公共工程投资，直接增加就业岗位；以适当的货币政策，如调整利率，刺激投资等，间接增加就业；通过结构调整政策，促进产业结构升级和劳动生产率提高，并从微观经济层面的好转来增加就业；积极开发经济落后地区，把开发扶贫与扩大就业有机结合起来等。
所谓消极就业政策在我国的发展是相当不足的，这是由于在计划就业制度下失业保障体系的长期缺失遗留下来的问题。就欧盟各国经验来看，完善的失业保障体系对于经济发展而言是必不可少的，但高福利制度又可能导致就业政策的低效率以致整个经济的低效率。因此，我们在消极就业政策的实施中，一方面需要尽快促进失业保险与失业救济的发展，完善失业保障体系；另一方面，更应吸取教训，把失业救济同积极的就业促进结合起来，如分别设立对劳动者和对企业的各种就业促进津贴等。
第四，加强有关失业数据的收集与信息整理工作。当前我国不仅存在着隐性失业问题，同时还存在着隐性就业问题，也对社会真实失业率有着重要影响。因此我国社会的真实失业率，应该是在显性失业率基础上增减隐性失业率和隐性就业率之后的数据，只有这样的数据才能够真实反映我国现阶段的实际就业状况，也才能为我们在就业政策选择上提供真实可靠的基础。因此，我们建议通过提高失业率指标对实际状况的反映程度并逐步统一失业率指标口径，尽快使公开失业率与真实失业率趋于一致或至少促使其差距公开化。
综上所述，通过再就业工程实现我国就业制度的转变并完善整个就业体系，是我国经济增长与社会发展的迫切需要，我们必须从理论研究、别国经验吸收与因地制宜等多方面加以系统考虑。