政府职责体系的国际比较，本文主要内容关键词为：职责论文,体系论文,政府论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国共产党十七大、十八大报告分别明确提出要“健全政府职责体系”“健全部门职责体系”，可见这是政府推进深化新一轮行政管理体制改革的关键环节与任务。政府职责是政府在公共事务的治理中所承担的任务与职责，而政府职责体系是政府职责内容、相互关系以及运行机制的综合。当前我国的政府职责体系存在一些亟待解决的问题，比如：如何处理好中央政府部门职责的横向划分，如何处理好中央政府与地方政府之间以及纵向间府际的权力划分等。目前，中国政府职责的横向划分的主要任务是在大部门政府体制框架内更好地进行设计、协调和进一步改革；而政府职责的纵向划分的主要问题是职责同构，即从中央到地方基层不同层级的政府在纵向间的职责内容与机构设置等具有高度一致性，从而造成各级政府的职权重叠以及运行混乱等问题。很多发达国家与转型国家都在构建政府职责体系上做出积极的探索，得到了宝贵的经验。在全球视野下对联邦制国家与单一制国家的政府职责体系进行研究与总结，有助于为进一步推进中国政府职责体系改革提供有益的启示与借鉴。本文选取英国、德国、法国这三个涵盖了联邦制与单一制的西方国家为例，在横向与纵向分解上分别对这三个国家的政府职责内容、相互关系以及运行机制进行简要的研究与分析。 二、英国的政府职责体系 英国是单一制国家，它拥有基于威斯敏斯特体系的议会制政府。英国中央政府各部门在横向上的政府职责体系经历了半个世纪的改革与发展。目前，英国中央议会制政府有24个内阁部门，分别是：检察总署(又称英格兰与威尔士检察总署)，内阁办公室，商业、创新与技能部，社区与地方政府部，文化、传媒与体育部，教育部，能源与气候变化部，环境、食品与农村事务部，国际发展部，交通部，就业与退休保障部，卫生部，外交与联邦事务部，财政部，内政部，国防部，司法部，北爱尔兰事务部，苏格兰检察总署，上议院领袖办事处，下议院领袖办事处，苏格兰事务部，英国出口融资部，以及威尔士事务部。 自二十世纪五十年代起，英国为了适应政府职能的增加，于是开始逐渐推行大部门政府体制改革，到了二十世纪八十年代，英国的大部制改革框架基本定型，政府的部门数量始终维持在17至20个。英国的大部制改革的基本思路是将职责相近或者发生重叠的部门进行有机的重组，比如：在1968年由外交部与联邦事务部合并重组的外交和联邦事务部，同样在1968年由卫生部与社会保障部合并重组的卫生与社会保障部，在1964年由海军部、战争部、航空部与国防部合并重组的新国防部，以及在1983年由贸易部与工业部合并重组的贸易工业部等。可以发现，英国政府创立这些大部门不仅出于有机合并职责相近的部门的思路，还是基于英国国内情况与国际形势做出的整体调整。比如，自二战之后，英国的各殖民地纷纷独立或者要求获取更多的自治权，从而使英国与其前殖民地的关系由宗主国与殖民地的关系发展为国家之间独立平等的关系，这使得英国的联邦事务部实际负责的对象不断减少，职责范围不断缩小，重要性越来越低，于是英国政府将这个曾经辉煌一时的部门与外交部合并重组为外交与联邦事务部；再比如，自二战之后，英国的军事实力萎缩，在国际上的军事地位下降，所以没有必要同时设立四个拥有发动军事打击与防御功能的部门，于是英国政府将它们合并重组为以保护国家领土以及维持国际与区域和平等防御性职责为主的新国防部。 然而，在2010年由保守党与自民党组成的联合政府执政后，英国政府的大部制改革又出现了似乎相反的趋势。联合政府将内阁部门根据国内与国际形势，按职责重新设置了内阁部门，由工党执政时期的18个增为24个，为二战后部门数量最多的一届政府；同时，联合政府将其中某些部门的职责做了较大幅度的调整与补充，比如整个多部门职能与亚职能而成的商业、创新与技能部，以及新创立的社区与地方政府部等，都反映了联合政府对当下社会与地方需求和与其对应的政府职责进行了深入分析。这表明，大部制改革不是一味地将部门数量做减法，而是要根据实际情况设置最优组合与划分，如何让各部门能以最高效率行使其职责从而最大程度地满足社会需求，才是政府横向职责体系改革最重要的。 为了防止各部在行使职责时发生交叉冲突，英国政府主要采取两种部际协调机制。一是通过制定法律法规明确各部的职责划分，从根源上对各部职责加以明晰与规范，让各部门严格遵守各自的职责权限，避免越权与越界；二是设置部门间公共机构，以承担或者执行不同部门在相近领域所涉及的任务；三是在某些复杂或者特殊的情况下，会委派协调大臣负责部际职责协调工作。 此外，英国政府还设立大量的执行机构，以执行各内阁级部门所制定的政策。自1988年起，英国政府陆续在各部门内设置执行机构，如今这些机构的数量已达154个。各部通常只为这些执行机构设定执行目标与战略方向，而不对具体运作方式加以干涉。通过在各部内设置执行机构，英国政府将各部门的政策制定与政策执行这两个职能相分离，进一步推进了各行政组织的分权，明确了各行政组织的职责。 纵向间，英国的政府职责体系较为复杂。英国实行议会主权，中央长期集中权力，并通过议会立法规定地方政府的职责。英国地方政府的权力与职责来自于国会的授权与委托，而不是由宪法规定的。如今，英国中央政府的内阁部门之中，有一些部门的职责范围涵盖了整个英国，比如国防部；而有些部门则并非涵盖全国，比如社区与地方政府部、就业与退休保障部等，一般只在英格兰地区行使本部门的职责。这是因为某些部门的权力被下放到地区性政府以及地方政府了。二十世纪九十年代工党执政后，明确了中央政府与苏格兰、威尔士与北爱尔兰地区政府的权限，即英国对苏格兰、威尔士与北爱尔兰实行权力下放，这三个区域的政府分别负责各自辖区的事务，而苏格兰事务部、威尔士事务部与北爱尔兰事务部则在中央政府与这三个区域的政府之间起纽带作用。 以苏格兰为例，英国中央政府保留的权力与职责包括：宪法、外交、国防、货币财政，以及医疗、社保、就业、交通与文化的某些方面。苏格兰政府则负责苏格兰的医疗、教育、文化、司法、农村事务、住房与交通；在苏格兰政府之下，有32个单一制地方当局负责为辖区提供一系列公共服务，包括教育、社会工作、道路交通、经济发展、住房、环境、废物处理、治安、消防、文艺与体育等。虽然英国政府不得干预苏格兰政府在这些领域行使职责，然而它们之中有一个起到纽带作用的内阁部门，即苏格兰事务部。它既在英国政府内代表苏格兰的利益，又在苏格兰代表英国政府，并且负责保证英国政府对苏格兰政府的权力下放工作能够顺利进行。 在英格兰，地方政府一般分为两个层级：郡议会；郡属区、行政区或市议会。郡议会负责全郡的教育、交通、规划、消防与公共安全、社会关怀、废物处理与贸易标准；郡属区、行政区或市议会则在本辖区行使更为具体的职责，包括：废物回收、议会税收、住房与规划申请等。在英国的某些地区实行单一制地方政府，比如伦敦行政区政府与大都会行政区政府，这些地方政府负责为所辖地区提供所有的本地服务。此外，还有教区、社区与镇议会，负责或协助行政区或市议会为所辖区域提供最基层的本地服务，包括：建造公交候车亭、社区中心、游乐区与游乐设备、资助本地组织以及对某些不当行为进行罚款等。这基层地方政府不存在行政隶属关系，只对所辖区域内的选民负责。英国于1999年开始陆续通过了《地方政府法》《加强地方领导：公共服务质量》等法案，取消了中央对地方政府的输入性管制与干预，从而使各级地方政府的自主权加大，能够更好地履行职责并服务本地公民。英国的社区与地方政府部主要负责通过给予地方政府权力以及提供相关协助来帮助它们在所辖地区内行使职责，并通过实施“全面绩效考核(Comprehensive Performance Assessment)”对地方政府的治理绩效进行评估，除此之外，中央政府对地方政府在职责的行使上不加以任何干涉，除非地方政府遇到无法处理的艰巨复杂的事务，或者其绩效长期不合格，需要中央政府的直接介入。 虽然英国的中央政府与地方政府在纵向的权力与职责上做了清晰的界定，但在实际执行时仍存在难以处理的问题。英国中央政府控制着地方政府开支的将近85%，从而通过经费控制而在一定程度上削弱了地方政府的自主性与纵向间职责体系改革的效果。财权与事权匹配的问题很可能是未来英国政府对纵向间政府职责体系改革的重点内容之一。 三、德国的政府职责体系 德国是立法、行政、司法三权分立的联邦制国家，联邦总理是政府首脑。前不久三度蝉联联邦总理之位的默克尔对联邦政府的各个部门进行了调整。目前，联邦政府共有14个行政部门，包括：联邦经济与能源部，联邦外交部，联邦内政部，联邦司法与消费者保障部，联邦财政部，联邦劳工与社会事务部，联邦食品与农业部，联邦国防部，联邦家庭事务、老年人、妇女与青年部，联邦卫生部，联邦交通运输与数字基础建设部，联邦环境、自然保护与核能安全部，联邦教育与安全部，联邦经济合作与发展部。 自二十世纪八十年代末起，奉行“小政府、大社会”理念的德国联邦政府就一直致力于建设“精干政府”。经过大量的研究与分析，联邦政府将自身定位为以制定政策与法规、提供信息咨询、协调与监督为主的政府。自从明确自身定位之后，联邦政府的行政部门数量一直是14个，是西欧各国中央政府内阁级部门数量最少的国家，在OECD(经济合作与发展组织)成员国中也是数量最少的国家之一。为了适应时代发展的潮流并满足社会发展的需要，除了国防、外交、财政、内务以及卫生等常设部门，德国联邦政府在近二十多年间对其他部门的职责做了较大幅度的调整。比如，于2013年底新改组成立的联邦司法与消费者保障部，是由原联邦司法部接管了原联邦食品、农业与消费者保障部的消费者保障的职能改组合并而成的；而消费者保障这一职能，是在2001年由原联邦食品、农业与林业部(现联邦食品与农业部)接管原联邦卫生部与原联邦经济技术部(现联邦与能源部)的消费者保障与消费者政策制定的职能接管，并被确立升格为部级职能的。 德国实行联邦与州分权、地方自治的体制。德国的政府在纵向间一般分为三个层级，即联邦政府，州政府与地方政府，而地方政府一般又分为两个层级，即县政府与乡镇或社区政府，所以也有学者认为德国政府在纵向上分为四个层级。此外，有些地方只有一层地方政府，即单一制地方政府，它同时履行县政府与乡镇政府的职责。总体上，中央政府与地方政府之间并不存在从属关系，联邦政府与州政府的职责依照法律界定；州以下的县级政府与乡镇或社区政府也不存在领导与被领导的关系，而是有着各自的职责与权力。 《德意志联邦共和国基本法》对联邦政府与各州政府的职责做出了明确划分，而各州政府与地方政府的职责又由各州的宪法与相关法律做出了明确划分。所以，各个层级的政府都有非常清晰的职责权限与范围。联邦政府主要负责国防、外交、联邦财政、联邦交通、重大科研计划、能源开发以及部分医疗保障等事务，而更为具体的行政职责则由各州政府行使；各州政府负责本州的财政、司法、公安以及医疗与教育的实质性事务等；县政府、乡镇或社区政府负责行使地方自治职责以及由联邦政府与州政府委托处理的社会服务职责，包括地方基础建设与公共设施，地方住宅建设与城市规划，社会救济，以及地方医疗与教育的技术性事务等。总的来说，国家性事务主要由联邦政府与州政府负责，个别需要在地方实施的则通过委托地方政府完成；地方自治性事务则主要由地方政府负责管理；而像医疗保障、社会福利等需要共同管理的事务，则有不同层级的政府分工合作来管理。可以看出，虽然德国与美国同样属于联邦制，但更确切地说德国属于复合联邦制，即作为地方自治主体的地方政府在治理地方事务的同时，还承担上级政府的一些委托任务，而不像属于分立联邦制的美国那样以联邦和州之间权力分立为基础。 二十世纪九十年代以来，德国在政府间的职责划分上进行了一系列改革。首先，德国通过实施分权使州政府与地方政府在税收、决策与治理等方面有更大的自主权，从而减少了传统的垂直部门对州政府和地方政府的干预；其次，德国通过扩大地方可支配财政收入与实行财政转移支付等方式，使各州政府与地方政府的财权与事权相匹配，这也是使政府能够高效行使职责的重要保障。联邦政府与各州及地方政府在个人所得税、公司所得税以及资本收益税的税收分成上，基本都是各占一半，不会出现联邦政府的税收分成超过各州政府的情况。因此在纵向上，较为完善的税收协调制度与财政转移支付制度使各个层级的政府能够分别承担行使各自职责所需的财政支出，使财政在纵向上达到平衡。 四、法国的政府职责体系 法国是拥有半总统制政府的单一制国家，其政府首脑是总理。法国政府的内阁级部门有18个，包括：外交部，国民教育部，司法部，经济与财政部，社会事务与卫生部，区域平等与住房部，内政部，对外经贸部，生产振兴部，生态、可持续发展与能源部，劳工、就业、培训与社会互助部，国防部，文化与通讯部，高等教育与科研部，妇女权益部，农业、食品与林业部，国家改革、权力下放与公共服务部，海外领土部，工艺品、贸易与旅游部，体育、青年、大众教育与社区生活部。 自法兰西第五共和国建立之后，法国政府在大部制改革方面进行了多次探索与调整，力图建设一个部门数量少与综合能力强的精简高效的政府。在1997年，法国政府将部门进行大规模的调整与重组形成14个大部，将原传媒通讯部与原文化部合并成新的文化与通讯部，将原工业部和原经济与财政部合并成新的经济、财政与工业部，将原先一些行政部门的海外领地与国际发展的职能并入外交部，将有关教育与科研的职能整合重组为新的国民教育部等。仅拥有14个部门的法国政府一度成为OECD成员国中内阁级部门数量最少的欧洲国家政府之一，其大部门体制改革也被认为是成功的范例。 然而，在随后十五年中，法国政府又对内阁级部门做出了似乎“违反”大部制原则的改革与调整。比如，在2007年，法国政府将原国民教育部中发展高等教育与科学技术研究的职责抽离出来组建成新的高等教育与科研部；在2008年，法国政府将外交部的关于海外领土与海外发展的职责抽离出来组建了一个新的部门，即海外领土部；在2012年，法国政府将原经济、财政与工业部拆分为经济、财政与对外贸易部以及生产振兴部，并且仅仅一年之后就将经济财政与对外贸易部拆分为新的经济与财政部与新的对外贸易部，将生产振兴部重新定位于负责发展中小企业、创新与数字发展的部门，而将其原有的发展旅游产业的职责抽离出来组成新的工艺品、贸易与旅游部。经过一系列的改革与调整，法国政府现有18个内阁级部门，在发达国家与OECD成员国中属于中高水平。 法国政府的这种看似违反大部制原则的改革，其实是有其必然性与必要性的。机构重叠冗余、职责错位交叉以及权限冲突矛盾，是大部门体制改革所要解决的关键问题。然而，大部制改革的终极目标，即提高行政效能以更好地为公民提供公共服务，往往被忽视。当一个大部门在实际运行的过程中发现由于其整合力不足或是外部环境的变化从而导致的行政效能偏低或是执行效果不理想的时候，就应该考虑将部门内职责重新整合或是拆分。法国政府正是注意到这一点，才会调整思路，以最终效率与效果为导向重新对部门进行改革与重组。此外，法国的国内社会发展需要与国际形势变化也是促使政府对部门进行改革的重要原因。在能通过法律与规定来有效防止部门间职责冲突的基础上，减少部门数量不是目标而是手段。当然，拥有能够避免各部职责冲突的有效与妥善的部际协调机制，是法国政府进行部门改革的前提。除了在法律法规上对各部职责做出严格与明确的划分和规定之外，法国政府的主要部际协调机制是由总理负责的部长会议、部际会议、部际委员会以及由总统负责的总统委员会。 纵向上，法国自中央政府以下共有三个层级的地方政府，分别是：大区、省与市镇，不同层级的政府之间不存在隶属关系。需要注意的是，中央政府通常在地方会设置派出机构，而这些派出机构与地方自治机构是两套并立的行政系统。1982年的《权力下放法案》即《关于市镇、省与大区的权力和自由的法案》正式通过，为法国中央政府将权力下放给地方政府拉开了序幕。在那之后的三十年中，法国政府先后颁布了包括《关于共和国地方行政管理法》在内的将近一百项法案与将近一千个法令予以补充与完善，至此曾长期实行中央高度集权的法国对各个层级的政府的职责得到了细致而明确的划分。 整体上，中央政府负责制定宏观发展战略，大区级政府主要负责大区内经济产业调整与规划，省级政府主要负责实施社会保障与福利政策，市镇级政府主要负责提供最基本的公共服务。中央政府除国防、外交、公共安全、高等教育及国土规划等专有职责之外，还要负责文化、卫生、教育、环保与社会福利等共有职责；大区政府的职责主要包括大区经济发展、社会发展、文化发展、大区级高等教育与基础教育、大区交通运输与国土规划等；省级政府与大区级政府的职责较为相近，主要区别在于其权限略小；市镇级政府的职责主要包括民政服务、基础教育、市镇规划等简单的基础性事务。各级政府不得越界行使职责或者对其他级别的政府进行干预，比如，中央政府没有在城市建设与管理以及修建港口水道等方面的职责，也无权就这些领域对大区级及以下政府进行干预；再比如，大区级政府没有提供社会福利与卫生服务的职责，而中央政府与除大区级政府以外的地方政府在这两个领域内所要行使的职责也不重合，即中央政府不得跨过大区级政府而对省级政府与市镇级政府就社会福利与卫生服务的提供进行部署与干预。《权力下放法案》生效后，地方的民选议事机构已经变为议政合一的机构，其权力显著增强，只对本级议会负责，而不接受上级政府的指挥与干预。此外，中央对地方政府的全方位监管已经不复存在，各地方的行政事务也不再由中央政府的派驻机构负责执行与管理，取而代之的是委派专员到地方确保国家层面上的法令与决定得以有效执行，以及用偏重行为控制与事后检查的方式对地方政府进行行政监督。值得注意的是，法国中央政府于1997年专门组建了国家改革、权力下放与公共服务部，以确保中央政府对地方政府分权的进程能够顺利进行，以及在纵向上多层级政府的职责能够厘清。 此外，法国地方政府的事权有与其相适应的财权。比如，在税收管理实行分税制的法国，中央政府自《权力下放法案》通过后虽然仍保留确定税种的权力，但是将包括机动车驾驶证税与房产广告税在内的部分税种交由地方政府来征收，并且地方税的税率由地方政府确定；同时，曾长期牢牢控制地方财政预算与收支的中央政府允许地方政府对地方财政预算进行自行审批。地方财政自主权的加大有利于中央政府向地方政府权力下放进程的顺利开展，有利于中央政府与地方政府职责体系的进一步明确，有利于地方政府自治能力的进一步提升。 五、讨论与总结 通过在横向与纵向比较英国、德国、法国三个国家政府的职责体系，本文得出一些可能对中国政府职责体系有益的参考与启示。 横向上，政府部门职责体系改革有两种基本趋势。第一个是大部门体制改革，另一个是看似“违反”大部制原则的改革，即英法于近年所做的改革。需要指出的是，大部制真正的目的是提高执行效率以更好的服务公民，而减少部门数量只是为了避免职责交叉与冲突的诸种手段之一，并不是目的。德国是联邦制国家，许多领域的职责与功能都是交由各地方政府来行使，所以其联邦政府基本只设置行使有关联邦事务职责的部门。而英国、法国都是单一制国家，历史上长期由中央政府集中大部分的政治权力并行使大部分的行政职责，这是其进行中央政府横向部门职责体系改革所要面对的政治与历史因素。英法两国在基于大部制的理念上对政府部门的横向职责体系进行了诸多改革与调整，但最后殊途同归，都是不以部门数量的减少为改革调整的目标，而是在顺应国内社会发展与国际形势变化的基础上，以及在有明确的规范部门职责的法律法规和有效的部门协调机制的前提之下，对部门的职能及亚职能在进行理性分析与科学规划之后进行优化重组，并增设中央部门与机构以大力提高部门对相关领域的决策与行政效率，以更好地为公民提供公共服务。如果把职责差异较大的部门合并重组为一个部门，有可能会产生部门内的疏离与排斥现象，从而增加协调成本，降低决策与行政效率。这点值得我国政府在横向职责体系改革中予以重视。 纵向上，三个国家都实行职责异构模式，对从中央到地方不同层级的政府的职责做了清晰明确的划分。德国是联邦制国家，各州的权力与职责范围本来就比较大，加之《德意志联邦共和国基本法》对各州政府的职责予以清晰的界定，从而使联邦政府与地方政府各司其职、各负其责，不会出现联邦政府对本应属于各地方政府的职责进行控制与干预的情况；而英法两国于二十世纪九十年代分别通过了《地方政府法案》和《权力下放法案》，将更多的权力与职责给予地方政府，中央政府对地方政府在行使职责时基本不会进行输入性的管制与指挥，取而代之的是不同方式的监督。整体上看，英法德三个国家的中央政府或联邦政府所行使的职责与权力与各自的地方政府有很大不同，在地方政府内隶属于中央政府部门的机构非常有限，即基本没有中国的职责同构的问题。然而，要想让地方政府能够高效行使其职责，中央政府不仅要在法律上予以明确，还要给予地方政府与事权相匹配的财权，否则中央政府进行分权与权力下放的效果会打折扣，地方政府在行使职责时仍然要直接或者间接地受到中央政府的干预与影响。 英德法三国在纵向间政府职责权限划分的实践经验，或许可为中国政府所借鉴与参考。首先，政府应依法界定与划分各级政府的职责权限，建立切实有效的政府间分权体制；其次，对政府事务进行科学分类，以明确各级政府职责范围；最后，在保证中央政府在国家财政支出处于主导地位以能有效进行资源配置的基础上，予以各地方政府与事权相匹配的财权。 当然，中国政府在进行职责体系建设时不能盲目照搬西方国家的经验。各国的政治、经济、文化、地理环境与历史传统等情况各不相同，更何况无论在人口数量上还是地域面积上，中国的省的规模大多相当于欧洲中等以上规模的国家，所涉及的内部与外部的问题的复杂程度也相当高，加之许多理论与实践问题仍存在亟待解决的难点，所以中国政府职责体系的建设需要进一步作深化、细化与具体化的分析。标签：联邦政府论文; 法国经济论文; 部门划分论文; 社会改革论文; 国家经济论文; 国家部门论文; 事务管理论文; 社区功能论文; 经济学论文; 国际社会论文;