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摘要：本文从城市建设历史研究的角度出发，对中国城市自治前后地方政府的职掌和城市建设的主要内容的进行详细论述，在此基础上对地方政府职掌在中国城市自治前后所发生的转变以及地方政府对地方城市建设所承担责任产生的变化进行了系统分析，并通过上述考察和分析进一步探讨现代城市观念是如何在中国植根的问题。本文中对于城市管理的研究，主要为当下城市建设与政府职能的转变提供参考。
1.绪论
中国古代并无建制城市，城市不是地方行政一级单位。中国古代城市“向来重乡治而忽市政”，城市建设不是地方政府的首要任务。而现代城市的职能与市民休戚相关，具有较强的公共服务性，市政府的主要职责和功能就是提供城市环境、城市规划、城市建设、城市服务和城市管理等方面的公共服务，以城市建设、改善城市环境为首务。那么由传统的农业经济城市发展到如今的现代化的城市，这种转变是如何实现的呢？现代城市观念和现代城市制度是如何在中国建立起来的呢？
十九世纪末二十世纪初，随着晚晴国人走出国门探视域外文明浪潮，西方城市自治思想顺势传入中国，国人对西方近代文明萌发了强烈的认同和羡慕，由此一场最初由民间发起的城市自治运动在中国城市中轰轰烈烈的展开了，这场城市运动给城市带来什么样的变化？本文将从城市管理者地方官的职掌转变，现代化城市建设机构在中国城市的逐渐确立为主线，探讨中国城市现代化观念在中国的确立。而本文研究地方官职掌的变化以清末城市自治为分界，探讨城市自治前后城市地方官的职掌和城市建设项目的转变。
2.清朝地方官职掌与城市建设
2.1 地方官的主要职掌——钱谷刑名
中国古代州县官官小责重，职责繁杂，明代《职官志》就列有赋役、养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷孤、稽保甲、严缉捕、听狱讼、致贡等十余项。如此众多的职责中，孰轻孰重，上级考核的项目往往是州县官的施政重点。宋代制定专门考课地方官的《监司七事考》，即“一曰举官当否，二曰劝客农桑、增垦田畴，三曰户口增损，四曰兴利除害，五曰事失案察，六曰较正刑狱，七曰盗贼多寡。”[1]金代制定《辟举县令法》云：“以六事考之，一曰田野辟，二曰户口增，三曰赋役平，四曰盗贼息，五曰军民和，六曰词讼简。”[2]。六事课吏至此成为考核地方官的标准，也成为地方官的要责和施政重点。清代沿袭历朝做法，清人黄六鸿在《福惠全书》中明确写出，地方官的职责，“大而钱谷、刑名、教养、风俗，小而建制、修举、科条、庶务。”[3]，自然以大者为重，通俗来说，“钱谷“就是为国家征收赋税，“刑名”就是维持地方治安，“教养”为以宣谕、学校、崇祀等诸方式教化地方子民，“风俗”醇化地方风俗，敦节俭、倡礼仪。这四者又以钱谷刑名为最大，朝廷上级考核地方官政绩主要是以地方政府征收钱粮的多寡，地方治安维持状况为基准。
“小而建制、修举、科条、庶务”，这其中的“小而建制”便是城市中建制性设施的修造。虽然它只是地方官的辅助性职责，但地方建设对于地方政府来说也是必不可少的。对于城市中建制性设施，国家会出资兴造。但建好以后，后续的维修保养工作便交由地方官来负责。地方官离任之前，需要检查各设施的完固程度，然后将各项设施现状详细报部，如有出现坍塌倾坏者，地方官需修造完毕，方能安全离任。如若隐瞒不报，被继任官员揭报，将会受处分。
虽然地方建设也在地方政府职责范围，但是地方并不设专门的建设机构，政府项目均是由工部统一主持，工部是中央六部之一，下设四司，营缮司即是专门“兴土建之制”的部门，“营缮司具体负责估修、核销盛京和本省的祠庙、衙署、城垣、仓库、营房、京城八旗衙署、顺天贡院、刑部监狱等工程及皇宫三大殿拔草事宜；收储、定价、核销工程所用砖、瓦、木、石等材料；”[4]
2.2 地方建设——以国家建制性设施的建造为重
2.2.1地方建制性设施
中国封建国家为实现对占领地区的控制，在每一个统治区建立起一套礼仪系统，实现他们对于该地区不仅是政治上乃至实现他们在精神上的统治，这套礼仪系统内化为实体元素，便是地方建制性元素以及城市必须性公共设施的修建。（图2-1）
清朝《钦定大清会典》中规定，任何一个建制地方，不管是由自身条件自发形成的城市还是出于政治目的而兴建的军事驻扎据点城市，都应存在下属建制性元素：“凡建制曰省曰厅曰州曰县，皆卫以城，而备其衙署、祠庙、仓廒、营汛，将军大臣所驻亦如之”[5]。除在大清会典中规定的设施之外，地方官还会修建一些地方公共设施，主要有学校类、驿站类，地方基础设施如桥梁、道路、堤坝，还有一些地方福利性设施如养济院、育婴堂等。
但从这些设施的功能我们也可以看出，这些设施的存在是为地方官的主要职责“钱谷、刑名、教化、风俗”服务的。城池是城市主要的防御性设施；衙署是中央派驻地方官员的驻扎之地，地方官员办公以及居住的地方；仓廒是地方官征收赋税、缴纳国家税款的物质载体。营讯则为地方军队的驻扎所，是维持封建帝国社会稳定的保证；驿站主要的功能是“宣传政令，飞报军情，接待四方使客之责”；各类庙宇、祠观是地方官励风俗，彰显国家礼教，对人民进行道德约束的主要手段；学校类建筑则是国家宣教养，化臣民的重要手段。
图2-1清康熙年间台州府城图
2.2.2国家出资兴造和维护的地方建制性设施
对于城市中建制性设施，国家会出资兴造。“凡建制……工兴皆按其规制而估报，竣事则覆而销焉，各定其用款，”[6]，对于这些项目后续的维护也归国家管[7]。对于建制性公共设施工程的建设，国家有一套固定的程序及标准。无论何种样的工程项目如需兴造，都要由地方政府将修造的详细过程以及结果申报中央政府。具体的程序如下：地方官工程申报—工部审批并给发工料—地方兴造—竣工上报工部—工款奏销。
一般国家出资建造的工程都有一定的保固年限，保固年限从三年到二十年不等，保固年限之外出现损坏的，可以将项目的详细情况上报工部，由工部审核通过，方能动帑修理。大清会典规定，“城垣保固三十年，……各省衙署拆卸大修者，保固十年；仓廒监狱库座等项工程，内年动支额设岁修银两分别粘修，及零星修理者，保固三年，其挪移拆建大修者，保固十年；营房墩汛亦如之。沿江沿海等处，六年后即准兴修。”[8]地方官在向工部递交的申请表中，需要将工程的各项资料逐一申明，工部将上报的工程依照轻重缓急分等，最紧要的可以先行修造，先行给以拨款，可以缓后或者不紧要的工程，不得动支国库银兴修。工部对工程审核通过后，便照上报材料拨给地方工程所需各项建筑材料，地方方能修造；工银可由地方先行垫付，工程修建完毕，由地方官报工部，年终工部会将所有本年度呈报的工程送入户部，由户部一体报销所需工银。
除了城市建制性设施，地方一些主要的公共设施，如学校、驿站、养济院等，国家也组织修造。如为了解决一些社会问题，自清代康熙年间，政府便将地方慈善设施如养济院，育婴堂的修建作为地方政府的一项重要责任。而国家对于地方基础设施的修建范围主要局限于主要地方设施的修建。如地处要冲的道路桥梁设施，主要包括御道、各地官道、重要驿站道路、栈桥以及城市主要道路。
2.2.3地方官出资兴造的国家公共设施
对于不属于国家兴造范围内的地方性小型设施的修建，以及保固期限以内的国家公共设施的维修均需要由地方官筹资兴办。小型水利工程，非要冲道路桥梁的修筑，都需要地方动支经费修造。而属于国家兴造范围内的工程如在保固限内，也需要地方承修，如“各省城垣如些小坍坏，费在三百两以内者，地方官设法粘修，不得率行请帑，限四月修竣……——工部，乾隆三十四年”[9]。地方衙署的修造也属地方修建范围，衙署“系原无定款，酌借某种款项，工竣后分期归还”，同时这些衙署的修造不像学校、庙宇等设施，其公共性较差，其修造一般不可能筹集到民款，多是地方官先从藩库内借项修建，然后每年从养廉银[10]内扣还。
2.2.4关乎民生的其他地方性设施的建设
除了上述这些由国家承担建造的地方公共设施，地方是否有责任关注其他的地方建设呢？如城市中居民生活型道路、城市消防、上下水等市政基础设施的建设，老百姓居住建筑的状况，以及城市整体形象等，由谁来负责呢？事实上地方官囿于地方经费的缺乏，加之地方政府并没有专门的建设计构，对于这些不属于国家要求必须建设的地方公共设施，地方官是不愿过问的，既然如此，何以中国古代城市依然井井有条呢？
这得益于民间的力量。地方官经常以倡捐的方式修建地方各种公益设施，对于地方人士捐助者，官方有荣誉奖章颁发，乾隆十六年十月吏部议定“乐善好施条款”，地方有关部门“将捐助动用数目逐一造册”[11]，依照捐助项类，赈灾救济报户部、工程捐助报工部备案。捐助至三百两者“督抚量给匾额花红以示鼓励”，“贡监生员民人等捐助银四五百两则予以职衔，加其项带”[12]，对于捐者“国家予以旌扬，书其姓氏”[13]。同时民间人士也会自发组织捐建一些城市设施，建设书院、义学，设立义仓、义冢；商业繁荣地区，商人为本行业利益需要还会自发建设商业会馆、公所等；地方宗族会组织建设各处宗族祠堂。地方还会自发组织建立一些公益性城市机构，如清代城市消防设施的组织多是由地方自发完成。天津最早的火会创建于康熙年间，“借用庙地公立起盖局所”[14]，至同治九年（1870）已续增至四十余局，所置号衣，器具、灯笼等件，主要由城内绅商铺户捐资。
但这些地方劝捐和倡捐是有条件的，其捐助的意愿也是随个人的兴致以及各自利益所在而转移，并不能构成地方建设的日常性建设活动。
由2.1和2.2小节的分析我们可以看出，传统中国地方官的主要职责是“钱谷刑名”。城市建设活动也多围绕为中央政府服务的设施进行，一切为了维护统治阶级利益，那些与居民生活休戚相关的基础设施、公共空间、消防、卫生等设施不是地方政府关心的范围的。一些读者或许会对这个结论的史料详实性有疑惑，那么我们再来看古代的地方财政支出的状况，从一个政府的财政支出最能看出这个政府的职能所在，我们且从清代地方官的金库来看地方官对于城市建设的承担状况。
2.3地方财政支出与地方建设
2.3.1地丁钱粮的支出
“18世纪以前，中国官僚机构的主要经费来源一直是地丁钱粮”[15]，在各省的《赋役全书》中地丁钱粮额被划分为供各省使用的存留部分和解送到京师的起运部分。我们先看一下康熙二十四年各省地丁钱粮的起运与存留状况（表2-1），从这些数据可知，每年地方将地丁钱粮的总额的80％上缴了国家，仅有20%留给了各省以供地方使用，所存留的钱额从一百万两到一千两不等，各根据不同地方实际情况而定。当然，这并不意味着存留额是不可改变的。“当直接税总收入增加时，存留额也会相应增加。”[16]，但是每年的各地应该上缴的税额总量基本上是恒定不变的。
资料来源：雍正《大清会典》卷三二，《户部十•赋税二•起运》。
而这些存留于地方的资金都用于哪些支出呢？这每项的开支比例又如何呢？
资料来源：《奏销地丁钱粮事文册》，见《内阁大库现存清代汉文黄册》。第501号。（限于篇幅，不能将该省所有州县一一开列，这里列出额 是十五个随机选出的州县，其平均存留钱粮稍低于全省平均数，这说明了用于地方开支的存留额比例略高一些。
从表2-2康熙六十一年间山西州县存留地丁钱粮的情况表中我们可以看出地方存留钱粮用于三个主要方面：军费、驿传体系和地方开支。地方存留额的80%左右都用于地方军队以及驿站的开支，留给地方的唯一可以自由支配的地方开支约占地方存留额的20%左右，仅占钱地丁粮总额的5%-10%，其数额变化幅度很小，基本固定在1000-1500两。地方存留经费有80%左右都是花费在供养国家的军队和维持驿站的开支上面，地方官要用这剩下的20%去面对整个州县地方。除了自己的生活开支之外，每个地方官都有一群数量可观的属员要养活，各级衙门还要雇用数量庞大的书吏，而仅有一些衙役能从省里的存留钱粮中获取工食银，清初，一个县可能拥有数百上千的书吏，为这些衙役官员办公所需要的红心纸张、生活所需的食物、水、柴薪、油灯以及其它的生活必需品，仅这些开支的数额之庞大就令人咂舌了。除此外，“还包括祭祀、癝膳以及孤贫的费用。”[17]
同时一些必需的地方建设也需要资金的支持，皇帝赏赐各地建造夫子庙、牌坊以及御书匾额等，但是这些项目的维护却需要所在地方来进行。大规模的水利建设事业由国家出资主持建设，但一些小规模的堤坝建设，灌溉事业却是地方动员。同时城垣、仓廒、监狱、营房等保固年限之内的维修也需要有地方主持完成。建设地方所需的经费小则上百两银子，多达上万。如，一个县城普通城垣微有坍塌的小规模修补需银两三百两，稍大型的修筑可达七千两，如有坍塌等埙毁严重者大约要一万二千两。用这些经费不可能开展地方建设的。
2.4.2火耗银的支出
既然正式的分配制度根本不足以提供诸如小规模的赈灾、城市修建、县衙雇用足够的人手的基本经费，这令地方官除了谋求其他的手段别无选择，于是就有了地方官非正式的收入来源。非正式经费最主要的方法就是加派和征多报少，征收杂税，加收平余银，劝捐等，最重要的便是火耗银，火耗银是“是解送正项钱粮时的附加费用，用以弥补白银在熔化为大块银锭并解送中央政府过程中不可避免的损失”[18]，“是非正式收入中来源最丰富的一项”[19]，在清雍正之前，火耗银是地方私自征收的，基本归地方官所有，清雍正财政制度改革（火耗归公）之后，火耗银的征收方才正规化，火耗银则成为地方正式的财政收入，主要用以地方公共支出。湖广总督杨宗仁最早提出火耗银的分配方案，他提议“允许州县征收正项钱粮10%的火耗，其中的20%送到藩库作为省里的开支，10%解送户部作为平余以抵补正项解送时的损耗，70%存留在州县作为他们自己的行政开支。”[20]经河南、山西、湖南等省的试验，火耗归公在全国推行。火耗银的地方存留部分被划分为两大项，“养廉银”和“公费银”，养廉银作为地方官的官俸，“公费银”是真正属于地方政府自己的正式经费。
再看这个唯一用于地方建设支出的“公费银”是如何支配的，其日常支出中是否就包括城市维护的项目呢？我们看一下江苏省和江西省两省的公费支出来状况（表2-3、表2-4），每年固定的开支项目主要是办公经费，军事开支，火耗银依然用于与维护国家统治紧密相关的项目之上，有关城市建设项目的开支各仅见一项，“岁修城墙500”、以及“秋审修监等费338”，支出额分别占年公费支出总额的0.4%和0.5%，建设项目也仅限于城墙、监狱这些地方建制性设施的维护。苏湖熟天下足，江苏省作为商品经济较发达、地方财力较强的省份尚且如此，其余省份可见一斑。
由上述可见，此时的城市建设几乎不在地方官日常开支范围内，地方没有固定的建设工程开支，城市建设被当作自然灾害带来的赈灾事物一样，只是作为突发性、偶然事件存在。
2.4地方官对于地方建设的态度
地方金库使得地方官对于建设项目难以维持，地方官对于地方建设是出于一种十分消极的态度面对的，能推脱时则推脱，国家规定必须兴修的项目尚且难以为继，不在国家法律规定范围内的则甚少理会。下面以康熙年间四川遂宁县知县庄乘祚的事例为例来看清代地方官对于地方建设进退两难的境地。
康熙五十九年十二月至雍正员年年中被弹劾时为止，接送到县里的所有赋税加征10%承担责任。其辩词如下：
“通共得加耗银一千一百六十两一钱。这三年内，发过衙役工食银三百二十两四钱，修筑城墙用去银二百三十八两四千三分，修理监狱用银一百二十六两三分五厘，建义学用银一百四十八两七钱八分，修盖文庙用银四百八十二两四千九分五厘，修盖城隍庙用银一百四十九两九分五厘，建盖养济院用银八十二两四钱七分，修盖县属用银二百一十两七钱三分，修盖常平仓用银五十二两五钱四分。”。[21]
除此以外，庄知县拨银210.7两在西眉镇建造一座石桥，63.27两维修县城南门外的大石桥，39.31两用于渡夫的工食银。总支出达2169.66两，超出知县加派额1两多[22]。当时调查者再次职责他以修葺作为额外加派的借口时，庄知县指出，上面的所有事情是地方官分内之责，即便没想他们提供经费：“若要犯官捐修，实没力量；若任其倒坏，又乖职守。故此，犯官加耗原是以公为公的意思，通县绅衿百姓都晓得的，犯官没有分毫入己。”[23]。
无论怎样，清前期地方官离任而未受任何处分那是不可能的。如果他将开支局限于省内的存留预算，那么该县肯定遭受苦难，知县也必定因疏于职守而被参劾。如果他未囿于预算，他会因腐败和侵吞而被参劾，并面临被流放到边远地区的惩罚。即便是政府认可了他为公共目的的使用未经认可的经费，负有责任的官员还是要被迫变卖财务以弥补他使用不当的数额。对于应修的工程尚且如此，那些不再地方官管辖范围内的工程修造就更不必谈了，地方官对于地方建设完全处于一种无可奈何的消极应付态度，只要能免受参处，安安全全度过其任期，便是最大的幸运。
结语：中国传统城市是作为政治据点而存在的从上文对于中国古代城市政府的职掌以分析我们可以看出，中国古代城市主要是为统治阶级服务的政治性城市，城市以行政管理为主要职能，地方政府管理机构“衙门”，是中央派出的管理地方机构的驻扎地，是中央机构在地方的政治据点。传统中国地方官的主要职责是“钱谷刑名”，即为检括户口，征收国家赋税，维持地方治安，而检括户口仅仅是制定人丁税的需要。地方城市建设只是地方官的附属职责，地方建设活动也是围绕为中央政府服务的建制性设施进行，一切为了维护统治阶级利益，不管是城市的防御设施城墙的修造，城市中赋税征收的主要载体仓库还是为了礼教的宣化的学宫、贡院、庙宇、祠观等设施，无不打上统治阶级的烙印。极少涉及与居民休戚相关的基础设施、公共设施。
从清中期赋税的流向可以看出，中央政府将税收的一半以上归为国库，中央政府的财政支出只要在皇室、军队、帝国行政机构的维护等方面，还有一部分用于地方农业水利建设，少数资金用于国家必须的地方性设施的建设。地方财政除上供外，所剩寥寥无几，还要留作“军资库钱（即留州）、公使库钱（即送使）”等，地方各项开支中几无城市建设内容。
我们虽不能否认在中国历史的各个时期，部分城市的手工业与商业也有相当大的发展，出现了一些著名的工商业之都，但由于这些商业性城市地方政府的职能依然是以维护统治阶级利益的政治功能而存在，因而这并没有改变大部分城市主要作为一个政治据点而存在的状况，同时这些商业较发达的城市的商业与手工业在整个社会经济结构中所占的份额不大，而其本身发展又受政治影响较大。
（待续）
参考文献：
[1]宋史卷160《举官志八》
[2]《金史》卷55，《百官志一》
[3]清，黄六鸿：《福惠全书•自序》
[4]清代中央国家机关概述，P290
[5]《钦定大清会典》，卷五十八，二十一，P0619
[6]《钦定大清会典》，卷五十八，二十一，P0619
[7]国家认为文武衙署为地方官居住之所，应有地方官自行筹款修葺，不属国家应修范围。《钱谷挈要》中嘉庆五年户部下令：“户部准奏，文武衙署系该员居住，理应自为随时修葺，何须逐年动项兴修，应请暂行停止修理——嘉庆五年”地方衙署可以先从藩库中借款修筑，竣工以后所借款项从地方官官俸中分年扣除。
[8]《钦定大清会典》卷五十八，五，P0611
[8]【清】《钱谷挈要》，不着撰人撰，P914
[10]养廉银是地方官的官俸，火耗归公之后，实行的提高地方官官俸，以防止地方出现的腐败官僚作风的做法。养廉银作为火耗银两的一个重要部分。
[11]《华亭县志》，乾隆辛亥岁纂（乾隆五十六年刊本），仪松堂藏版，台湾成文出版社有限公司，民国七十二年三月台一版，P318
[12]华亭县志，P319
[13]华亭县志，P320
[14]天津商会档案，三类，85号卷，2547号卷
[15]【美】曾小萍著，董建中译：《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》，北京：中国人民大学出版社出版，2005，P6
[16]【美】曾小萍著，董建中译：《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》，北京：中国人民大学出版社出版，2005，P27
[17]《州县官的银两》，P29
[18]《州县官的银两》，P83
[19]【美】曾小萍著，董建中译：《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》，北京：中国人民大学出版社出版，2005，P83
[20]《州县官的银两》，P87
[21]《雍正朝内阁汉文题本•贪污》第558盒，第0026号。
[22]《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》P39-40
[23]《雍正朝内阁汉文题本•贪污》第558盒，第0026号。
论文作者:巨利芹1,杨彬2
论文发表刊物:《基层建设》2017年第21期
论文发表时间:2017/11/27
标签：地方官论文; 地方论文; 城市论文; 设施论文; 国家论文; 钱粮论文; 工部论文; 《基层建设》2017年第21期论文;