试论主体功能区对我国区域管理的影响，本文主要内容关键词为：试论论文,主体论文,区域论文,功能论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
区域管理，是地区政府对地区再生产运行的全过程和地区经济的总体发展进行的管理。地方政府通过计划、组织、调节和监督，协调社会再生产各环节之间、地区经济各部门之间的关系。在经济全球化、科学技术迅猛发展和世界分工体系已发生深刻变化的今天，区域的地位和作用已日益显现。作为世界经济的一个有机组成部分，我国必须加强对区域管理体制创新的研究，以适应新世纪我国区域经济发展的需求。在各地区资源环境状况和经济社会发展差异较大的背景下，要提升我国的综合竞争力，就要合理高效利用国土空间，贯彻“区别对待，分类指导”原则，科学确定主体功能区，明确各区域功能定位，促进人口、经济、资源相协调。
一、主体功能区的基本内涵
主体功能区，是指根据不同区域的发展潜力和资源环境承载能力，按区域分工和协调发展的原则划分的具有某种主体功能的规划区域。划分主体功能区是国家实施可持续发展战略，实现空间科学发展的重大战略部署。
根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济分布、国土利用和城镇化格局，党的十六届五中全会明确提出优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类主体功能区域(表1)：(1)优化开发区域是指开发密度已经较高、资源环境承载能力有所减弱的区域。它是我国强大的经济密集区和较高的人口密集区，是参与国内分工和竞争的主体，也是我国参与经济全球化的核心区域。包括以珠江三角洲、长江三角洲、京津冀三大都市圈为代表的沿海经济核心区，如广州、深圳、东莞、上海、北京、天津等沿海城市地区；中西部及东北开发密度较大的一些超大城市中心区，如武汉、哈尔滨、西安、成都等内陆超大城市中心区；亟待产业转型的资源型城市，如阜新、大庆等结构单一、缺乏继续产业的资源型城市等。这类开发区域重点是要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。(2)重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。具体可分为三种情况：一是中西部及东北的中心城市及交通干道沿线地区，如长株潭-岳阳地区、马芜铜-合肥地区、昌九景地区、中原城市群、南北钦防地区、成渝地区、关中地区、长吉地区、哈大齐地区等；二是中西部具备大规模开发条件的资源富集地区，如攀西-六盘水地区、格尔木地区、包头-鄂尔多斯-榆林地区等；三是东部沿海发展潜力较大的地区，如山东半岛、辽东半岛、福建沿海地区等。这类开发区域重点是充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。(3)限制开发区域，是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。这一区域主要是退耕还林还草地区、天然林保护地区、草原“三化”地区、重要水源保护地区、水资源严重短缺地区、自然灾害频发地区、污染物不易排放地区、生态环境脆弱地区，如东北的兴安岭、长白山林地、三江平原湿地等，西北的新疆阿尔泰、青海的三江源等地，内蒙古的部分沙漠化防治区，西南等地的一些干热河谷、喀斯特石漠化防治区，黄土高原水土流失防治区，大别山土壤侵蚀防治区等。对此类地区，要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。(4)禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规和相关的规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。禁止开发区域共包括243个国家级自然保护区、31处世界文化自然遗产、187个国家重点风景名胜区、565个国家森林公园、138个国家地质公园，面积共为1.1亿公顷。
二、我国传统区域管理模式的缺陷
在实施全国区域经济协调发展的总体战略中，我国传统的区域管理模式表现出如下一些弱点：
1.区域管理等同于行政区管理：导致了地方保护主义盛行
目前我国区域管理是以行政区为基础来运行的，随着地方自主权的扩大，地方政府的权利主体地位提升。中央以放权让利为中心内容的改革激发了地方政府的区域利益主体意识，由于地区差异的存在，不少地区采取地方保护主义，形成“诸侯经济”，严重阻碍了区域经济的发展。地方保护主义主要反映在地方政府对区际要素流动和商品贸易的行政性不合理干预上，具体表现在以下三个方面：一是地方政府滥用行政权力，限制外地产品进入本地市场，限制资源商品、初级产品流入外地市场；二是对本地区企业积极扶持并鼓励其发展，而对外地企业则通过各种非市场甚至非法手段进行打压和抑制；三是画地为牢，层层设卡，对商品流通进行超经济、强制性封锁。从短期看，地方保护主义可以使本地企业以较低的成本进行生产，有利于规模经济的实现，获取更多的利润，缴纳更多税款，并且刺激当地经济有效需求，从而拉动经济的发展。但从长远看，地方保护主义造成本地企业市场竞争力低下，最终被市场所淘汰；并且外地也会用同样的保护政策对付保护主义，最后是两败俱伤。地方保护主义是与市场经济背道而驰的，它加剧了市场割据，对区域经济的健康发展构成了极大的障碍。
2.区域管理观念陈旧：忽视了“以人为本”的要求
我国加入世界贸易组织后，各级政府在推动经济、社会与环境协调发展中的作用以及管理手段都发生了深刻的变化，这给区域管理者带来新的挑战，促使区域管理者反思现有的管理观念。长期以来，传统的区域管理观念未重视社会和人的需求，一直把经济总量的扩大作为区域发展的惟一目标，忽视了国民教育、公共卫生、社会公正、生态环境等方面的协调发展，忽视了协调发展的实质是“人”，而非地区生产总值这一客观事实，导致重经济发展轻社会发展、重经济总量扩大轻经济结构优化、重物质财富获取轻经济效益提高等倾向，致使一些区域的综合承载能力下降，在许多大中城市不同程度地出现了诸如水资源紧张，能源短缺、中心区人口过密、基础设施特别是道路交通设施严重滞后等现象，这些问题给居民的生产、生活带来了现实的负面影响。而且，贫富差距、城乡差距、地区差距的不断扩大，公共产品的供应不足，公共服务质量低下，社会保障不健全，“三农”问题的日益突出，不良社会风气的蔓延都给区域系统的正常运转和可持续发展埋下了不容忽视的隐患。伴随经济的持续快速增长，社会多方面的严重失衡日益成为我国的社会稳定所面临的严峻挑战。区域差距已不是简单的各区域经济总量的差距，而是不同区域人民的收入水平、公共服务水平、生活水平的差距。
3.区域管理模式单一化：致使区域产业结构趋同
改革开放以来，我国各地产业全面发展，专业化程度有所提高。但由于对区域发展环境和市场发育环境了解不够透彻，而且中央政府对地方政府的约束和监督不够，主要以政策约束和财政约束为主，缺乏必要的法律约束和风险约束，再加上建国后，我国曾采用均衡发展战略，各省市区已形成大致相同的产业结构“优势”，每当出现一种有增长潜力的行业时，各区都认为自己有优先发展这种行业的能力，以至于政府在区域管理中带有很大的盲目性，致使产业结构趋同，专业化的地域分工水平较低，资源浪费严重。据估计，现有的已投入运营的资产约1/3闲置，其余2/3的利用率也很低。我国大部分省市区产业结构类似，这也可以从一些具体产品的趋同度上得到验证。目前，我国一些主要产品的趋同度为：呢料100％，自行车80％，手表80％，冰箱80％，洗衣机80％，电视机90％，钢材97％，化肥97％，水泥100％，机床93％，汽车87％。趋同造成了基础产业发展滞后，使得我国大约40％的工业生产能力得不到有效发挥。地区间的工业结构高度相似，东部、中部、西部工业结构相似系数依次为0.99，0.96，0.95。从专业化系数看，我国各地区专业化系数一般只有0.2左右，即使北京、天津、上海、广东等相对发达的地区该系数也仅分别为：0.201，0.166，0.194，0.205。这说明，我国产业结构的趋同现象显著，专业化的区域分工水平很低，归根结底，是我国区域管理的模式单一化。
4.区域管理评价指标体系简单化：将各种经济指标作为政绩考核体系的核心
长期以来，我国都是按行政区划来制定的区域管理的评价标准，评价指标简单并且缺乏针对性。主要表现为：一是区域管理的评价过于依赖人均国内生产总值这一指标。有人根据GDP总值将全国31个省区市分为四类地区，在全国平均水平100％至125％之间的定为高收入地区；在全国平均水平75％至100％间的定为中收入区；而在平均水平75％以下的定为低收入区。这种分类方法虽然容易操作，但指标单一，致使分类结果不够客观。最具说服力的是该分类方法将新疆与江苏、浙江归入了同一收入水平组，这的确有失公允。二是区域管理一味追求经济发展指标，忽视了资源、环境等对经济发展的可承载能力。特别是在经济发展潜力不大的地区，不惜以浪费资源、破坏环境为代价发展经济，造成了生态环境的不断恶化，大面积的森林被砍伐，水土流失日趋严重，珍稀物种濒临灭绝，生态失衡已严重威胁人体健康和经济、社会的可持续发展。
区域管理的评价指标体系简单化还体现在地方干部政绩考核体系的设置上。目前地方政府官员政绩考核体系过于重视各种经济指标的完成情况，尤其是GDP指标的内容，把生产总值、财政收入、企业规模、招商引资等方面的数字作为主要的甚至惟一的标尺，而对政治文明、精神文明建设与和谐社会和党的建设等方面往往是软要求。这就诱使一些领导将完成经济指标作为首要任务，把以经济建设为中心片面地理解为以GDP为中心，把发展才是硬道理片面理解为GDP增长才是硬道理，不顾资源、环境的可承载能力，盲目上项目，搞投资，造成大量低水平重复建设，资源消耗和环境污染现象十分严重。据统计，全球10个环境污染最严重的大城市中，我国就占了8个，全国城市河段有70％受到污染，2/3的城市居民生活在噪音超标的环境中，人们受到不洁食物、饮用水和空气的危害越来越大。国土荒漠化正以每年2600千米的速度自西向东推进，各种灾害爆发的频率和烈度越来越高。这一切固然同社会长期以来片面追求经济产值，不考虑对生态环境保护有关，但间接地也与我们评价政绩只注重短期的经济产值，不考虑政绩后面的生态环境成本有关系。所以，在干部政绩考核指标体系的设置上，要能够反映干部所创政绩对全局利益、长远利益、群众利益的影响情况，那些只顾眼前利益，脱离实际的“政绩”不能作为考核的依据。
三、主体功能区对区域管理创新的影响
国家“十一五”规划纲要不仅对四大主体功能区进行明确的划分，而且从国民经济整体出发，根据各主体功能区的自然因素、产业结构特点和经济技术基础等条件，将国家管理政策的纵向目标因地制宜地进行区域分解和落实，提出了针对各类主体功能区进行分类管理的区域政策，以保证主体功能区发挥功能，保证国家总体布局与规划管理的实施，并指导各主体功能区的经济发展和布局方向，实现资源空间配置结构的优化组合，以促进国民经济的整体发展(表2)。
依据主体功能区分类管理的区域政策，可以看出主体功能区对区域管理创新的影响主要体现在：
1.区域管理空间范围重构：突破传统行政区划局限，推进区域协调发展
主体功能区的划分，推动了地方管理经济理念的转变，不能以行政区来塑造地方的经济结构，突破了以行政区的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失，因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋，强化了区域管理的“广度”和“深度”。主体功能区的管理是以区内共同问题和事务为价值导向，而非以行政区的切割为出发点，因而摒弃了传统的“内向型行政”，奉行“主体功能区行政”，把大量跨行政区的“外溢性”问题纳入自身的管理范围，引导区域的科学发展。
主体功能区的划分有利于在区内建立以城市为中心的开发式、竞争型的区域统一市场，然后构成全国共同市场，实现区域内部的整合，协调区际关系，促进全国统一市场的发育和完善。首先，主体功能区的划分打破了行政性垄断和地区封锁，突破了不合理的经营分工界限，建立起城乡市场互通、各地区之间物流畅通的区域共同市场，加强区域市场之间的协调，最终走向统一市场；其次，主体功能区的划分使地方政府从微观经济活动中撤离，减少了对企业的不必要的行政干预，为企业走向区域市场创造条件，在区域市场内实现生产要素的自由流动和资源的优化配置；第三，主体功能区内各个地方政府根据本功能区的市场化进程，共同制定出有效的区域市场交易规则，完善区域市场竞争秩序。所以，主体功能区的划分，有助于深化区域经济行政管理体制的改革，促进功能区内跨行政区、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府公共组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制的建立，诸如地方政府之间的对话与协商机制、地方政府间的经济与社会合作项目和运行管理机制、跨行政区的经济社会发展问题平衡与协调机制、超越地方行政力量和地方利益之上的整体规划与决策机制，以及地方政府利益冲突的解决机制等。
2.区域管理观念转向：由注重经济转向注重社会和人的需求，强调人的全面发展
主体功能区的划分培植了区域管理的创新观念，使区域管理不仅是讨论经济变量的问题，而是探询并满足经济总量扩大背后隐藏着的更深层次的社会和人的需求。按主体功能区构建区域发展格局并实施分类管理的区域政策，使协调发展的实质落实到“人”，使区域管理体现了“一切为了人”的思想和要求。我国区域之间的资源环境承载能力和发展潜力差异较大，特别是相当一部分国土的生态环境十分脆弱，并不适合大规模地集聚经济，大规模地推进工业化和城镇化。在全国960万平方千米的陆地国土上，有些区域要承担发展经济、集聚人口的功能，支撑全国经济的持续发展；而有些区域要承担保护生态环境的功能。我们一方面继续支持经济的发展，另一方面，树立人口流动的理念，促使这些生态环境脆弱、经济发展潜力不大的地区的人口实现逐步转移。主体功能区的划分淡化了单一对GDP增长数量和增长速度的追求，强化并注重人与自然的和谐，强调实现地区间、城乡之间居民在物质文化生活领域和发展保障条件上的人均差距逐步缩小；实现区域内的公平与效率；实现社会机构的优化，特别是城乡之间、社会阶层之间以及区域之间各种利益的协调；强调社会经济发展的成果为不同区域的成员所分享。注重人口、资源、环境、发展四位一体的总协调，注重物质文明、政治文明和精神文明建设的整体推进，并把这一切最终落实到人民生活质量的持续提高上来。
3.区域管理模式多元化：促进产业政策与区域政策相结合，形成合理地域分工体系
主体功能区的划分确定了不同功能区的经济活动内容和产业选择范围，规定了各级地方政府在各自功能区所界定的经济活动内容和产业选择的基本方向和框架内进行规划和产业选择，扬长避短，发挥各自优势，使国家产业布局能够依据各功能区条件在全部地域空间上不同程度地展开，使得各主体功能区经济能够在优势互补的基础上协调发展。这样国家产业政策具体化为区域产业政策，避免了区域管理模式的趋同，以达到最佳的社会经济效益。
主体功能区的划分有利于资源整合，构建合理的地域分工体系。对国土进行主体功能区划，这本身就是一种区域分工，引导了生产要素的有序流动和产业的有序转移，有利于产业结构在国土范围内的优化升级。例如，优化开发区域是我国的经济发达区，重点要发展高新技术产业，积极开拓海外市场，同时逐步转移和扩散一些档次较低的一般加工工业，特别是高耗能的加工工业，不断提升产业结构层次，跻身国际分工行列，参与国际竞争和交换。重点开发区则依靠国家倾斜的财政税收政策大大改善投资环境，使潜在的资源优势、劳动力价格低廉优势、市场需求优势显性化，增强区域内企业的市场竞争能力，大力发展和接收优化开发区转移的传统产业、劳动密集型产业及一般加工工业，特别是具有资源优势的重化工业和轻纺工业，适当延伸产业链，提高加工深度和技术水平，以其相对充裕的劳动力要素参与全国的区际产业分工。而且对各主体功能区实施分类管理的区域政策，有利于中央政府集中资金用于重点开发的区域，吸引社会资金在这些区域的集聚。
4.区域管理评价指标科学化：将资源与环境纳入区域管理的评价体系，提升区域评价的针对性
我国不同区域的资源环境承载能力不同，集聚经济和人口的能力不同，发展的内涵和要求也应该不同，对不同区域管理的评价内容和重点也应不同。主体功能区的划分，改革了现行的以GDP为基础指标的传统区域管理评价体系，将自然资源与环境纳入区域经济管理的核算体系，在确定各省市区发展水平时采用多个指标，从社会、经济等各个侧面反映地区发展水平，并依据不同区域资源环境承载力的不同、集聚产业和人口能力的不同，制定出更有针对性的、差别化的区域政策，从根本上避免资源的过度开发，有利于促进区域的可持续发展。
优化开发区域，要积极提高产业的技术水平，加强对其空间开发的指导与协调，限制低水平的盲目开发和占地多、污染大、能耗高产业的发展，使其保留必要的绿色空间；重点开发区域，要充实基础设施，国家要在一定时期集中力量支持其改善发展环境，在市场机制的作用下，引导经济和人口到这些区域相对集中，为生态环境脆弱地区和自然保护区的人口转移腾出空间。优化开发区和重点开发区要以经济发展的情况作为区域管理的评价重点。限制开发区域，要通过对开发建设活动进行必要的引导和调控来促进人口平稳有序转移出去，要调整和完善城镇布局，注重生态保护。如，草地退化严重地区，坚持毁草开荒的原则，加快退耕还草和撂荒地种草的步伐，恢复草地植被，要通过法制建设禁止毁草开荒和其他人为因素破坏草地植被；水资源严重短缺地区，要严格控制人口和高耗水产业的过度增长，适度控制城市规模的扩展，避免继续超采地下水导致地面沉降，积极开展人工增雨作业，分类治理结构性缺水地区等；禁止开发区域，则要通过法律法规对依法设立的资源、动物、文物等保护区以及风景名胜区等实施强制性保护。严禁各类不符合自然保护区功能定位的开发建设活动，开发以自然为基础的旅游业，逐步引导人口实现跨行政区的转移。限制开发区和禁止开发区要以生态环境保护的情况作为评价其区域管理质量的重点。按不同主体功能区类型，构建区域发展格局，制定相应的评价指标，使地区评价更具有针对性，为区域发展方向的确定，产业结构的优化升级提供了决策依据。
把主体功能的完成情况作为干部政绩考核重要内容，有利于建立科学的干部考核制度。“十一五”规划纲要对四大主体功能区管理的绩效评价和政绩考核体系都做出了具体要求：对优化开发区域，要强化经济结构、资源消耗、自主创新等评价，弱化经济增长的评价；对重点开展区域，要综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等；对限制发展开发区域，要突出生态环境保护等评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；对禁止开发区域，主要评价生态环境保护。由此，把政策和考评界定得一清二楚，享受了相应的政策，就必须接受相应的考核。用行之有效的手段，综合考核各地党政干部履行职责的情况，将发展过程中的资源消耗、环境损失和环境效益纳入经济发展的评价体系，做到考核经济发展和社会发展并举；考核硬环境建设和软环境营造并举；考核当前发展和可持续发展并举；考核经济总量增长和群众得到的实惠情况并举。所以，把主体功能的完成情况作为干部政绩考核的重要内容，有助于建立一个涵盖经济发展、生态环境、资源消耗、社会就业、社会公平等在内的综合性指标。
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