我国腐败现象的新特点及其治理对策——基于“上海社保资金案”的分析，本文主要内容关键词为：上海论文,社保论文,对策论文,腐败现象论文,资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D693.69 [文献标识码]A [文章编号]1003-7462(2009)05-0030-04
2006年7月17日，上海市劳动和社会保障局原党组书记、局长祝均一被“双规”，揭开了“上海社保资金案”(以下简称社保案)的序幕。2008年4月11日，天津市第二中级人民法院对上海市原市委书记陈良宇案的宣判，标志着社保案基本结束。由于该案牵涉的资金数额之巨、官员之多、职位之高、影响之大实属罕见，被称为改革开放以来上海最大的腐败案件。这起案件反映出的当前我国腐败现象的一些新特点和反腐败体制中存在的一些突出问题，值得我们认真思考。
一、社保案折射出我国腐败现象的新特点
1、权力与资本的勾结，造成更大的社会危害性。改革开放之初，我国腐败现象的主要特点是“开后门”、“走关系”，表现为掌握特定权力的官员与请托人之间的一手交钱、一手办事简单而直接的违法乱纪交易。随着市场经济体制改革的深入，在房地产开发热、金融市场热、招商引资热等经济发展热潮中，腐败形式进一步升级。官商勾结上升为当前腐败现象最为突出的特点。调查显示，有75.1％的人认为官商勾结是当前腐败现象最突出的特点。①最有代表性的是社保案的重要人物张荣坤，一个市场经济大潮中迅速崛起的不法私营企业主，把上海市一大批党政领导和国企高管拉下马，展现了市场经济条件下官商勾结、令人眼花缭乱的资本运作图景。据调查显示，当前上海腐败重灾区主要是国有资产、资金和资源相对集中的领域，按照腐败严重程度的依次序排列为：房地产开发、建筑工程、国企改制、城市动拆迁、医药、金融证券、干部任用、行政审批(政府采购)、司法、教育等领域。官商勾结的实质是权力资本与经济资本的相互结合。在这种结合中，商利用官的权力使其资本效益实现最大化；官则利用商的资本，使其权力金钱化。官商勾结的背后，反映了一些官员利益代表的价值取向已经发生异化。这些官员严重背离了中国共产党代表最广大人民根本利益的性质，演变成为不法资本利益的代言人。违法违纪的政治精英与经济精英联姻，导致社会差距的进一步拉大，造成社会不公平现象进一步恶化。
2、显性腐败收敛，隐性腐败增多，查处腐败更加困难。当前，随着对腐败现象打击力度的加大，明目张胆的显性腐败有所收敛，而钻法律空子、打政策擦边球、利用各种手段掩饰腐败意图的隐性腐败增多，呈现出以下几种典型的特点：一是细水长流。在我国反腐败力度不断加大的态势下，收受大额贿赂的风险大，问题暴露的可能性也大，于是部分贪官从规避风险的角度出发，拒收大钱改收小钱，变集中大收为分散小收，从鲸吞变少食多餐。一些腐败官员认为，这种“大钱不能收、小钱不断收”的方式，一方面可以降低“暴露腐败的风险”，另一方面，即使东窗事发，也可以假借收受的不是贿赂而是礼金，不是权钱交易而是人情往来的名义逃避法律。二是挑选适当时机。一些官员借助职务升迁、子女就学、贵体欠安、婚丧嫁娶、逢年过节等时机大肆收钱敛财。认为这符合了中国人的传统习俗，可在人情味的掩饰下，淡化腐败的色彩。三是拉长时间的间隔。有些腐败分子在位时为请托人办事，不拿好处费，待退休后再索取。如上海工业投资(集团)有限公司原总经理王国雄在位时，曾先后向张荣坤提供数额巨大的资金，很少即时收取好处费，直至退位才开始向张索要大笔贿赂。一些腐败分子心存侥幸，认为这种腐败方式，会随时空变化而被冲淡腐败的印记。四是变相收受贿赂。现在给领导送礼，已不再是传统的烟、酒、土特产等实物，取而代之的是信用卡、消费卡、字画、古玩等一些既时尚高雅又不易被察觉的新型贿赂方式。原上海市委办公厅主任孙路所收受的贿赂中很大部分是字画，另一些人则利用房屋差价、委托理财、合伙办企业等市场经济手段进行腐败活动。
3、个体性作案向群体性作案蔓延，反腐败阻力加大。当前，腐败分子往往不是单兵作战，而是诸多腐败分子结合在一起形成盘根错节的利益关系网，结成腐败利益共同体。近年来，腐败窝案、串案、案中案的比例在不断增高。据上海市检察院统计，从2003-2007年上海市检察院查办的案件中超过40％为腐败窝案。腐败的窝案中既有地区型、单位型、家庭型，还有这三种类型交织在一起的。社保案就是典型的集中这三种类型于一案的腐败案件。其牵涉面之广，牵涉的单位和家庭之多，在上海非常罕见。群体性腐败案件中，各涉案人员的角色和地位有所不同，既有高层腐败官员作为保护伞和靠山，给予庇护，也有中间人充当利益网络枢纽，牵线搭桥，还有其家属在背后受收贿赂，捞取好处。据统计，腐败分子受贿70％以上不是本人亲自收取贿赂，主要通过家属在背后受收贿赂。群体性腐败，一方面会对当地官场的政治生态环境造成极大的破坏，另一方面还会给反腐败斗争带来非常大的阻力。因为出现腐败窝案、串案、案中案的这种地方，不仅缺乏反腐败的内在动力，而且这种腐败利益同盟为了实现自我保护还会极力干扰查案。据本课题组调查显示，在调查“当前反腐败阻力主要是什么”的问题时，45.4％的受调查者认为是既得利益集团，25.％的受调查者认为是上级保护伞。可见，既得利益集团已成为当前反腐败最大的阻力。因此，对于此类腐败案件除非上级明察暗访，自上而下施加压力，否则很难查处。
二、反腐败工作中存在的一些难点问题分析
社保案的成功查处，显示了中央反腐败的坚强决心，也以实际成效取信于民。但是这起案件反映出当前反腐败斗争中存在的一些突出问题，应当引起我们的高度重视。
1、纪检和检察机关领导体制的缺陷制约了腐败案件查处的力度。中国共产党的党章规定，纪委实行双重领导体制，即接受同级党委和上级纪委共同领导。但是在现实中，在一些权力高度集中的地方，纪委受同级党委领导就变成受同级“一把手”领导。因此，查什么案件、查到什么程度，往往由“一把手”说了算。在社保案案发前，有关上海电气(集团)总公司原党委书记、董事长王成明的问题举报信就已经不断，但是因没有陈良宇的亲自批示，纪委便无法彻底查办。因此，对于此类案件只能大事化小、小事化了，难以从根本上做到有案必查，一查到底。
同时，现行检察机关的领导体制也深深影响着检察权的独立发挥。从理论上来说，检察机关应当属于国家机关，由人大选举产生，接受人大监督，“一府两院”地位应当是平等的。但是事实上，检察长的提名由地方产生、检察机关的工资待遇由地方发放，也就是说检察机关在人、财、物上受制于地方政府，检察院如何办案也要听从地方政府领导的意见。同时党风廉政建设责任制实行的是“一票否决制”，一些领导怕影响部门利益，进而影响自己的政绩和仕途，对查处本单位的腐败案件有“捂盖子”的心态，不愿本单位的问题被暴露。领导体制上的这种局限性，使检察机关常常被置于两难境地：腐败不反不行，否则老百姓有意见；真反更不行，领导有意见。这种依领导人意志办案的反腐败模式，客观上限制了反腐败的彻底性。
2、办案机关人员的数量和专业化水平的局限性使腐败分子难以得到全面查处。一是纪检机关办案人手有限，查案往往力不从心。以上海市某区为例，该区纪委共有工作人员27人，其中专业办案人员只有2人。由于纪检委和监察委合并，办案人员不仅要办理复杂的违纪案件，同时还要处理大量的行政案件。这种状况，时常使办案人员疲于应付，客观上难以对所有问题展开全面查处。据统计，从2003年到2007年，该区纪检监察系统共立案53件，每年立案基本维持在10件左右。为何会出现这种情况？其内部人士坦然地承认：查的太多忙不过来，查的太少又无法向上级和社会交代；维持基本稳定的办案数量是兼顾工作绩效和社会影响的不得已选择。
二是检察机关实行案件质量保障机制，在人手不够的情况下，会有选择性地办理那些易于取证或事实确凿的案件。特别是近年来中央对抓大案要案较为重视。为了体现政绩，反贪部门在办案中存在“抓大放小”的倾向。我国刑法规定，除情节特别恶劣外，对于受贿数额5000元以下，一般不予立案。而事实上，检察机关办案内部一般控制在“一万元以下不看，五万元以下不立案”。这种不成文的作法，造成对腐败的高度容忍，助长了社会不良风气。其结果必然导致腐败面越大，由于人手不够，打击面就小，腐败的成本就越低，越容易纵容腐败发生的恶性循环局面。
三是纪检人员的专业化程度不高，缺乏必要的办案手段和能力。据调研了解，有些单位纪检人员中有相当一部分是退居二线的老同志、军转干部和应届毕业的大学生。这些人员虽然有很高的工作热情，但是难以克服年龄老化、缺乏办案经验、专业知识不足的缺陷。目前国内尚无专门的纪检学校，大学也没有设立纪检监察专业。从中央到地方，纪检干部的培训多出自党校系统，而在党校的培训中，对纪委办案必要的侦查、财务、审计、采购等专业知识培训又欠缺。知识和能力的不足，致使在腐败分子面前有时难以充分施展拳脚。
3、反腐败相关机构联合办案机制的不健全，影响了腐败案件查处的有序推进。由于各反腐败职能部门的优势和作用各不相同，在反腐败中需取长补短、优势互补，增强对腐败工作的有效性。但是，从调研中显示，各反腐败职能部门尚未形成整体合力，一定程度上表现出条块分割、各自为政的局面。首先，纪检和检察机关的合作有限。纪检机关由于受本身专业性限制，办案缺乏必要的侦查手段，离开检察院的配合，往往案件难以取证和深入。而检察院对犯罪嫌疑人的审讯有严格的时间限制，需要借助纪委的双规权争取足够的取证时间。其次，审计部门与纪检、检察部门之间的工作也尚未形成相互衔接的有机链条。审计部门的主要职责是通过查账对经济责任和经济效能进行监督，在反腐败中的主要作用是发现线索，而案件的定性则由纪检和检察机关负责。即是说，只有当审计发现明显违纪违法行为，才移送执纪执法部门，而对其他较为隐蔽的问题则无法追究。因此，反腐败专门机构应充分利用审计途径，查找线索，对反腐败至关重要。而从实际情况来看，由审计直接或间接提供线索而立案的腐败案件数相当少。这反映出，一方面审计发现问题的力度有待加强；另一方面反腐败专门机构需要进一步与审计机关建立信息沟通机制，充分利用审计途径，主动挖掘腐败线索，增强腐败案件的发现率。
三、推进我国反腐败斗争的对策分析
1、深化体制改革，消除腐败现象滋生的土壤。美国著名学者阿密泰曾经说：消除腐败不仅仅是挑出一个烂苹果，而更应该检查放置苹果的筐子。这个筐子即是指权力设置是否合理、体制机制是否科学。权力岗位的设置不科学，自由裁量权过大，又缺乏制约，是导致腐败的根本原因。因此，要在对岗位风险做出科学评估的基础上，合理配置岗位权力。在政府与市场的关系中，应逐渐转变强势政府局面，该交由市场做的，政府要放，使市场在资源配置中的比重科学、合理的增加。尤其是行政垄断部门，如土地管理部门、建筑工程管理部门等，要逐步改变权力市场经济、官僚市场经济的现状，要注意最大限度地打击官僚利益集团和资本利益集团相互勾结，损害国家和民众利益的行为。
2、推行领导干部家庭财产申报制度。财产申报制度被称为终端治理腐败的利器。世界上腐败治理较好的国家，大多数都实行了财产申报制度。上海社保案和全国其他腐败案件反映出的一个共同现象，即一些腐败分子的非法财产之多到了令人瞠目结舌的地步，而这些非法财产的积累往往非一日之功。可以设想，如果我国有一套切实可行的财产申报制度，腐败分子又何以腐败到这种程度才会被查出？2008年5月中央颁发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》郑重的将“研究论证财产申报”写入其中，说明中央对这项制度已经开始重视。问卷调查显示，认为领导干部有必要公布个人财产的受调查者高达68.4％。当然，要求所有官员都一步到位实行申报财产不仅不具有现实性且社会风险较大。笔者建议：可采用“老人老办法，新人新办法”的方式逐步推行。即对于新提拔的具有实权的领导干部，要求其在任职之前申报本人的收入和包括其父母、配偶及子女在内的家庭财产状况。由纪委或者其他反腐败职能部门对其财产进行有效审计，审计结果面向全社会公开，接受广大民众的监督，使财产申报的观念逐渐为人所接受，在条件成熟时再向所有公职人员全面推开，使官员的财产真正“阳光化”。
3、增强纪检监察机关的相对独立性。当前，纪检体制改革的重要出路在于加大纪委的相对独立性。据调查显示，有近90％的受调查者主张纪委实行垂直领导体制，但是多数受访者又认为要逐步实现。由此，笔者认为，加强纪委垂直领导的分量是非常必要也较为可行，但是不能操之过急。在这方面，上海市浦东新区纪委的经验可以借鉴。浦东新区纪委向川沙镇派驻纪检组，实行人权、财权、事权统一由区纪委管理，纪检组与所派驻单位完全独立，没有任何利益关联，监督者与被监督者权力对称，监督力度大，成效非常显著。以前派驻纪检组由于只有人事权的统一管理，而在编制和财权上仍然依赖于所在单位，致使派驻监督效果并不明显。因此，人、财、事权的全面统一管理，是搞好派驻机构监督的有效出路。但是，在地方推行纪委派驻统一管理机制与党章规定的地方纪委由同级党的代表大会选举产生相冲突。可以选择一些地方先行试点，经过实践检验证明可行后，建议可对党章相应做出适当修改。在检察体制的改革方面，也应当推行人事由上级检察机关直接提名，财政由国家统一发放管理，其遵循的方向应是财政由省级统筹，逐步过渡到国家统筹，逐步摆脱与地方的依附关系，真正成为国家的执法机构。
4、整合各反腐败职能机构力量，形成监督合力。社保案的顺利查处，得益于中央与地方的协调，以及上海市纪检、检察、法院和公安等各执法执纪部门的有力配合。事实证明，任何一个反腐败职能部门都有自己力不从心的局限，也有自己在反腐败中特有的优势。整合这些部门的力量，有助于形成统一、高效、互动的联合办案优势。笔者建议在查办具体案件时若有必要可由纪委牵头，协调各方，充分发挥检察院的审讯优势、公安的追逃优势、审计的查账优势，各取所长，形成合力。为了增强纪检机关办案的能力，应加强纪检队伍的专业化建设。纪检委员按党章规定仍由党代表大会选举产生，纪检委办案人员则应当职业化、专业化和稳定化。可开设纪检监察学校，对纪检人员的业务知识进行系统培训，使其全面掌握现代化的办案技术和手段
注释：
①2008年5、6月份，笔者参加了“上海市反腐倡廉长效机制建设”课题组，专门走访了上海市多名反腐败专家和工作者；同时，在上海市委党校及区县党校的学员领导干部中开展广泛的问卷调查，共发放问卷322份，收回有效问卷313份。本文中的数据除特殊说明外，均来自此次调研。