我国农村宅基地置换现存问题及政策建议，本文主要内容关键词为：宅基地论文,农村论文,建议论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
宅基地的置换，是指在县市政府的统一安排下，进城工作和生活的农民及其家属把自己的宅基地和上面的房屋，交给县市政府处理，换取城市户籍，并得到一套居住面积大体上相当的城镇公寓住房。随着我国城市化进程的加快，越来越多的农民进城务工，推进农村宅基地置换对于促进土地资源优化配置、集约用地有着重要的现实意义。然而，在宅基地置换中仍旧存在着许多问题，诸如行政力量过强、资金相对短缺、房产权制度空白等。因此，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划，纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”《决定》给深化宅基地置换制度改革预留了很大的空间。我们要解放思想，大胆创新，探索出一系列既有利于充分利用农村土地，又能确保农民权益的农村宅基地置换制度。
一、推进农村宅基地置换的现实意义
1.有利于提高土地集约利用率。宅基地置换节约了对宝贵的土地资源的利用，盘活了农村集体非农建设用地，确保了经济建设的可持续发展。农村宅基地面广量大，是一笔巨大的土地资源。从开展的宅基地试点情况来看，宅基地置换不仅使荒废的老基地得到复耕，增加了耕地面积，提高了土地利用率，而且增加了大量的建设用地，缓解了建设用地紧张的矛盾。以上海市郊区实行的农村宅基地置换试点为例，全市郊区300.35万农业人口，居住分布在5.6万个自然村落中，占用了农村集体非农建设用地564平方千米（约85万亩），人均占用土地达180平方米以上。假如实现了宅基地置换，集中居住的人均用地面积最大不会超过80平方米，这样可以盘活或者减少300平方千米（45万亩）以上的居住用地。
2.有利于推进社会主义新农村建设。宅基地置换的目的是推进农民建房集聚、基础设施集聚，公共服务集聚。实行宅基地置换后，农村房地产进入市场，可以和城市房产一样开发利用，政府发挥管理职能，通过制度安排，统一规划，留出一部分增值收益用作乡村基础设施配套建设。从一些农村宅基地置换试点的实践成果来看，通过几年的努力，已使原先的“脏乱差挤”村庄逐步变成了总体布局合理、村庄框架开阔、设施配套完善、农房实用美观、环境卫生整洁的农村新社区，使农民享受到了城市社区的环境和服务，过上了与城里人一样的生活，因此深受农民拥护。宅基地置换为新农村建设创造了条件，新农村建设为宅基地置换提供了载体，二者互为动力，相互促进。
3.有利于推进城乡一体化。实施宅基地置换、建设农村新社区是统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要举措。然而，由于农村社会事业、基础设施、环境面貌等建设滞后，吸收城市辐射的能力还相当脆弱。通过宅基地置换，把分散居住的农民集聚起来，实现了农民居住布局由自然形态向规划形态的转变，促进了城乡资源互动，城市拉动农村，进一步加快了农村新社区建设步伐，提升了城市辐射的吸收功能，同时也改善和提高了农民居住条件和生态环境质量，推进了城乡居民的物质文明、精神文明建设一体化。
4.有利于改变农民居住观念。首先，宅基地置换严格执行“一户一宅”政策，通过推行农村宅基地置换，农民的乱搭乱建和乱占地的现象得到有效遏制，自觉执行村庄建设规划的意识得到加强，未批先建和超面积建设等违章建筑行为大量减少。其次，宅基地置换加强了村庄空置、闲余土地的合理利用，通过推行农村宅基地置换，促进了农民文化活动场所和体育健身场所等公共设施的建设，为农民群众开展丰富的业余文化活动提供了良好的设施和条件。总之，通过引导和倡导宅基地置换，促使农民转变居住观念，改变建房习俗，树立起集聚建居新理念。
二、农村宅基地置换过程中存在的主要问题
1.行政力量过强。宅基地置换工作主要是政府推动，以行政力量为保证，缺乏市场主体的竞争，也没有其他社会机构的参与，农民利益难以得到有效表达。宅基地置换工作中行政力量过强主要体现在以下三个方面：第一，农民是被动的接受者而远非决策者，在置换前后农民的利益难免不受影响，尤其在当今广大农村还缺乏完善社会保障的现实状况下，强制性的置换不可避免地会导致部分农民不满；第二，由于在宅基地无偿分配方式下，农村宅基地因地块和区位不同存在的级差地租，不能通过正常的经济手段来反映、约束和控制，且宅基地置换由地方政府推动，相当一部分的外部利益归于政府，这就为部分官员权力寻租提供了可能，极易酿成干群矛盾和村民纠纷；第三，采取政府推动的模式，宅基地置换的数量就成为地方官员的政绩之一，因此，难以避免地方官员为了追求政绩，而盲目加大宅基地置换的数量等行为的出现，导致农村集体组织经济利益受损。
2.资金相对短缺。实施宅基地置换需要投入大量的资金，这些资金主要用于宅基地复垦整理、置换房建设、公共基础设施的配套建设，以及办理被置换户家庭人员中劳动对象的“镇保”等费用。显然，宅基地置换需要巨额的资金投入，而这种巨额的资金投入是当地集体农民的经济实力所难以承受的。在国务院发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》之前，宅基地置换资金中大部分来源于市区两级的土地出让收益。但2006年12月，国务院办公厅发布的《通知》要求：“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’”。土地出让收支两条线切断了原有宅基地置换资金的主要来源，使其资金短缺矛盾更加突出。
3.房产权存在制度空白。我们通常说的房产证，是指国有土地上的房屋所有权证，这是产权人经政府登记持有其产权归属的唯一合法凭证。按现行法律规定，集体土地上的房屋不需要登记，没有房屋所有权登记制度；对经合法批准建设及历史合法占用的房屋，由土地管理部门登记并发给农村集体宅基地使用证。这种宅基地使用证只能证明农民拥有宅基地的土地使用权，而对其住宅拥有的是一种受限的使用权，即可以无偿使用但没有完全的收益权，不可自由买卖。因此极大地限制了宅基地及其房屋的流转，导致宅基地及其房屋不能抵押和投资入股，制约了农村本来就特别短缺的资本要素的盘活流通。这不能不说是宅基地房产权制度的一个重大空白。
4.置换出的宅基地未能充分开发利用。十七届三中全会提出，对农村建设用地的利用，在城镇规划区以内的区域需国家征地，在城镇规划区以外，如是工业性用地，也需国家征地，如是经营性用地，则首先必须符合规划，此外，还得占用当年新增城镇建设用地的指标才能进入市场。这一政策规定使得许多置换出来的宅基地无法充分地开发利用。另一方面，宅基地置换的资金筹措面临极大压力，而宅基地置换出的将近一半土地，却只有极小的一部分能够通过新增城镇建设用地的指标进入市场，绝大部分无法充分地开发利用，只能闲置抛荒，同时政府提供的资金也回收无门。
5.农民权益考虑不足。由于宅基地置换制度还不成熟，相配套的法律法规还不完善，宅基地置换的目的变成了“节约利用土地”，而不是“改善农民生活”。这就导致了宅基地置换过程中对农民的意愿、农民的情感、农民的利益考虑不够。比如，置换前无法做到充分尊重农民的意愿，没有给予农民置换方式的选择以及置换后居住地点选择的自由，也没有充分考虑农民对置换差价支付的承受能力；置换后农民的就业问题没能得到落实，社会保障工作也没有及时跟进，使农民不能从宅基地置换中真正得到实惠，分享到社会经济发展的成果。
三、完善农村宅基地置换制度的建议
推进农村宅基地置换是提高土地集约利用率，推进城乡一体化，加快社会主义新农村建设，改善农村居民生存生活环境的重要举措。但其实施过程中存在的主要问题制约了宅基地置换制度的健康发展。因此，我们要以十七届三中全会关于宅基地管理的精神为指导思想，探索出一系列既能集约利用农村土地，又能确保农民利益的农村宅基地置换制度。
1.实行市场化运作，促进农村宅基地的合理配置。农村宅基地置换需要通过市场化的运作方法进行合理地配置，要建立公开竞标、有偿选位的市场化操作制度。村两委要结合本地实际，聘请专业设计部门设计一些符合农民需求和品味的新房建设方案，并根据农村家庭人口结构，设计出不同规格的建房标准，按照户型和地段，将规划区内的宅基地进行公开招投标，所得资金用于宅基地置换农户原有住房补偿和村庄基础设施、公益设施建设。这样既能满足农民的偏好，给予农民置换选择的充分自由，又能缓解置换资金紧张的矛盾。
2.拓展融资渠道，满足宅基地置换的巨额资金需求。宅基地置换过程中需要巨额的资金投入，而现有融资渠道无法满足当前的资金需求。笔者认为，可采取以下三个途径来拓展资金融入渠道：第一，可采用多元投资结构来减缓资金压力，通过政府、村集体、村民三方共同出资来筹集宅基地置换资金。以浙江省永康市某村集体为例，该村就采用了“三三四”的分担方式来共同筹集宅基地置换资金，即市政府拨款30％，村集体出资30％，村民出资40％（按各家宅基地面积进行折算）。第二，可以借鉴耕地占补平衡的方法，将宅基地置换实施计划与经营性用地指标的拨给挂钩，通过经营性用地指标的拨给来筹措宅基地置换建设所需的资金。第三，可以通过低息无息融资信贷筹集宅基地专项基金，对于涉及资金额和工程规模都很大的村集体可以考虑引入PPP、BOT等筹融资模式。
3.完善农村宅基地使用权登记和农村房屋产权登记制度。宅基地置换过程中存在的房产权制度空白要求我们要建立完善的农村宅基地使用权和房屋产权登记制度，严格依照相关法律、法规和政策规定，确定宅基地和房屋的使用权权属。对农村现有宅基地使用情况要进行全面调查，对于手续齐备、符合法律规定的农户宅基地，参照国有土地房地产权属登记办法展开宅基地和房屋的权属登记发证工作，赋予其宅基地完整的使用权，发放统一的、具有法律效力的宅基地证书。对那些通过不合法渠道多占、多用的宅基地不予登记，并可考虑对长期闲置不用和超面积使用宅基地的农户收取相应的土地使用费，加紧约束多占、超占宅基地行为，促进土地资源的节约利用。
4.积极探索新方法新途径，充分利用置换出的宅基地。为了充分利用置换出的宅基地，首先让置换出来的宅基地合法化，使其土地权属明晰。其次，将置换出的宅基地进行规划整合，形成生产力。最后，用市场化方式运作其开发权和经营权。置换出的宅基地可尝试以下两种方法途径来加以利用：第一，集中相关农村建设土地资源，进行出租房屋的开发，用于以农民工为主的群体的租赁。第二，在条件相对较好的农村地区，将非农建设用地集中后，可用于自主经营、出租的商业物业的开发，在坚持土地集体所有制的前提下，进行集中使用、自由经营。
5.建立公正的利益均衡机制和完善的社会保障机制。公正的利益均衡机制是评判社会制度的“阿基米德支点”，是社会主义社会的核心价值理念之一。一方面，必须明确宅基地置换的“公平置换”原则，严格办事程序，坚持公开、公正、公平原则；另一方面，必须赋予农民平等的谈判地位和权利。政府在推动宅基地置换时，置换补偿应由双方协商确定，赋予农民本该具有的平等交易地位及讨价还价的权利。在一些关键问题上，如宅基地调剂、置换中的房屋拆迁，宅基地处置和补偿等问题，均应经村民大会或村民代表大会表决通过，不能由少数人包办代替。社会保障机制是利益协调的重要手段，为了保证宅基地置换顺利进行，必须要有完善的社会保障机制。土地包括宅基地是农民最重要、最基本的生产资料和经营载体，失去土地对农民意味着生活来源和安居之地的双重损失。建立起失地农民基本的社会保障体系，解除其后顾之忧，是失地农民实现其身份转变的一个坚实立足点，因此，应尽快把失地农民纳入医疗、失业、养老、最低生活保障等方面的社保范围，及时跟进和落实失地农民的就业等问题，逐步完善我国的社会保障机制。
6.健全和完善农村宅基地置换的相关法律法规。农村宅基地如何置换，是农村土地制度的重大变革，必须在法律法规允许的框架内进行。但目前农村宅基地管理还存在大量的法律法规真空，关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低。目前我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。而这些文件和政策不仅系统性差、效力低，还存在不少矛盾冲突，权责不清，义务不明现象。针对目前宅基地置换方面立法滞后且法律效力低的问题，应加强宅基地置换管理的立法体系建设，尽快制定和实施诸如《农村宅基地管理办法》、《房地产登记条例》等法律法规，制定有效的宅基地置换管理制度，明确宅基地登记发证的效力等问题。
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