治理中国金融不良资产的制度选择，本文主要内容关键词为：不良资产论文,中国金融论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国金融不良资产治理和金融风险防范不能简单地照搬西方国家的技术方法，而应紧紧抓住风险生成的制度因素，通过制度创新，从根本上控制住引发危机的根源，否则金融不良资产将会边治理边生成，金融风险也将防不胜防，中央银行的金融监管就容易处于被动地位。显然，金融制度供给与创新将成为推动我国金融稳定与发展至关重要的因素。
一、促进经济结构调整的金融制度选择
1.建立市场化产权结构制度
从国有产权形式长期以来存在的问题看，国有企业转变经营机制关系到国家的经济命运，已迫在眉睫、时不我待，必须面对市场重新进行选择：顺势而为，分解产权。用退出（产权出售、产权置换）自由竞争性行业的收入强化控制性国有企业产权，使国有企业借此时机转变经营方式和运行机制，化解企业给金融业带来的巨额不良资产，解决信贷资金的财政化分配问题。
国企产权制度的分解步骤是：首先解决政府、企业、个人、银行之间的制度性联系问题，按生产标准明确各自的功能定位，用经济制度优先鼓励发展实质经济主体、创造社会物质财富；用法律制度惩治权力层的腐败性分配，杜绝用政治权力攫取财产权力，实行政企分开、官财分开，保证财富的公平分配；用独立的金融产权制度解决现存的“政府高负担、企业高债务、个人高债权、银行高风险”的原有金融制度陷阱；最后进行公有制度实现形式的分解（以公有制为主体的多种所有制形式）和企业产权制度的分化（关闭、停产、并购、转让、重组等）。
化解金融不良资产必须标本兼治，而且更重要的在于治本。我们不能仅仅用过去清理企业“三角债”的思路处理金融不良资产，偏重于对现存金融不良资产的债权债务的财务处理，而要在金融制度上有所创新。近期可实行国有产权的股份化改造，通过股份制度下的资本重组和溢价收入填补原国有银行不良资产损失的“黑洞”，并仍可保障国家对银行资本及银行经营活动的控制能力，用金融产权制度创新根除金融不良资产生成的制度土壤。通过切实明晰的产权界定，割断两种“亲缘关系”，即国家与国有企业的亲缘关系、国有企业与国有金融产权的亲缘关系。只有剪断行政上的亲缘性隶属关系，市场制度才能深入国有产权内部并建立市场化产权交易关系，进而形成市场化的企业交易制度和金融交易制度。国有企业逐步退出竞争领域，由财政和政策性银行提供资金支持，而将大多数企业由官办改为民办，以便明晰企业产权和金融产权的制度主体形式，并构建起多元金融产权主体来对应多种形式的企业产权主体，也使银行成为市场上自主的金融企业经营者。要实现这一目标，就必须重新理顺公有制度下的金融产权思路，在金融制度20年变迁的基础上，按市场化原则重新完善金融组织制度和经营行为，使权力中心产权化、管理制度法制化、经营运作市场化。
当前金融制度仍存在的主要问题是：金融机构产权国有化、金融管理行政化。按照形成市场化金融产权主体的思路，首先是改造现行的国有商业银行制度，无论国有独资制还是股份制、无论中外合资制还是合营制度，都必须完整体现“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度的总要求，切实建立国有专业银行的委托——代理关系，切实有人对国有资本负全责，切实使商业银行有独立的财产承担民事责任。其次是完善地方商业银行制度，按真正商业化概念组建商业银行，不能使地方商业银行具有行政色彩和长官命令式的组织架构。商业银行的形式可以多种多样，既可以有国有的、也可以有民营的，既可以有股份制的，也可以有合资合作制的。不论我们现在能否认识和理解，金融产权主体的多样化是一种必然趋势。我们的制度必须沿着这一发展趋势变迁，否则就会增加无尽的制度成本。
2.建立社会化市场融资制度
金融制度的创新取决于融资制度的创新，建立适应国民收入分配结构、投资结构和储蓄结构的市场融通型融资制度已是中国经济金融改革的重要一环。
市场调节型融资制度主要包括两种融资形式。一是向金融机构借款，即间接融资；一是在金融市场上发行产权证券（股票）和融资证券（企业债券），即直接融资。两种融资形式在融资制度中所占据的地位和所起的作用不同，决定了不同的融资制度安排。一种是直接融资占主导，间接融资为辅助；另一种是间接融资占主导，直接融资为辅助。一般说来，市场调节型融资制度安排是同一国经济发展水平、市场化程度、金融制度建立完善程度和居民的投资习惯等联系在一起的。考察当今世界各国经济发展的历程，容易发现市场经济发达的国家以前者为主，而欠发达的发展中国家基本上是以后者为主要方式。融资制度创新，即建立市场调节型融资制度是我国经济金融改革的“重中之重”，这就现实地提出一个问题——我国市场调节型的融资制度模式应如何选择。就目前的情况看，主要有三种选择：一是继续强化间接金融；二是变间接金融为主的融资制度为直接金融为主的融资制度；三是在坚持间接金融为主的前提下，加快发展直接金融。总结我国20年金融改革与发展的经验和教训，并从现实金融改革所面临的困难出发，第三种方式比较符合我国的国情，有着较强的可行性，因为坚持以间接金融为主，是从我国间接金融一统天下的现实出发，具有历史的延续性，发展直接金融，解决间接金融存在的不足。通过两者的互补，将形成我国社会主义市场经济制度下的融资新制度。随着我国金融改革的深化，传统的国家垄断金融制度将被放弃，新建立的将是一种政府调控的市场化融资制度。
在市场经济制度中，建立纯粹意义的商业性、社会化的融资制度十分必要。这一制度基础包括：资金商品化、利率市场化、融资交易化，是对国有金融机构经营服务的补充和制度示范。民营金融机构具备这一制度基础，它受政府干预少，便于政企分离，经营机制灵活，自担风险意识强，有利于合理安排资产负债结构，控制自身的不良资产。同时由于其独立承担民事责任并以股东自己的股本和银行自有资本对企业负债负有限责任，这种机制可建立有效的现代企业制度，分散和转移众多的金融风险。
3.建立市场化多元金融组织制度
回顾和分析中国金融业不良资产生成的历史，我们可以看到，无论是集权时期还是转型时期，一个主要原因是高度一致的金融组织制度。在集权时期金融组织单一，仅有按行政体制分级设立的中国人民银行统办一切金融业务，这种机关化的行政色彩自不待言；在转型时期金融组织结构发生了一些变化，出现了中央银行制度、商业银行制度和多元化的金融组织体系，但是无论国有商业银行还是地方商业银行的企业化改革都缺乏实质性的变革，表现突出的是银行内部产权形式单一、代理人行政任命制、经营更多的仍依靠行业垄断和政府权力保护，这种强调组织机构管制为主，弱化业务经营监督的制度错位极易形成垄断的官商作风和业务上的漏洞，因为金融不良资产生成于信贷业务中，单凭行政安排而缺乏必要的业务制度安排很难保证对金融资产质量的严密控制。
二、推动金融产业变革的金融制度选择
1.确立适宜中小金融机构发展的金融制度
首先，从市场经济创建和探索的要求出发，给予中小金融机构与国有商业银行同样的产权地位。对中小金融机构政策上不歧视、产权上一视同仁，对中小金融机构的评价应以合规性经营、资产质量和服务质量为标准；而不应以资产规模、所有制性质和社会影响大小为标准。其次，要优先在中小金融机构实行灵活的市场制度试验。与国有大银行相比，中小金融机构无疑处于不利的资金和信誉地位，影响其参与市场竞争，如果与国有商业银行同样的政策环境，无疑就会客观上限制其发展，所以必须赋予中小金融企业一定的环境优势，如较宽余的业务活动范围，在税收、利率、法定准备金率、再贷款融资方面给予一定的政策扶持，以帮助其增强资金调度能力、促其尽快发展壮大。第三，中小金融机构在组建和管理上都应适应其生存特点，以市场制度选择为原则。鉴于中小金融机构不良资产的现状，要重新正确认识评估其风险来源与程度。中小金融机构为适应市场金融制度而产生，但其产生方式却不是采用市场的方式，而是采取行政化制度供给方式，其组建行政化、撤并与风险防范命令化，好坏资产硬性组合，违背市场规律、轻视产权关系。第四，从市场经济客观需要出发，为中小金融机构创造适宜的制度环境。如一方面组建为广大中小企业提供信用担保机构；另一方面组建为中小金融机构提供风险防范的存款保险机构，弥补中小金融企业信誉不足的制度缺陷，提高其自身抵御金融不良资产风险的能力。
2.突破国人创办“私人银行”的禁区
私营金融机构的建立一直是中国金融管制的禁区，其主要障碍是：（1 ）经典理论认为银行业作为公共薄记的公有制性质是无产阶级掌握政权的形式之一；（2 ）金融业的经营活动关系到国计民生和社会稳定的大局，必须将其全部牢牢控制在国家手中。应当说在无产阶级夺取政权初期全部掌握和控制金融业是金融制度的正确选择，但随着阶级的消灭，社会主义经济建设中“公有制实现形式可以而且应当多样化。一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用”。反过来讲，如果私营金融组织形式确实反映了社会化生产规律，并能促进个体、私营经济的发展，允许国人创办“私人银行”应当是顺理成章的结论。可能出现的问题在于我们的金融制度的监管水平能否跟上客观形势的变化，我们的金融市场“退出”机制是否有效，是否能做到鼓励与限制的泾渭分明，能否在制度上解决利益归自己、风险责任归国家的弊端。
3.建立自动的市场退出的金融制度
对于资产质量差、资不抵债、存在根本性经营风险的金融机构应采取果断的市场退出制度，将其清除出场，这是金融制度变迁的内在需求。近年来金融监管部门陆续制订了一些金融机构“退出市场”制度，但这些制度还不能称之为“市场退出”制度，因为它采用的是不完全的市场机制。随着市场金融制度的逐步确立，建立自动的市场退出金融制度就显得十分迫切和必要。要建立这样的制度，需要相关部门转变观念，形成由市场自由选择、由法律自主裁决、由监管机关独立执行的制度环境。自动的市场退出制度主要是对中小金融机构的合规性经营的约束条件，是促使中小金融机构吐故纳新、优胜劣汰的市场选择规则。对一些资产质量差、资不抵债的农信社、城信社、城市商业银行、信托证券机构会自动将其清除出场。在市场调节中，进一步明确中小金融机构的业务范围和领域，明确产权性质，明确市场定位。不能使所有金融机构产权形式、业务范围、服务对象、市场定位模式化，应体现各自的经营特色、创造各自服务的品牌，寻找自身的市场“摊位”。
三、市场调节与政府约束相结合的金融制度选择
现代金融制度必然使“市场”和“政府”的相互关系体现在金融产权交易活动当中，使金融市场上的产权交易活动在活动主体——各类银行和非银行金融机构在“自负盈亏、自担负险”的自我控制下，按市场规则自主从事经营活动，以及当市场主体破坏市场秩序时所需的政府宏观约束和管理，进而实现社会资金资源的有效配置。
1.市场调节型金融制度
市场调节型金融制度是现代金融制度的基础，它应当包括：市场主体自由选择、市场利率供求确定、市场风险独立承担等制度决定。通过市场自由选择市场主体，可实现三种制度功能，一是金融市场自主选择参加市场交易的金融机构，不符合交易条件的金融机构不能进入市场，市场本身具有“排异功能”，以此保证市场准入的公平性；二是市场交易各主体间没有行政关系决定的交易行为，只有各主体自愿、平等的资金交易关系，保证了市场行为的公正性；三是所有金融交易都在市场中公开进行，不存在幕后交易和“黑箱”操作，保证了市场交易的公开性。市场风险独立承担将增强金融市场各独立主体的风险意识，保证市场在秩序状态下运行，破坏市场秩序的活动主体将通过市场本身不断的周期振荡被自动地清退出场。市场风险的表现将不会像传统集权经济时期那样可以内部化或在体制内相互转嫁；风险机制将使市场自动更新市场经营主体，使市场内部各经济主体运行充满生机和活力，成为市场制度的充分必要条件。
2.政府约束型金融制度
政府约束型金融制度是现代金融制度的基本保障，是新型的政府与金融的关系。现代市场金融行为不是自由放任的、更不是无政府的金融行为。为保证市场金融的有效运行，必须由政府通过中央银行主动提供金融制度供给，以维护市场金融的正常秩序。当发现经济运行中出现诸如外部不经济、分配不公、经济总量失衡、经济周期性波动以及市场主体行为短期化等问题时，就不需要等待市场机制自发地、大震荡振动调节；此时政府可以运用货币政策等约束手段进行微调，以避免经济和金融出现无政府状态。
科学的金融决策是对市场金融制度的促进。它是根据市场经济发展的内在要求制定和实施货币政策、调节全社会信用总量和信贷投向重点，发布有关金融监管和业务的命令、规章制度，出台具体的信贷政策措施和管理办法等。
政府严格的金融监管是对市场金融制度的保证。为发挥市场的积极作用，政府通过中央银行对金融市场的监管是必需的。它包括两方面监管：一方面是对金融机构的监管，它对改善信贷资金运行环境和质量、加大金融债权监管与维护力度、切实盘活金融不良资产、化解金融风险具有重要意义；另一方面是对企业融资的监管，随着中央银行监管职能的进一步明确和完善，中央银行作为政府部门，对恶意逃废金融债务、恶意欠息的“黑户”，应协调政府有关部门对其实行必要的经济和行政制裁。对企业改制过程中的兼并、重组、破产等进行跟踪监督，协助金融机构利用政府赋予的行政职能依法维护金融债权。
四、完善金融不良资产内部治理制度的选择
当完善企业制度和其它外部相关制度架构后，可根据金融不良资产生成和存在方式，对其分别采取控制、管理、化解三种制度约束：
1.不良资产控制责任制度
治理金融不良资产制度中最基本、最首要的制度，是“控制增量”制度。银行自身要建立起治理金融不良资产的内部控制制度。围绕信贷资产的安全性、流动性和效益性目标协调和规范商业银行、银行内部各职能部门和员工在银行经营管理活动中的相互关系与行为的制约制度、组织、措施、方法及程序。
2.不良资产管理责任制度
不良资产管理责任制度是“管理流量”的制度，就是在不良资产生成后如何加强监管，通过相应的管理方法使不良资产转化为良性资产，尽可能地减少资产损失或通过金融技术方法缩小不良资产在总资产中的比重，保持金融资产与负债的平稳运行。不良资产管理主要由资本金管理、资产负债管理、呆坏帐管理组成：（1 ）实行资本金管理可使金融机构自有资本保持一定的充足水平，有效预防由不良资产比例过高而引发的信用崩溃和银行倒闭，避免存款人遭受损失，避免因过分追逐利润而拼命扩大风险资产，追赶贷款投资规模，忽视资产质量与安全的危险行为。（2 ）实行资产与负债比例管理的目的是增强金融机构资产方的现金“转化”能力和负债方的现金“获得”能力，也就是资产与负债的流动性问题。金融机构的资产业务应服从于负债业务。（3 ）加强对金融机构呆坏帐的管理主要是对已形成的金融不良资产要查明原因，划分可能损失程度、分清责任，并将责任落实到人，实行专人跟踪管理。
3.不良资产化解责任制度
不良资产化解责任制度是“化解存量”制度，是减少金融机构资产项下的呆坏帐数额，它既包括短期呆坏帐绝对数的减少，也包括长期呆坏帐相对数的下降。盘活金融不良资产不同时期需要有不同的解决办法，通过艰苦细致的工作使其逐步消解，降低金融不良资产损失比例；同时还要有与其产权治理结构相适应的制度安排作保障，从根源上控制金融业呆坏帐的产生，而决不能靠模糊产权界限搞不良资产“搬家”，而应以生产力标准、按市场经济制度的根本要求寻求市场化、企业化、社会化的解决方案。
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