中共中央党校经济学部主任王东京教授纵论中国审计和中国改革，本文主要内容关键词为：中国论文,学部论文,主任论文,教授论文,中共中央党校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国审计和中国改革是怎样的关系？
王东京：改革开放前，中国实行高度集中的计划经济体制，人大和政府部门都没有设立专门的审计机构。国家经济活动的监督职能主要通过财政、金融和计划等部门来履行。因为那时是首长负责制，国家自上而下实行指令性控制，由中央直接向各省、地、市及部门下计划。在那种经济体制下，成立专门的审计监督机构必要性不大。改革开放以后，中国逐步从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡。随着中央权力的下放以及地方政府、国有企业的扩权、放权，政府不再直接管理企业，控制方式由直接管理向间接管理转化。在这种情况下，作为间接控制手段的审计监督就显得越来越重要。过去是中央一家花钱，改革开放后是企事业单位和政府部门都花钱，投资主体呈现出多样化趋势，投资的途径、方式也日益多元化了。再加上随着改革开放的日益推进，腐败现象开始滋生和蔓延，有些地方和企业的投资在预算执行中出现漏洞。这些都需要有一个专门的部门来对政府投资和公共资源的使用进行监督。所以说，我国的审计机关是与市场化取向的改革开放事业一起发展起来的。
25年来，审计署从无到有，并得到快速发展。1982年12月，全国人大五届五次会议通过的宪法修正案决定中国实行审计监督制度。修改后的宪法确立了审计的法律地位，使中国的国家审计翻开了新的历史篇章。这是一大变化。此后，国家审计从单纯的财务收支审计到现在的效益审计、经济责任审计、预算执行审计、环境审计等各方面迅速发展，这又是一大变化。1995年1月，规范我国国家审计的专门法律审计法正式颁布施行。1997年10月，《审计法实施条例》发布施行。这两部重要法规，规定了中国审计机关的主要职责。2006年2月28日，十届全国人大常委会通过新审计法，同年6月1日施行，主要在健全审计监督机制、完善审计监督职责、加强审计手段、规范审计监督行为等方面进行了修订，为进一步加强审计监督、促进依法审计、推动审计事业长远发展奠定了坚实的法律基础，为维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障国民经济和社会健康发展，在我国政治经济领域和社会生活各方面，都起到了非常重要的作用。
我本人对审计工作印象最深的，是前几年掀起的“审计风暴”。主要是审计署向全国人大所作的工作报告，对政府有关部门违规使用财政资金的情形作出披露，揭示中央预算执行和其他财政收支中存在的问题。“审计风暴”使审计从不公开、不透明逐渐转向公开透明，这是一个关键性的或革命性的变化。通过推行审计结果公告制，有助于提高审计监督的权威性，保证审计部门的监督力或威慑力。否则，审计监督就达不到应有的效果。我觉得在这25年中，中国审计从无到有，从单纯的财务收支审计到效益审计、从审计结果不公开到实行审计公告制度，这三大变化，使审计部门在整个社会经济生活中的地位越来越高。我对审计理论和实务没有专门研究，但看到审计工作在社会主义市场经济建设和反腐倡廉建设中发挥了如此重要的作用，感到非常振奋。
对“审计风暴”作用的估计
王东京：这些年来，我国审计机关的一个主要目标是，通过审计促进政府部门的权力受到制约，促进政府行政行为公开透明、规范有序，从而规范市场经济秩序，铲除滋生腐败的土壤。关于“审计风暴”，不少媒体和社会公众一致拍手称快，甚至要求继“审计风暴”之后，再刮“反腐风暴”、“廉政风暴”、“问责风暴”。我看，这无疑夸大了“审计风暴”的作用。当然，也有一些人对“审计风暴”认识不足，认为“审计风暴年年有，司空见惯无人忧，炼就金刚不坏身，前仆后继逍遥游”。这种言论应该引起我们的警觉。这说明，规范经济秩序、反对腐败，不是靠审计部门单打独斗所能奏效的。这是一个复杂的系统工程，需要纪检、监察、财政、税务、金融各部门及党委和政府通力协作，方能真正取得实效。
我认为，“审计风暴”这一提法并不太妥。半个多世纪以来，那种暴风骤雨式的运动，确实能对计划经济条件下的腐败现象起到相当的遏制作用。但体制转型是一个系统工程，进行渐进式的改革才是上策。社会向前发展，采用“风暴式的运动”或许可以解决一些突出的困难和问题，但这种局部的、暂时的、不稳定的解决，会使前进路上增加一些障碍。因此，无论是党内外民主的发展，或是党内外监督的强化，都需要渐进式的改革来推进。唯有渐进式推进，才能同各级干部的领导能力和群众的接受能力相适应。因为依法治国和加强执政能力建设，都包含着改革的渐进式。依法治国绝不是依风暴治国。依法治国之所以被确定为我们的基本方略，其要义大概也在于此。我认为，今后的审计重点将继续关注政府部门“按规矩花钱”和“公开透明”，以及政府预算细化问题，特别要对位高权重的部委加强监督。
多年来，中央财政支出暗箱操作的问题比较严重。一些部委怎么花钱，人大不很清楚，老百姓就更无从知晓了。特别是由于预算不细，为资金自由支配创造了较大的空间。所以，今后对中央财政应重点关注两个问题：一是部门预算进一步细化；二是逐步规范转移支付资金。围绕这两点，审计部门将重点监督拥有二次分配权的集权部门，如财政部、发改委和其他具有资金分配权的部门。
平常，审计出的问题往往属于预算执行问题。一段时间以来，出现“屡查屡犯”的原因，一是预算法的规定操作性较差；二是从预算执行的角度看，人大对政府的监督目前还较弱。要从根本上解决问题，应该把审计上升到国家治理的高度。审计要向纳税人负责，向社会公众负责，而不仅仅向政府部门负责。
审计工作如何加强对权力部门的监督？
王东京：当前审计工作形势很好，审计事业进入了新的发展时期。下一步审计工作应当围绕构建社会主义和谐社会这个核心目标，把着力点放在加强对权力的监督和更好地为被审计单位提供服务上。审计工作加强对权力的监督，这是实现审计目的的要求。综观一些违法违纪案件，之所以能够发生，与滥用权力是分不开的；之所以审计难、处理难，还是权力在作怪。
因此，审计工作要加强对权力的监督，加强对领导干部的经济责任审计，要以科学发展观为指导，不仅看其在位时出了多少政绩，还要查清这些政绩背后的负债情况。特别要审计一些领导干部利用手中权力，给自己捞政绩，一味搞形象工程、面子工程等问题。因此，加强对权力的监督，不能只谈经济问题，而要加强对权力部门的监督。如果审计出的案件只停留在曝光上，不但对不起辛勤工作的审计工作者，而且审计在百姓中的公信力也会下降。要使审计切实发挥对于权力人的制约，必须把对于权力的监督落实到位。
由于腐败的重要形式之一是财务腐败，而审计则是让公共财务变得透明、高效的重要保障。因此，当审计报告第一次公开给“灰账”点名的时候，一种希望反腐败特别是反财务腐败能够就此踏上坦途的意识，让我们忽略了审计报告只是指出问题，而并非解决问题，“审计风暴”才得到了超出审计本身的热烈关注。然而，风暴只是盛行一时，当尘埃落定，当审计报告中被提起的“盖子”依次揭开之后，如何解决问题，如何建立反腐败的长效机制，更能引起公众思考。正是反腐成果的扩大和长效机制的建立，让公众对审计报告的期待开始归位，让我们明白了指望反腐重任通过“审计风暴”一蹴而就的期待，并非审计所能承受。审计报告作为对政府部门公共财务状况的一次梳理，对可能存在问题的部门进行公开点名，应该属于审计部门的日常工作。
政府审计在社会主义市场经济建设中发挥了哪些作用？
王东京：市场经济与计划经济一个很大的不同，就是在计划经济条件下是政府一家出资，企业的简单再生产、扩大再生产都是由政府出资。而发展市场经济是很多部门都花钱，中央政府在投资，省里、市里、县里甚至乡里都在投资，中央企业本身也在投资。这样，投资主体多样化、多层化以后，政府投资就会出现一个很大的问题。在中国，政府是自己做预算、自己花钱，最后还可以对预算进行调整。尽管按照现行体制，政府预算由人大审查，只有经过人大批准的预算才合法。但实际情况是，人大对政府行为的制约力还不够强。而国外的行政权是分离的，做预算的绝对不能花钱，花钱的绝对不能做预算。政府部门在花国家的钱、为国家办事的时候，的确就有一个该不该花、用什么方式花、花得合理不合理的问题，就必须构建一个完整的监督机制。而真正能对政府花钱发挥一定监督作用的就是审计部门。所以改革开放以后，随着市场化进程的不断加快，审计部门的地位越来越高，任务越来越重，对经济社会活动的介入也越来越深了。
政府审计在社会主义市场经济建设中有两个作用。第一主要是对政府投资的预算执行、投资效益的监督；第二主要是对决策者进行监督。应该说，政府审计对维护市场秩序、扼制政绩工程、防止当权者随心所欲花钱，发挥了积极作用。
从委托代理理论的角度，如何看待审计监督？
王东京：委托代理理论是由于在所有权与经营权分离的公司体制中，委托人与代理人的目标存在差异而产生的。存在委托代理关系就无法避免监督问题，审计是一种确保受托责任有效履行的社会控制机制。
在国有企业中，国资委作为出资人代表，向企业选派董事长、总经理，企业董事会管理层接受国资委委托，代理出资人行使责任、管理企业。这里就出现了两级委托、一级代理的关系。两级委托是什么呢？全体公民作为出资人，把权利委托给国资委，然后国资委作为出资人代表，把权利委托给董事会和国资委派驻企业的内部管理人。这就会产生一个问题：13亿老百姓委托国资委行使出资人的权利，代表出资人向企业派驻董事、董事长。那么委派的人是否能发挥作用，还是由国资委说了算？企业的经营决策是否正确务实？董事会的投资决策是否严谨科学？有了多层代理以后，最后追究谁的责任就不大清楚了。
假设一个企业有13亿元资产，所有公民作为出资人，你占一元，我占一元，他占一元。为了这区区一元钱，单个的群众会去监督这个企业吗？一般不会。因为，第一没有渠道，第二监督成本太高。从经济学角度分析，亚当·斯密对人的基本假设就是经济人假设。人是理性自私的，一定要追求自身利益的最大化。那么，国有企业的董事长，他的利益最大化是什么？他追求的肯定是个人收入的最大化，这是国有企业和民营企业、非公企业的一个最大不同。
我在有关文章中说过，花钱办事有四种类型：花自己的钱，办自己的事，既讲节约又讲效果；花自己的钱，办别人的事，只讲节约不讲效果；花别人的钱，办自己的事，只讲效果不讲节约；花别人的钱，办别人的事，既不讲节约又不讲效果。这四种类型，除了非公企业是花自己的钱，办自己的事；其他三种都会产生猫腻。第二种，花自己的钱，办别人的事，那就有个效率问题。第三种，花别人的钱，办自己的事，那就只讲效果而不讲节约。
在市场经济条件下，公共部门受公众委托代理行使公共权力。只要存在委托代理关系，受托人一定是追求个人收益的最大化。那么，会出现什么情况呢？有的要节约成本，那就会付出效益；有些纯粹是国家出资，既不讲成本，又不讲效益。所以成本审计重要，效益审计也重要。在公共部门中存在着多层的委托代理关系，因此，审计部门将要发挥的作用也越来越重要，特别是在效益审计方面。
怎样做好政府审计与社会审计和企业内部审计的协调？
王东京：按审计主体不同，审计可分为政府审计、社会审计和企业内部审计。由于审计资源的稀缺性，不可能全国各政府部门都审计一遍，因此，政府审计只能是重点审计。内部审计是企业自己对自己进行审计，其审计行为主要是给企业经营管理者以提醒，促使他们依法经营、依法管理，并按照企业内部制度规范运作。当然，这个制度是不是规范，还要靠社会审计来监督。
社会审计作为我国审计监督体系的一个重要组成部分，在社会主义市场经济中发挥着越来越重要的作用。正确处理政府审计和社会审计的关系，将有助于发挥审计监督体系的整体效能。与其他审计相比，社会审计组织处于委托人和被审计人之外，具有较强的独立性。注册会计师事务所理应客观、公正地披露被审计单位各方面的审计信息。但是在现实生活中，部分会计师事务所受利益驱使，迎合被审计对象，与被审计单位合谋，致使出具虚假审计报告的现象屡屡发生。
实际上，社会审计应该是一个独立的主体，不应该是利益主体。但在我国现阶段，社会审计的独立性没有收入来源和经济来源作保障。那么，怎么办？会计师事务所与被审计企业究竟应该是一种什么关系？
据我所知，澳大利亚的社会审计是独立于政府、独立于企业，并且不收费的。从事审计事务的都是一帮离退休的人，很多国家的经济实体都委托它来审计，一些国家的政治或经济丑闻都是他们通过审计披露出来的。在中国，社会审计对被审计企业是收费的，有时还形成很恶劣的行业竞争。这里就有一个问题，会计师事务所全面检查被审计企业的财务状况，向公众提供独立、客观和公正的审计报告，两者本应是监督与被监督的关系。然而，事实上，会计师事务所与被审计企业又是雇佣关系。注册会计师受雇于被审计企业，若被审计企业对审计报告不满意，他们可能拒付审计费用，或另找其他会计师事务所。这种尴尬的关系可能影响审计报告的真实性。这样一来，政府审计一旦介入，就可能促使社会审计和被审计单位形成一个利益共同体，与政府审计进行博弈。
会计师事务所作为企业财务报告的监督者，他们和企业好像是猫和老鼠的关系。为了避免猫和老鼠相互勾结，审计部门可采取招投标的方式，决定被审计企业的外部社会审计事务。会计师事务所不向服务对象收费，一旦审计出问题，就由政府审计机关给它费用，而审计机关的费用则由财政部门予以保障，根据查出问题的多少，审计部门按事前约定的标的，付给会计师事务所费用作为报酬。这样有利于从根本上避免社会审计与企业内部审计合谋，进而和政府审计较劲。保证社会审计组织与被审计企业的监督与被监督的关系，为社会审计提供良好的审计环境，提高审计报告的真实性，解决“审计舞弊”问题。
审计公告制度在我国市场经济建设中有哪些重要意义？
王东京：我觉得审计公告制度至少起一个作用，即对政府部门及其官员，能起到告诫和威慑的作用。即通过审计公告，通过社会舆论的监督，对其产生强有力的约束。
由于目前我国的审计是隶属于政府的行政体制，审计部门没有执法权，只有建议处理权。审计结果公告后，怎样处理还是由政府来决定。至于以后有什么问题，似乎是能追究的就追究，不能追究的也就不了了之。上年公告后呈现的矛盾和问题，下年公告时依然存在。也就是说，审计部门查出问题以后，虽然能形成一种威慑力，但不能从根本上解决问题，这容易使群众产生不满足感，流露出“屡查屡犯”、无可奈何的悲观论调，这是发人深省的。现在看来，审计部门要真正发挥作用，第一，要把审计独立作为今后改革的努力方向；第二，审计监督和审计公告制度要进一步发挥威慑作用，不能因为没有直接处理权而放松监督。
审计部门怎样发挥经济领域“免疫系统”的作用，维护国家经济安全？
王东京：“免疫系统”是一个医学概念，把它借用到审计监督中，就是要发挥审计对经济社会发展的“免疫”作用。这样，审计部门起码在预算编制时就要介入，不能等事后再履行监督职责。对于一些重大项目的工程预算，审计也要提前介入。通常，审计的事后监督作用是重要的，事实上，事前、事中的监督检查更为重要。
审计到底应不应该具有某种国情特色？
王东京：中国是少数审计机关隶属于政府序列的国家。这种比较强地依附于行政权的国家审计模式，一方面使得审计部门所能借助的国家行政权力，在实质上强于立法机构；但另一方面，在理论上和实践中又不可避免地受到行政权力的干预。现行审计体制就有一个问题：虽然审计署在审计公告中披露了许多部委违规违纪的巨额资金，但公告以后并没有得到明显改善。另外，审计部门对国家部委以上的资金使用项目怎么审？现在在这方面，确实还留有空白。因此，目前的中国审计还没有真正实现独立，审计还存在盲区。这次中央政府提出要进行大部制改革，十七大报告中也指出要把决策权、执行权和监督权分开。通过实现审计监督权的社会全覆盖，清除审计盲区，审计作为国家经济社会免疫系统的作用，就能真正发挥出来。
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