完善地区间财政分配关系的探讨，本文主要内容关键词为：区间论文,分配论文,财政论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前分税制财政管理体制下地区间财政分配关系在运行中存在一些问题，主要表现为公共服务受益与成本负担脱节。一方面在地方辖区内的企业所创造的税收当地政府不能完全分享，另一方面，由地方政府提供公共服务的一些企业，却不为当地政府提供税收。如实行集中纳税的跨地区经营企业的所得税只缴纳给企业注册地政府，其分支机构所在地地方财政不能分享。再如河流上游的环境保护成本由上游地方财政承担，而受益包括下游地区。这些问题的存在会扭曲各地区公共产品与私人产品的均衡状态，以及各地区公共服务的提供水平。
要解决横向财政分配关系中存在的上述问题，应当充分考虑社会主义市场经济体制及公共财政框架下，政府除了与国有企业存在产权所有关系外，更重要的是与所有的社会经济主体存在服务者与被服务者的关系。因此，应当改变按机构所在地或注册地在地区间分配财政收入的做法，按收入来源地在地区间分配财政收入，完善地区间财政收入分配机制。同时，通过增加一般性转移支付规模，完善一般性转移支付制度，增加资金规模，扩大公共支出需求的测算范围，建立地区间公共服务成本的负担机制。
一、地区间财政分配关系中存在公共服务受益与成本负担脱节的问题
伴随着社会主义市场经济体制的完善和公共财政框架的建立，政府与企业的关系由原来计划经济体制下单纯的所有者与所属企业的关系，增加了公共服务提供者与财政资金提供者的关系。对于非国有制企业来说，则主要是公共服务提供者与财政资金供给者的关系。在这种情况下，由于市场经济主体跨地区经营活动的存在，地区间财政分配关系在公共服务的受益与成本负担出现了脱节问题。主要有：
（一）地方政府不能分享由其提供公共服务企业创造的税收
1.从企业所得税来看，通过2002年所得税收入分享改革，打破了中央财政与地方财政按企业隶属关系划分企业所得税的做法，改由中央与地方按比例分享除部分企业外的所得税。但是，并没有打破地区之间按企业所在地划分企业所得税的做法。考虑到税收征收管理的便利，我国企业所得税是由企业注册地或者总机构所在地税务部门征收管理的，相应地，由企业注册地或者总机构所在地地方政府分享企业所得税。
但是，部分企业注册地或者总机构所在地与其主要经营机构所在地并不一致。如某些企业为了享受高新技术开发区的税收优惠政策，虽然其主要经营机构并不在开发区内，但在开发区注册，形成“区内注册、区外经营”的现象。又如，很多外商投资企业的经营活动是涉及多个地区的，由于根据《外商投资企业和外国企业所得税法》规定，外商投资企业和外国企业所得税由总机构汇总缴纳。
跨地区经营集中（汇总）纳税的企业分支机构所在地政府以及注册地与主要经营地不一致的经营地地方政府，虽然对企业提供了相应的公共服务，但并不能分享其创造的所得税，使公共服务的提供与财政资金的供给脱节。
2.从营业税来看，根据我国现行营业税征收管理规定，纳税人从事运输业务，应向其机构所在地税务机构申报纳税。作为运输企业来讲，其经营大多是跨地区的，如管道运输就往往涉及多个地区。其营业税归其机构所在地一家所有使公共服务的提供与财政资金的供给脱节。
3.从增值税来看，由于其征收环节较多，商品或劳务流转的各个环节都应缴税，因此，即便是跨地区的经营活动，其增值税也是在各地区间分配的。但是，对跨地区经营的企业来讲，一方面，缴税环节的确定涉及不同地区增值税收入归属，另一方面，企业内部转移价格的确定也会使不同地区间增值税收入分配关系发生变化。如大型电网企业，其机构所在地与电力生产地、电力销售地往往不一致，其增值税缴纳环节的确定对地区间增值税的分配影响较大。2004年出口退增值税由中央全部负担改为中央与地方按75%、25%比例共同负担后，产品出口地或者说出口退税负担地，与增值税实现地的差异也使出口集中的地区负担沉重。
政府提供公共服务与企业税收分享之间的脱节，使各级地方政府由“办自己的企业”改为“办在自己这里的企业”，不能消除地区封锁，各地仍继续大办各种“开发区”，招商引资。
（二）具有外溢效应公共服务的成本未能由其所涉及公众共同负担
由于社会主义市场经济体制下，资源、资金、人才流动加快，地方政府提供的公共服务往往具有外溢效应。如西部地区在环境保护方面的投入所产生的生态效应会惠及东部地区，但东部地区并未直接负担其成本。又如，大量在中西部地区接受基础教育的人，流动到东部地区就业，促进所在地经济发展，也具有外溢效应。由于公共服务的成本负担范围小于其受益范围，将使这些具有外溢效应的公共服务提供不足。
二、计划经济条件下以包干制为主体的财政管理体制可以在一定程度上消除上述脱节现象
在计划经济条件下，从政府与企业的关系来看，我国企业绝大部分是国有企业，其缴纳的所得税按所有制关系在各级政府及各地方政府之间划分。从中央与地方财政管理体制来看，是以包干制为主体的财政管理体制，中央在核定地方包干基数时，可以考虑各地区所有的支出需求与收入能力，针对其缺口或者余额制定相应的中央补助数额或上解中央数额。获得财政收入的地区中央核定各地区的补助或上解额时，可以在一定程度上消除公共服务成本与受益之间的脱节现象。
三、随着市场经济的发展，分税制财政管理体制中对横向地区间财政分配关系及公共服务成本与受益脱节现象的处理能力不强
（一）公共服务成本与受益脱节现象增强
随着社会主义市场经济体制的不断完善，在政府与企业关系中，一方面出现了大量不能划分中央与地方、地方与地方所有权关系的非国有企业，另一方面，企业间的合并、重组不断增加，很多企业的所有权关系难以明确划分。继续按企业所有权关系划分企业所得税的在中央与地方及地方与地方之间的归属，制约了国有企业改革的逐步深化和现代企业制度的建立，客观上助长了重复建设和地区封锁，妨碍了市场公平竞争和全国统一市场的形成，不利于促进区域经济协调发展和实现共同富裕，也不利于加强税收征管和监控。
在公共支出方面，随着公共财政框架的建立，政府支出的重点转向教育、社保、医疗卫生、环境保护等各种公共服务。秉承“以人为本”的思想，公共服务的对象就是各级政府所面对的社会公众。由于人员的流动性越来越强，公共服务效益的外溢性也不断强化。同时，某些公共服务，如环境保护，从其性质上讲就具有很强的外溢性。
随着1994年取消了中央与地方财政管理体制中的包干制，建立分税制财政管理体制。在分税制财政管理体制上，中央不再对地方逐个核定收支基数，并相应核定上解或补助额，地方政府改按规定的收入范围取得财政收入，按支出责任安排财政支出。原体制下通过核定收支基数消除公共服务成本负担与受益脱节现象的机制也不复存在。
（二）针对公共服务成本负担与受益的脱节现象，财政管理体制不断改进
针对企业所得税按隶属关系划分带来的问题，2002年实施所得税收入分享改革，打破按企业隶属关系划分企业所得税的办法，由中央与地方按比例分享企业所得税。在所得税收入分享改革中，还配套建立了针对部分跨地区经营集中缴纳企业所得税的企业，其所得税在所涉及地区之间按因素分配企业所得税收入的制度。
中央对地方还建立了一般性转移支付制度（原称之为过渡期转移支付），按客观因素计算各地区标准财政收入和标准财政支出，并对其差额按一定系数予以补助。在一般性转移支付制度中，各地区收入和支出得以客观体现，在一定程度上起到了消除公共服务成本与受益脱节现象的作用。
但是，所得税收入分享改革将地方政府之间按企业隶属关系划分企业所得税的做法，改为按企业所在地划分企业所得税，还没有完全按照税收划分的“来源地原则”，将企业缴纳的税收在所有来源地政府之间划分。
（三）地区间财政分配关系中处理公共服务成本负担与受益脱节现象的机制不强
1.没有一个专门处理地区间财政分配关系的机制。我国分税制财政管理体制处理的主要是中央与地方财政之间纵向的财政分配关系。对于地区间横向的财政分配关系，主要是由地方政府自主协商解决，或者由中央财政本着“一事一议”的原则解决，没有建立起一个完善的机制。
2.税收收入在各地区之间的划分，主要还是依据“所在地原则”，而不是“来源地原则”，一方面产生大量异地注册经营现象，扭曲市场经济主体的行为，另一方面促使各地大办所谓“开发区”，地区封锁难以消除。
3.一般性转移支付制度中各地区标准财政收入与标准财政支出的测算难以全面体现各地区财政收支状况，而且补助水平低。由于税收收入按所在地原则在各地区之间划分，而GDP等经济指标按来源地原则在各地区之间统计，致使标准财政收入的测算中难以准确体现其应有收入。由于标准支出测算范围较窄，难以全面体现各地区对环境保护等效益外溢性较强的公共服务需求。对于各地区存在的标准财政收支缺口，由于受资金规模的限制，目前的补助水平还处于较低的水平。
四、适应社会主义市场经济体制和公共财政框架要求，借鉴发达市场经济国家经验，完善地区间财政分配关系
（一）发达市场经济国家的经验
对于跨地区经营带来的税收按来源地分享问题，美国、加拿大等国采取的措施是在地方政府之间建立一个协商机构，采取按资产、销售收入、人员数等指标，在相关地区间分配税收的方法。对于具有效应外溢性的公共服务的提供，则通过市场化手段由相关地区分担成本，如一个跨地区水库的建设资金可以从相关各州筹集。
（二）探索建立我国处理地区间横向财政分配关系的机制
适应市场经济和公共财政框架的要求，要积极探索建立我国处理地区间横向财政分配关系的机制，使享受公共服务的市场经济主体，都负担相应的资金成本。具体说来，有两种思路：
一是借鉴发达市场经济国家的经验，建立地区间按来源地原则分享收入和按受益范围分担成本的机制。二是维持现行地区间收入分配方法，进一步完善一般性转移支付制度，准确测算各地区按市场经济主体所在地分享的收入和各项公共支出需求，加大一般性转移支付规模，提高对标准财政收支缺口的补助程度，处理地区间财政分配关系。
两种思路各有利弊。前者直接将市场经济主体享受公共服务与承担公共服务成本联系起来，而且我国已经针对部分企业建立了按来源地根据资产等因素在相关地区间分配企业所得税的制度，可以此为基础进一步推进，但是，由于我国地方政府财政收入自主权较弱，各种公共服务的提供受中央政府的影响也较大，建立地方政府之间分享收入、分担成本的机制也会涉及既得利益的调整，难度较大。后者以现有的一般性转移支付制度为基础，推进难度小，但是由于GDP等经济指标按来源地统计，而税收收入按所在地征收，两者之间的差异需要进一步完善。
综合起来考虑，应当双管齐下。通过赋予地方一定税收自主权、地区间财政收入改按来源地分配等措施，建立符合市场经济体制和公共财政框架要求的地区间财政收入分配机制。同时，通过不断完善一般性转移支付制度，增加资金规模，扩大公共支出需求的测算范围建立地区间公共服务成本的负担机制。