欠发达地区全面推进素质教育的基本思路——“欠发达地区农村实施素质教育策略研究”课题总报告，本文主要内容关键词为：欠发达地区论文,素质教育论文,全面推进论文,课题论文,实施素质教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、本课题研究的背景、意义和基本目标
素质教育的概念从80年代后期提出到现在，其实践大致经历了酝酿尝试、实验推广和全面实施三个阶段。素质教育的实施由点上试验到区域推进进而在全国普遍实施的过程，是个不断深化的认识过程、实践过程，也是教育领域自我完善的改革过程。
实施素质教育是落实科教兴国战略和可持续发展战略、迎接新世纪挑战、培养跨世纪人才和新一代公民的伟大实践，是教育面向世界、面向未来、面向现代化的必然选择。素质教育要在全国普遍实施，面临着一个现实问题，这就是：我国幅员辽阔，人口众多，经济文化发展极不平衡，生产力发展水平、产业结构、人口状况、文化、教育的基础存在较大的区域性差别。这样，实施素质教育的背景与基础、优势与条件、难点与问题就存在很大的不同。地区发展的差别决定了素质教育实施没有也不可能有预定不变、普遍有效的实践模式，这就需要各地从实际出发，寻求适合自身条件与特点的素质教育实施策略和推进思路。
江西是一个经济欠发达的内陆省，全省11个市99个县（区、市）中，有国家级贫困县18个，农业人口占全省总人口的80%。面对经济全球化和知识经济的挑战，江西人民感受到前所未有的发展紧迫感。江西要缩短与先进省、市之间差距，实现“赶超战略”和可持续发展，亚太地区后发型国家和地区走人力资源开发先行的道路而实现经济振兴的经验值得借鉴。走人力资源开发先行的道路，把庞大的人口负担转化为人力资源优势，实现江西经济的振兴和社会的全面进步，全面推进素质教育是必然的现实选择。
《欠发达地区农村实施素质教育的策略研究》课题就是在这样背景下产生的。这项课题是全国教育科学规划领导小组批准立项的全国教育科学“九五”规划研究课题，是原江西省教委下达的教育科学研究的重点项目，也是江西省科委下达的软科学课题。
课题研究从1997年初开始，到1998年12月完成课题申报、立项和研究方案的制定工作，并按研究内容组成了总课题组和12个子课题组。1999年12月，各子课题组完成了调研报告。2000年6月，在调研基础上，子课题组又形成了策略研究报告。本报告是本课题的总报告。
本课题旨在从江西实际出发，主要是从江西农村县域经济和社会的实际出发，在全省十八个素质教育实验区实验研究的基础上，吸收当前我国素质教育研究的最新成果，借鉴其它省、市推进素质教育的成功经验，努力探索并形成对欠发达地区（特别是农村）全面实施素质教育具有理论指导意义和在实践上具有可操作性的对策思路。
二、欠发达地区全面实施素质教育的基本思路
通过对全省18个实验区进行全面调查和初步的实验研究，我们认为，欠发达地区全面推进素质教育的基本思路是：
以转变教育思想、革新教育观念为先导，为素质教育实施营造良好的社会舆论环境；以“降低重心、加强基础”为发展农村教育的指导思想，落实“两基”重中之重的战略地位，巩固、提高“普九”成果，为素质教育奠定基础；以全面提高农村人口素质，培养学生广泛参与农村经济、社会发展的能力为农村教育改革方向，积极推进农村教育综合改革，着力形成农村素质教育的特色；以调整学校布局、改造薄弱学校，构建与现代教育发展相适应的学校管理制度为手段，提高农村学校的办学质量和办学效益；以加大教育投入、加强师资队伍建设、加快教育法制建设进程为政策措施，为农村素质教育实施创造条件；以培养学生创新精神和实践能力为重点，加大农村教育改革的力度，使农村素质教育实现区域性、台阶式、实质性的推进。
（一）以转变教育观念为先导，为素质教育的实施营造一个良好的社会舆论环境
教育观念是人们关于教育问题的认识和看法，是人们对教育现象和实践的认识成果。实施素质教育是教育领域的一场深刻变革，须以观念的转变为先导。
人类历史上每次重大的社会变革，都是以思想解放和观念的更新为先导的。在教育史上，教育改革每前进一步，都有赖于教育观念上的突破。可以说，没有正确的教育理论的指导和教育观念的导向，就不会有自觉有效的教育实践。
素质教育在理论上是对社会主义教育性质、任务和教育方针内容的集中概括，在实践上准确抓住了我国教育特别是基础教育中存在的深层次的弊端，即“应试”倾向。教育实践中的“应试”倾向，深受历史传统、制度、价值观念等多种因素的影响，对其中的观念因素，还须用观念的方法予以解决。对此，人们的认识是不断深化的。在推行素质教育之初，人们在纠正“应试教育”的一些做法时，习惯于依靠限制性政策加以制止，对从观念转变入手重视不够，这在“减负”的问题上表现最为明显。多年来，“减负”政策一次又一次出台，但效果并不理想，出现了“上有政策，下有对策”的现象。现在，人们认识到：改变这种被动局面，要从观念转变入手，即使是运用政策的导向机制，也应采取鼓励性政策，引导公众把注意力集中到观念转变上来。否则，就容易出现政策失真、失效现象，就会出现“素质教育轰轰烈烈、应试教育扎扎实实”的形式主义倾向。
从欠发达地区农村推行素质教育面临的问题和难点来看，观念的转变显得特别重要。经济发展的滞后，地域的封闭，外来文化影响的迟发性，使得新、旧观念的交流、激荡的机会较少。因此，从总体上来说，欠发达地区传统思想多于现代观念、保守性大于开拓性。观念落后、思想保守，成为欠发达地区推进素质教育的一大障碍。事实上，不少教育工作者习惯和依恋旧有的观念体系和办学模式，对现代教育观念不甚了然，不肯接受，更不敢运用，惟恐求新会影响教育质量或导致教育的混乱。观念上陈旧因袭，影响了教育改革的深化和教育新局面的开拓。欠发达地区如能摆脱旧观念的束缚，教育发展的内在潜能定能有更大的释放。
教育观念更新与变革的过程，是正确的教育观念取代错误的教育观念、新的教育观念代替旧的教育观念的过程。如何实现教育观念转变呢？如何使新的、正确的教育观念成为广泛的社会共识呢？
1.开展对素质教育理论的学习与讨论
一种思想观念要成为主导观念，需要得到绝大多数人的认同。这种认同靠人们自然而然地意识或被动接受是不可能的。它需要在一定条件下不同的观念之间进行撞击、交锋，这是由观念的开放性所决定的。因此，必须创设一种宽松的讲辩的环境，允许各界人士参与，允许发表不同的意见和观点，允许不同的实验。为此，可以通过开办素质教育专题讲座，组织各个层面的讨论和学习，利用社会传媒开展教育界与社会、家庭的对话等方式，使素质教育的观念在矛盾、碰撞、整合的过程中逐步成为社会的主流思想和观念。
2.加强教育科学研究，普及推广先进的教育经验。
自觉的行动源于理性认识。科学研究能提升观念的理性化水准，能增强观念的影响力。加强教育科研，使教育理论积极回应素质教育实践过程中的理论问题和实际问题，从而使教育科研对教育改革和发展起促进作用。同时，积极推广、普及先进的教育思想和教育经验，使先进的教育思想和成功的教育经验成为一种现实的影响力。
3.正确把握欠发达地区需要确立的几种现代教育观
(1)面向未来的教育先行观 教育先行是现代化大生产和科学技术迅猛发展对教育提出的客观要求，也是人的发展适应未来社会的必然要求。现代教育经济学研究表明：教育投入是一种具有长效性的生产性投资。作为一种生产性投资，教育理应走在经济发展的前面。人们常说：“今天的教育，就是明天的科技，后天的经济”。在实践上，强化未来意识，确立教育先行的观点，有利于提高人们增加教育投入的积极性。
(2)服务于社会主义现代化建设的教育功能观 长期以来，人们对学校教育的功能认识和价值定位存在偏差，这就是过分强调学校的考试、选拔功能，而忽视了学校教育促进人的发展功能，忽视了教育服务于经济社会发展的社会功能。“上学只为升学”的教育功能观，在城市和农村的学校教育中都有体现。如在农村，学校教育脱离农村实际，绝大多数不能升学的毕业生既缺乏建设农村的思想准备，又缺乏服务农村的劳动技能和实用知识，农村学校未能培养出当地经济社会发展需要的大量中、初级人才。拨正学校教育功能定位，全面推行素质教育，就必须确立服务于现代化建设的教育功能观。
(3)整体协调的人才观 什么是人才？衡量人才的标准是什么？在人们的观念中仍然存在模糊的认识。这反映在职业社会盲目追求高学历的用人标准上，反映在家庭长辈希望子女成为“人上人”的期望中，反映在教师对“尖子”学生过分关爱而对其他学生忽视的行为中。素质教育要面向全体学生，就需要转变人们对人才认识的错误观念，树立整体协调发展的人才观：人才有层次类别之分，每个人只要发挥自己的潜能，具备服务社会的能力，就是有用之才，就是人才；衡量人才的标准不应只看职业和社会地位，更应看其对社会的贡献；人才成长是动态的，教育工作者应始终坚持面向所有学生，为每个学生成才创造条件。
(4)“学生为本”的发展观 学生是教育的对象，又是学习的主体。在教育教学过程中，教育工作者对学生施加的教育影响，都应着眼于学生长远的发展。但在“接受式教育观”的支配下，学生的主体地位并未得到确立：在教育目标上，以“模式化”的目标要求每个学生，学生独特性失去了；在教育方法上，以“注入式”为主，学生主动性失去了；在评价学习结果的标准上，强求同一，学生的创造性失去了；在师生关系上，强调教师权威，民主性、平等性失去了。所有这些，都不利于学生成长发展。克服这些弊端，在观念上，必须确立“以学生为本”的发展观。
(5)科研兴教（校）的策略观 欠发达地区教育事业要超越现有的发展水平，薄弱学校要彻底改变面貌，教师在教学上要实现突破，改变苦干加蛮干的被动局面，一个有效的策略选择是依靠教育科研，走“超常规”发展、提高之路。为此需要改变“教育科研无用”观念。强化科研意识，明确教育科研与振兴教育的关系，确立“科研兴教”的观念；明确教育科研与教育改革的关系，确立“教育改革，科研先行”的观念；明确教育科研与提高质量的关系，确立“向科研要质量”的观念；明确教育科研和教师的关系，确立“教师是教育科研主力军”“科研是提高教师素质的根本性途径”的观念。
4.必须抓住三个环节使之形成合力
转变教育观念是一项社会系统工程，必须抓住三个环节使之形成合力，这就是：党政领导部门的保证性作用，学校和教育行政部门的主导性作用，家庭和社会的关键性作用。三者之间要相互配合，协同作战，齐抓共管；不能顾此失彼，更不能从各自的狭隘功利出发各行其是，与正确的教育观念背道而驰。
（二）以“降低重心、加强基础”为发展教育的指导思想，巩固、提高“普九”成果，为全面实施素质教育奠定基础
所谓“低重心发展”，是指发展教育事业要围绕经济建设这个中心，重点发展基础教育阶段的义务教育，重点支持农村教育。
确定“低重心发展”指导思想，是欠发达地区发展教育事业的现实选择。就江西而言，1998年，年省国内生产总值为1850.17亿元，财政收入为145.7亿元，农民年均收入仅2048元。经济基础薄弱，国家、社会支持教育的能力有限，在这种情况下，“降低重心、加强基础”，把“普九”列入教育事业发展的“重中之重”的地位，应是欠发达地区发展教育事业的正确选择。
经济欠发达，国家、社会投入于教育的经费十分有限，有限的教育经费在教育内部更有一个合理分配的问题。教育经费内部分配的比例，与社会发展需要的人才结构比例相一致时，教育投入才会发挥最大效益。经济欠发达地区特别是广大农村地区，经济社会发展不仅需要高层次的科技、管理人才，更需要数以万计的中、初级人才。人才需求的层次结构，决定了教育经费分配结构，决定了教育财政拨款要主要用于支持义务教育。
一个国家、地区在经济发展的不同时期，教育发展的重点不同，最初强调的是基础教育。因为基础教育投资回报率最高，这在经济起飞阶段表现更为明显。美国经济学家舒尔茨研究表明：小学、中学和大学教育投资收益率分别为9.8%、4.5%和2.97%。我国生产力发展水平较低，基础教育收益率相对比例还要高。据研究，1982年至1987年，我国国民收入增长总额中，教育的贡献为28.2%，其中小学、初中、高中、大学的贡献率分别为13.5%、9.3%、4%和1.4%。因此，从理论上来说，欠发达地区以“降低重心、加强基础”为发展教育的指导思想是正确的。
在发展教育事业的实践中，落实这一指导思想，要处理好以下两对关系：
1.义务教育与非义务教育的关系。一方面坚持“普九”工作不动援，把“普九”工作放在发展教育事业“重中之重”的位置，夯实、提高国民素质的基础；另一方面，加快非义务教育的发展，减缓升学压力，满足人们日益增长的教育需求。对高中阶段的教育，要在实现“普九”目标的基础上，扩大其规模；对高等教育，要坚持走内涵发展之路，使其实现“规模、结构、质量、效益”协调发展。义务教育“重中之重”的地位要体现在教育投资的支持力度上。在欠发达地区，各级政府用于教育的财政拨款应重点支持义务教育。由于普及义务教育的重点在农村，难点在贫困地区，政府投资要向农村，特别是向贫困地区倾斜。要改变过去在教育拨款方面本末倒置的做法，即加快上层（普通高等教育）、带动中层（普通高中教育）、削弱基层（义务教育）的做法。义务教育主要以国家财政拨款为主，国家财政拨款也要以支持义务教育为主。
2.义务教育的“量”与“质”的关系。普及九年义务教育是一项伟大而艰巨的历史任务。自1986年《义务教育法》颁布以来，我国普及义务教育的工作取得了巨大成就，但从某个角度上说，不少地区的义务教育还是一种低水平的普及。工作的重点相对集中在数量的增加和普及程度的提高上，对普及教育的质的关注还很不够。事实上，义务教育不仅有量的规定性，更有质的要求。在数量和质量的关系中，数量当然是重要的，没有数量也就没有质量。很明显，如果九年义务教育仅仅在20%-30%的人口地区普及，而不是在70%、80%、90%甚至更高的人口地区普及，就不会有国民素质的普遍提高；同样，没有质量的数量也是没有生命力的。在“普九”进展到一定程度的今天，更应强调质的要求。义务教育“量”与“质”的关系，集中体现为“普九”达标后巩固提高工作与实施素质教育之间的关系：九年义务教育普及为全面实施素质教育奠定了基础，素质教育实施又能促进九年义务教育向更高层次、更高水平、更高质量方向发展。
（三）以促进农村教育与当地经济社会发展紧密结合为突破口，积极推进农村教育综合改革，着力形成农村素质教育的特色
改革开放以来，我国农村教育有了很大发展，取得了令世人瞩目的成绩，但也存在一些弊端，主要表现为：在办学思想上存在一定的偏差，片面追求升学率的倾向严重；在办学结构上，农村职业技术教育和成人教育较为薄弱，普通教育、成人教育、职业教育发展很不平衡；在教学内容上，缺乏农村和地方特色；在农村人才输送渠道上，专门人才通往农村的路子不畅，大、中专院校毕业生“下不去、留不住”，而大量回到农村的中小学毕业生又普遍缺乏服务农村、建设农村的思想准备和就业（创业）需要的实用知识和专门技能，等等。这些弊端的存在，使农村教育的功能未能得到充分的发挥，农村经济发展和群众生活改善受到严重制约，同时也影响了农民办学的积极性。农村教育必须改革，通过改革，使农村教育切实转到主要为当地经济和社会发展服务上来，转到为提高农村人口整体素质服务上来。
以促进农村教育与当地经济发展紧密结合为突破口来推进农村素质教育，正是抓住了当前农村教育存在的主要问题，正是反映了农村教育改革和发展的方向。那么，如何促进农村教育与当地经济社会发展紧密结合呢？积极推进农村教育综合改革是可行的选择。
农村教育综合改革是一项涉及到农村教育转向主要为当地经济建设服务的重大社会工程。这一工程的实施，要求在教育外部加强与科技、农业等部门的紧密结合，在教育内部对农村教育的办学方向、教育体制、教育结构、教育管理、教学内容等方面进行综合性配套改革，使农村教育更好地为当地经济建设与社会全面进步服务。
1.逐步完善“地方负责、分级管理”的基础教育行政管理体制
我国基础教育行政管理体制改革最早是从农村开始的。现在，我国农村地区基本确定了“县、乡、村三级办学，县、乡两级管理，以县为主”的体制。这一体制的实行，扩大了地方政府和教育行政部门对发展教育的决策权与管理权，使地方可以根据本地经济、社会发展的需要来确立办学形式、调整教育结构，整体规划当地教育的发展；这一体制的实行，极大地调动了各级政府和广大人民群众办学的积极性，增强了各级政府对办好教育的责任感和使命感；这一体制的实行，增强了地方政府对教育发展的统筹、协调力度，便于教育部门与科技部门、农业部门的合作与沟通。
实行“地方负责、分级管理”教育行政体制，方向是正确的，但也存在一些问题：一是经济发展不平衡，实行地方负责以后，教育发展的地区差别进一步扩大；二是由于法制不健全，监督约束机制不完善，在权限逐级下放后，出现了管理的随意性，如有些领导干部凭借手中“人事权”，随意调换学校领导。有些乡、镇干部凭借手中“财权”，截留、挪用教育事业费附加，一些乡、镇拖欠教师工资现象还比较严重；三是政府职能转换不到位，一方面应当下放的权力没有下放，另一方面政府的宏观调控力度又显薄弱。
完善农村教育行政管理体制应从以下几方面努力：一是处理好教育发展与经济发展的关系，一方面地方经济要为教育发展提供必需的财政支持；另一方面，教育发展要为当地经济社会发展服务。同时，加强省级政府的调控力度，如建立教育储备金，扶持贫困地区教育发展；二是处理好政府与学校的关系，形成“政府宏观管理、学校依法办学、社会各界参与”的新的办学体制；三是处理好统一性与多样性的关系。多样性是指发挥地方的积极性，使地方教育发展与当地经济、社会发展紧密结合起来，使地方教育改革发展显现出炯然有别的地方特色。统一性是指地方教育改革必须统一于国家的教育方针、政策及有关法规。处理好统一性与多样性的关系，主要是加强宏观调控，减少放权过程中出现的管理随意性。
2.优化教育结构，发展职业教育
农村教育综合改革的一项重要内容就是优化教育结构，合理配置教育资源，促进农村普通教育、成人教育、职业教育的沟通和衔接。在操作上，可以分层采取多种形式：在村一级，把村小与农村文化技术学校统在一起，特别是边远贫困地区实行小学后分流，使不能升入初中的小学毕业生在文化技术学校学到基本的农业生产技术；在乡一级，实现办学模式多样化，办学模式可以选择初二分流的"2+1"初中三年制模式，初三分流的"3+1"初中四年制模式，也可以采取“全程全员”的普教、职教渗透模式，以及我省弋阳县、南城县试行的综合模式等；在县一级，按照“政府统筹、部门联办、教育协调、一校多制”的方针，实现中等职业教育和成人教育联合办学，建立县级职教中心，以改变县（市）职业教育布点多，规模小、效益低的状况；在省、市一级，积极发展高等职业教育。高等职业学校的招生主要面向职业中学和中等专业学校。
3.加大教学内容的改革力度，增强农村学校课程、教材与当地经济社会发展的适应性
农村学校课程与教材建设要增强与当地经济社会发展的适应性，可以从以下几方面努力：一是试行国家课程、地方课程和学校课程，使农村学校的教材体系体现农村与地方特色；二是课程计划的执行应重视实践环节和校外活动；三是把教育的“燎原计划”、科技的“星火计划”和农业的“丰收计划”等内容结合起来，农村初、高中毕业生可实行“毕业证书”和“职业技术培训证书”双证制度；四是农村初中增加选修课，高中增加研究性课程，选修课和研究性课程的开设要与当地特色产业和资源优势结合起来。
4.加大领导和协调力度，形成推进农村教育改革的合力
农村教育综合改革不仅要求在教育内部进行整体配套改革，还要求在教育外部，加强与科技、农业等部门的结合。围绕农村教育综合改革的目标，协调各方面关系，形成推进的合力。科技和农业部门可以为学校提供师资和教学实践基地；财政、金融部门可以从资金投入方面给予实际支持；人事部门可以在人才培养、使用方面给予政策支持等。政府各职能部门以及相关单位围绕农村教育的综合改革，能否相互配合，形成合力，关键在政府的领导和协调。
（四）以加大教育投入，加强教育法规、制度建设为着力点，强化政府行为，为全面实施素质教育创造条件
实施素质教育，不仅仅是教育部门的事，首先是政府的责任。全面实施素质教育应强化政府行为。
政府对实施素质教育的责任是多方面，但最主要有二点：一是为教育事业发展、为素质教育实施提供物质基础；二是为素质教育的运行提供政策制度化的保证。
1.加大教育投入，为全面实施素质教育提供物质基础
近年来，我国教育投入总量有了很大发展，但距离《教育法》和《中国教育改革与发展纲要》规定的目标还相差很远，教育经费不足的矛盾仍十分突出，表现为：教育经费占国民生产总值(GNP)和财政总支出的比例较低，而且这一比例自1986年以来一直呈下降的趋势；各级各类学校校舍不足，必备的教学仪器设备和图书短缺；学校的教学活动所需公务费短缺；拖欠教师工资的问题还没有彻底解决。教育经费总量不足在经济欠发达地区表现尤为突出。
教育投资总量不足，同时还存在教育投资效益不高的现象，表现为：对教育经费的使用缺乏监督机制，对投资效益缺乏评估机制；截留、挪用教育事业费的现象时有发生；农村学校布点多、规模小，造成师资、图书、教学设备整体使用效益不高；中小学人员多，师生比，专任教师与行政人员、后勤人员之比失衡，增加了教育成本；农村学校留级率、辍学率高，重复教育对有限的教育资源造成了浪费等。
教育经费分配不合理：按国际惯例，教育投资的重点应是基础教育，应优先保证初等教育的投入。然而在我国的教育经费分配结构中，中等以下教育比重还较低，初等教育投资一直不足，维持在30%以下水平。近年来，这种状况有所改变，但尚未根本扭转。
教育经费总量不足，分配结构不合理，投资效益不高，是影响教育发展的重要因素。全面推行素质教育，必须强化政府责任意识，增加教育投入，同时改变教育的投资结构、方式，提高教育投入的效益。
(1)建立多渠道教育投资体系。从单一的国家财政拨款向多渠道筹资转变，实现教育投资主体多样化是穷国办大教育的客观需要。我国在从计划经济向市场转轨过程中，已逐步形成了教育投资多元化的格局，但政府财政对教育拨款仍应是教育投资的主要部分，政府对教育投入的重视和努力仍将是制约教育投入总量的关键；切实抓好教育费附加征收工作，教育费附加是教育经费来源的一条主渠道，征收城乡教育费附加应改变应征数与实征数差距过大的局面，实现足额征收；实行教育成本分担机制，接受非义务教育的学生应分担一定的教育成本；鼓励社会力量办学，实现投资主体多元化；在贫困地区，举办义务教育应以政府行为为主，同时积极鼓励集资办学。
(2)实现教育资源的优化配置，提高教育经费使用的整体效益。改革现有教育财政管理体制，实现财权和事权的统一，加强教育行政部门对经费的分配权、管理权和监督权；完善“地方负责，分级管理”的体制，对于那些统筹协调能力低、财政薄弱的乡镇，教育经费要由县财政统筹；调整学校布局，加强学校内部管理，提高办学质量与效益。
(3)加强对教育投资的法制建设。教育投资是一种长效性的投资，一些地方政府对教育投资缺乏动力，一个重要原因就是教育投资在一届政府任期内不会直接受益，不能显示其“政绩”，以致出现了地方财政大幅超收的情况下，预算内教育拨款增长速度却低于地方财政经常性收入增长速度的现象。对类似问题，仅靠提高认识是不能解决的，必须依靠法律来规范、制约。用法律形式来保证政府在教育投资上的主体地位和主体作用；以法律形式来保障教育经费的增长和教育投入的比例的实现；以法律形式来规范政府教育投资模式。
2.加强教育法规、制度建设，为全面实施素质教育提供制度化的保障
法制是现代化社会的标志。在现代社会中，政府对教育发展的宏观调控要逐步走向以法规、制度的形式来实现。依法治教、依法保教、依法促教，是国内外教育发展的成功经验。
实施素质教育，是教育领域乃至整个社会的一场深刻的变革。改革，是社会关系的调整，法规、制度是社会关系调整的媒介。实施素质教育，要依靠法规、制度来协调与教育活动直接有关的内外因素，规范办学行为，这样，才能从根本上克服“人在政举、人去政息”的“人治”现象，逐步实现素质教育制度化、法制化。正如《决议》指出的那样：“全面推进素质教育，根本上要靠法治、靠制度保障。各级人民政府和各部门要切实做到依法行政，保证教育方针的全面贯彻执行。”
推进教育法制化、制度化进程，应从以下几方面努力：
(1)强化法制观念：在全社会加强对教育法规的宣传，使各级党政部门、社会各界认识到教育法规对教育发展的重要性；教育主管部门对教育的管理应定位于依法管理的现代管理层次上，提高依法行政的水平；培养广大教师民主法制意识，依法维护自身的权益，承担自己的法律义务。
(2)加强地方立法：随着我国市场经济体制的建立和完善，地方自主权会有所增加，同时由于地域分布和经济发展不平衡等因素，各地教育发展目标、措施会表现出极大的区域性差别。各地可根据当地实际以立法形式作出具体规定，这有利于地方教育发展。如江西省人大审议通过的《江西省义务教育经费筹措和使用管理办法》这一地方性法规对保证全省义务教育经费就起了积极作用。
(3)严格执法监督：以《义务教育法》为标志，我国的教育立法工作有很大进展。但在执法过程中，教育法规表现出制约能力差，协调不得力，以致给人“软法”的印象，法律的权威性、执法的严肃性受到了损害，教育法的作用也未得到充分的发挥，有必要加强执法监督：一是建立教育法规的执法监督机构，这一机构应保持一定的独立性，具有权威性和仲裁权力；二是确立民主、公开的监督原则，使执法监督过程符合法律程序；三是在监督形式上，将专门监督与群众监督、新闻监督结合起来。
(4)制定有关素质教育的制度如督导评估制度、考试评价制度等等，发挥这些制度的政策导向作用。
（五）以提高办学效益和教育质量为重点，实现素质教育实质性的推进
实施素质教育，最终要落实到学校、落实到教师，体现在学生身上。素质教育的理念只有落实到学校层面，体现在教育、教学活动之中，素质教育才能有实质性的推进。因此，提高办学水平和教育、教学质量是实施素质教育的核心和重点所在。
1.调整学校布局，改造薄弱学校
农村学校办学效益低的原因之一是学校布局不合理。表现为：学校布点多、规模小。这在山区表现尤为明显。以我省婺源县为例：该县现有小学622所（含教学点），在校学生4290人，平均每所小学69人，学生人数最少的学校只有5人。初中25所，在校学生3055人，平均每所学校522人。农村学校布点多、规模小，形不成一定的教育效益，造成师资、设施的浪费。农村出现薄弱学校与此有直接关系。因此，从地理环境、人口密度、经济承受能力、现有的教育基础出发，进行学校布局的合理调整，是提高农村学校办学效益的重要措施，也是农村改造薄弱学校的现实选择。我省婺源县通过“撤并教学网点、实现联村办学”来优化教育资源配置，巩固“两基”成果，取得了较好的效果。
2.深化学校内部管理体制改革
提高办学效益的另一重大措施是进行学校内部管理体制的改革与创新：一是完善校长负责制，建立“校长负责、党组织监督、教代会民主管理”的运行机制；二是进行学校人事制度改革，推行“竞争上岗、全员聘任”的学校人事管理制度；三是运用经济杠杆，实行“多劳多得、优劳优酬”的结构工资制；四是加强学校经费管理，试行教育经费综合包干制。
3.加强校长和师资队伍建设
农村学校教师队伍存在的主要问题是：总体上，农村教师教学能力不高，学历达标率低；学科教师不配套，职业学校专业教师缺乏；教师队伍不稳定等。据此，农村教师队伍建设应从以下几方面努力：巩固、完善中小学校长岗位培训和持证上岗制度，建立中小学教师继续教育登记制，举办多层次、多形式的干训、师训班，提高农村学校校长、教师的素质，通过教师的继续教育提高教师的学历层次；取消校长的行政级别，试行校长职级制；建立中小学教师定期轮岗制和交流制，在政策上鼓励教师向农村和薄弱学校流动；完善教师聘任制，优化教师结构，通过政策导向，激励教师不断提高自身素质；在教师工资、住房、职称评定方面给予政策保障，特别是从法制上解决好拖欠教师工资问题；通过“关、转、招、辞、退”等形式彻底解决民师问题；通过加强师德教育、奖励教学成果、实施“园丁工程”（如宜丰的“3111工程”）等措施提高农村学校教师队伍整体素质。
4.优化教学过程
素质教育的根本具体体现在活生生的教育、教学过程之中。优化教学过程就是将教学过程中的各要素如教师、学生、教学内容、教学方法、教学手段等进行整合以达到理想的教学效果。为此，要建立良好的师生关系，发挥学生内在潜力；重视策略性知识教学，让学生学会学习；重视教学的实践环节，培养学生的实践能力，充分利用现代教学手段等，以提高课堂教学效果。农村学校的教学改革要实事求是，要在实现教学规范化的基础上创新。要经过改革实验，逐步探索，构建适合农村学校特点的创新教育模式。
在教学过程各要素中，教师的作用是主导的，如果教师不能改革令人窒息的陈旧的教学程式，再有创新的教学方法也不能在教学中得到体现；再新的教材内容，也会“同化”在教师原有的思维范式和知识框架中；再有先进的教学手段，也只能是摆设。因此，教师有必要对传统教学思维方式进行大刀阔斧的改革，进行创造性的精神劳动，创造出符合时代要求的新的教学模式。
三、欠发达地区素质教育实施策略选择应遵循的基本原则
总体而言，欠发达地区素质教育的全面实施目前尚处于启动阶段。地方党委政府及教育行政部门在制定本地区实施方案的过程中，必须以第三次全教会和《决定》精神为指导，在明确总体思路的前提下，按照科学性和可行性相结合的总原则，从本地的具体实际出发进行实施策略的优化选择。由于区域经济和社会发展的不平衡性（这种不平衡远较发达地区内部为甚），由于教育传统和现实发展的差异性，各地在实施素质教育的内容重点、主攻方向、方法步骤和目标要求等方面，应当有所不同。在策略选择上，必须坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的科学态度，既要解放思想、勇于创新，又要注重实效，实事求是，切忌形式主义和一刀切。
我们在对各类县级区域素质教育实施方案的调查和对比研究中，认为欠发达地区的策略优化选择，必须遵循以下一些基本的原则。
（一）在指导思想上，坚持从农村教育的实际和特点出发
欠发达地区广大农村教育发展总体水平不高，决不能照搬城市和发达地区的实施策略。比如，在目标选择上，必须把培养为当地农村现代化建设服务的中、初级人才作为重点，而不能把升学率作为追求的主要目标。在教育结构优化方面，既要有利于推进本地农村和农业的现代化进程，又要满足广大农民脱贫致富的现实需求。在实施素质教育的重点（即培养创新精神和实践能力）上也要有自己的特点，这就是注重培养学生具有现代社会所需要的各种素质，如竞争意识、开拓精神、效益观念等等。即使在学生减负的工作上，也要从具体实际出发制定相应的措施，决不能“从众”“跟风”“唯上”等形式主义的做法。
（二）在工作重点上，要着眼于建立一系列配套机制
素质教育的实施并不是教育某个局部和环节的调整，而是教育制度和体制上的根本性变革，牵涉社会资源的重新分配和社会利益的重大调整，必须在党和政府的统筹领导下，依靠教育部门和社会各方面的协同配合，逐步建立起实施素质教育的一系列配套机制，包括启动运动机制、实施监督机制、条件保障机制、督导评价机制、激励制约机制等。因此，在制定方案时，必须胸有全局、统筹兼顾，决不能“零打碎敲”顾此失彼。
（三）在教育资源的组织上，要充分发挥学校、家庭、社会三方面的力量
现代教育是社会化的大教育。适应未来社会的一代创新型人才只有通过学校、家庭和社会的共同培育方有可能造就。实施素质教育，决不能只着眼于学校教育一个方面，而要使家庭、社会与学校在端正教育观念的基础上，充分发挥各自的优势和特点，按照国家和社会的教育方针，培养目标齐抓共管。欠发达地区不但学校教育相对薄弱，家庭教育和社会教育也特别薄弱。必须在党和政府的重视和支持下，切实加强对家庭教育的指导，提高农村家长的科学育人素质；同时根据农村社会的特点，优化社区的育人环境和现代精神文明氛围。
（四）在工作方法和步骤上，要扬长避短，突出重点，先易后难，分步进行
欠发达地区教育有弱势，也有自己的特点和优势。要根据自己的情况，充分发挥优势，根据先易后难的原则选准突破口，集中力量先解决一二个带有全局性的重点问题（如教育投入体制、考试评价制度、教师管理制度等），同时积极准备条件，在其他方面分别情况分步推进。决不能不分主次、不管条件、不顾效益地全面出击；也不能盲目照搬别地区经验，做表面文章，提出一些不切实际的要求和目标。
（五）在领导管理和决策上，要讲究科学态度，加强调查研究
欠发达地区素质教育能否顺利实施并取得成效，领导和决策是一个决定性因素。领导者不但要树立正确的教育思想，而且要有现代社会管理者的科学决策和管理水平。领导要深入教育实际进行调查研究，掌握第一手资料。改革项目要经过科学研究和充分论证，要听取各方面的意见。重大举措要尽可能经过试验，总结经验后才全面推开。要反对和避免单纯依靠行政指令推进素质教育的领导工作方法，倡导实事求是、求真务实的工作作风和一切经过调查研究的思想工作方法。
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