论雍正年间台湾“番”地开垦政策的变化——以《廵台录》为中心，本文主要内容关键词为：雍正论文,台湾论文,年间论文,政策论文,中心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K207 文献标识码：A 文章编号：1002-1590(2010)03-0001-10
康熙二十四年(1685年)，明郑政权投降之后，清政府在台湾设立一府三县，派官治理，成千上万的闽粤移民渡海东来，胼手胝足，垦荒拓殖，台湾的开发进入一个新的时期。自17世纪后期到19世纪中叶，台湾人口由数万增至二百五十余万，原来麋鹿成群、野兽出没的蓁莽之地，成为“糖谷之利甲天下”的鱼米之乡。以往学术界普遍认为清代台湾土地开发完全是依靠民间的力量进行，政府的政策和官员的态度是消极的，不仅“未给以支持协助，且多方留难限制。官未辟而民已辟，民辟既不得官之助，辟后复迟迟不加认可，直至不得已时，始行设官治理。”①诚然，这种观点的提出自有其一定的史实根据。不过，这种情形并非自始至终一成不变。在清代的不同时期，随着主客观因素的变化，官方也曾经对台湾土地开垦的政策进行过调整。本文以《廵台录》为中心，对雍正年间台湾土地开垦政策的变化作一考察与探讨。
一、张嗣昌及其《廵台录》
《廵台录》的作者张嗣昌，山西省平阳府浮山县人，贡生出身。雍正六年(1728年)，任厦门海防同知，雍正八年十一月，擢升兴化府知府，第二年改调漳州府知府。张嗣昌因谨慎和平，才具练达，且对台湾地方的风土、民情素所知悉而得到福建总督郝玉麟的赏识。雍正十年，举荐其接替因性情偏执，与同僚不睦，且不得兵民之心而遭解职的倪象愷任分廵台湾道。②十三年任满，调补四川盐驿道。③乾隆四年七月(1739年)，升福建按察使。六年六月，任福建布政使。
张嗣昌在分廵台湾道任上的时间为雍正十年秋至十三年冬，共三年余，任满报竣之时，张氏将其三年所行，摭其大概，辑成一编，曰《廵台录》。全书分上、下二卷，上卷二十五篇，下卷三十五篇，凡六十篇，主要内容为张嗣昌在三年台湾道任上地方施政方面所作所为的直接记录，其中保存了不少雍正年间台湾历史的资料，十分珍贵。乾隆年间，范咸《重修台湾府志》、余文仪《续修台湾府志》及王必昌《重修台湾县志》等艺文志中对《廵台录》均有著录，但其后二百多年间湮没无闻。上个世纪周宪文所编《台湾文献丛刊》及近年陈支平所编《台湾文献汇刊》均未收录。目前已知仅北京大学图书馆和中国科学院文献情报中心(原中国科学院图书馆)藏有此书。近年出版的《续修四库全书》将《廵台录》收入史部政书类，并根据中国科学院图书馆所藏刻本影印。2005年，笔者对《廵台录》进行标点、校注整理，与尹士俍的《台湾志略》一道交由香港人民出版社一并刊出。
二、康熙年间官员对台湾“番”地开发的消极态度
(一)周钟瑄等提出“清革流民以大甲溪为界”
在大陆汉人大规模进入台湾之前，岛上到处分布着大大小小的“番”社，所以，清代台湾土地的开发，基本上也可以说就是“番”地的开发。康熙二十二年，郑克塽政权投降之后，清廷虽然在台湾设立郡县，派驻军队，命官治理，但对台湾开发与建设并无任何积极长远的规划和目标。除了季麒光等少数人曾经提出“招集丁民”开辟台湾旷土之外，④大多数的官员都是抱着不求有功，但求无过，“为防台而守台”的思想，对台湾“番”地的开发持消极的态度。如康熙四十年前后，大陆移民渡台开始增多，流移开垦之众已越过斗六门以北。四十九年，为了防范洋盗陈明隆，清廷设淡水分防千总，增大甲以上七塘。此时期移民开垦的速度十分迅速，数年间流移开垦之众，又渐过半线大肚溪以北，乃至南日、后垅、竹堑、南嵌，所在多有。当然土地开发的迅速推进也引发社会治安方面的问题，出现聚众行凶、拒捕夺犯，乃至巧借色目以垦“番”之地、庐“番”之居、妻“番”之妇，收“番”之子，从而引起民“番”冲突等事件。诸罗县令周钟瑄对此并未积极筹谋应对之策，反而认为大甲以上地方辽阔、塘汛寡弱，无事空抱瘴疠之忧，有事莫济缓急之用，提出“清革流民以大甲溪为界”的主张；⑤北路参将阮蔡文也建议“淡水一汛、七塘官兵请咨部撤回”。⑥
(二)台厦道陈瑸的禁垦“番”地说
尽管周、阮二人的主张与建议并未成为现实，但当时不少台湾地方官员对开垦“番”地持反对意见。康熙四十九年任台厦道的陈瑸就提出“禁冒垦以保番产”的主张，他认为：“内地人民，输课田地，皆得永为己业而世守之，各番社自本朝开疆以来，每年既有额饷输将，则该社尺土皆属番产，或艺杂籽，或资牧放，或留充鹿场，应任其自为管业。且各社毗连，各有界址，是番与番不容相越，岂容外来人民侵占？诚恐有势豪之家，贪图膏腴，混冒请垦，县官朦胧给照，致滋多事，实起衅端，应将请垦番地，永行禁止，庶番得保有常业，而无失业之叹”。⑦尽管陈瑸禁止请垦“番”地的目的是为了保护“番”产，但是，这种政策一旦实施，台湾岛上的土地开发政策无疑就要完全陷于停顿，这与当时地方社会经济发展的情势是格格不入的。
(三)闽浙总督觉罗满保的“迁民划界”说
康熙六十年，台湾爆发了朱一贵起义，命官被戕，郡城被占。福建水师提督施世骠、南澳总兵蓝廷珍带兵渡台，很快就控制了局面，平息了动乱。闽浙总督觉罗满保在筹划台湾善后事宜中却接二连三发布谕令，提出“迁民划界”的主张。先是要裁减驻扎台湾的军队，将台湾镇总兵撤出台湾，移往澎湖；接着又要求对“罗汉门、黄殿庄，朱一贵起事之所，应将房屋尽行烧毁，人民尽行驱逐，不许往来耕种。阿猴林山径四达，大木丛茂，宽长三四十里，抽藤、锯板、烧炭、砍柴、耕种之人甚多，亦应尽数撤回，篷厂尽行烧毁。槟榔林为杜君英起手之处，郎娇为极边藏奸之所，房屋、人民，皆当烧毁、驱逐，不许再种田园，砍柴来往”；⑧最后又提出更加严厉的措施，要求将“台、凤、诸三县山中居民，尽行驱逐，房舍尽行拆毁，各山口俱用巨木塞断，不许一人出入。山外以十里为界，凡附山十里内民家，俱令迁移他处；田地俱置荒芜。自北路起，至南路止，筑土墙高五、六尺，深挖濠堑，永为定界。越界者以盗贼论。如此则奸民无窝顿之处，而野番不能出为害矣”。⑨
这种消极的政策与当时民间如火如荼的开发行为相比完全是一种倒退行为，遭到蓝鼎元等人激烈反对。另外也由于这一需要修筑一千五百里界墙，挖掘一千五百里濠堑，耗费钱粮不下十万两的迁民划界的工程实在太过艰巨，难以实施，⑩最后只在“沿山各隘立石为界，禁民深入”。(11)不过南路瑯峤一带的开垦却遭到禁止，垦民被逐出，原来垦熟的良田又被抛荒。(12)
三、《廵台录》所载雍正年间台湾“番”地开垦的政策
如上所述，《廵台录》为张嗣昌雍正十年至十三年在分廵台湾道任上地方施政方面所作所为的直接记录，其中保存了许多“番”地开垦方面的史料，将其与康熙时期相比，可以看出此一时期台湾“番”地开垦的政策已经发生了十分明显的变化。以下举其大端，作一论述。
(一)大甲西社“番变”后，采取措施，抚绥流民，恢复秩序，重建家园
雍正九年十二月，大甲西社发生“番变”，淡水同知张弘章走免，居民多被戕毙。次年“番变”扩大到沙辘、牛骂等社，围攻彰化县治，百姓奔逃，络绎于道。七月，福建陆路提督王郡与廵台御史觉罗栢修带兵入台镇压，北路一带备受战火摧残。彰化县治以南，居民房屋，十去七八；县治以北，自大肚、猫雾捒直抵竹堑等处，几成灰烬。百姓寄聚于县治内外者，十之六七；散处于府市各处者，十之三四。事变中被焚房屋约有八千余间；被杀百姓约有二百余人；义民、衙役约三十余人。(13)就持续的时间与规模而言，此次动乱显然远远超过康熙末年的朱一贵事件，不过福建省督抚等官员的反应却与朱一贵事件之后迥然不同。雍正十年十一月，地方甫平，即檄令新任台湾道张嗣昌前往北路对被难民番，予以安抚绥辑。张氏于十一月二十八日轻车简从自郡城出发，十二月初二日抵达彰化之后，当即檄吊府库银二千两并县库前赏番银三百余两，对难民予以赈济。被焚房屋每间赈银二钱；被杀百姓每人赈银一两；义民、役衙每名赈银二两。(14)对于被害最惨的猫雾捒一保、半线半保以及淡属奇仑口各庄，省宪官员檄令开仓，按月赈给口粮。“每大口每月赈粟六斗；每小口每月赈粟三斗”，(15)使难民“糊口有资，种子有赖，不至于失所”。(16)在对难民进行安抚赈济的同时，还一再发布告示，晓谕难民，尽速回庄，恢复生尹，重建家园。兹引录相关告示如下：
照得彰化各庄社遭番肆虐，致尔等良民家被焚而身被杀，弃业逃难，散处郡城别邑地方，殊堪怜悯。兹幸大师征剿，凶番就擒，地方已获安堵，业经本道出示劝令归庄安业在案。兹本道恫念甫集哀鸿，亟宜绥辑，日来亲临邑治，见尔民番尚有未尽归庄，播迁流离，托身无地，更属可怜。除被杀兵民，现在捐银设醮超度，以慰幽魂；其房屋被焚，父兄、子弟被杀者，业经檄吊府库银两，并饬该厅、县查造数册，俟本道北巡回县之日，按间按名赈给，俾尔等归庄盖屋，栖身埋葬，以免流离失所外，合再示谕。为此示仰各难民人等知悉，尔等务须仰体婆心，遵照叠示，速赴本道行辕，领给银两，立刻回庄。整理安居，休养元气，永乐太平。切勿观望迟延，以致失时废业，有负皇上爱惜元元之至意。各宜禀尊毋违。(17)
诸如此类鼓励难民恢复生产，重建家园的积极措施，与觉罗满保在朱一贵事件之后提出的“迁民划界”主张不啻有天壤之别。
(二)福建及台湾地方官员劝垦“番”地的若干措施
从《廵台录》张嗣昌呈复其上司的禀文以及所提到的“特奉院宪严谕招耕”等字句中可以看出当时开垦“番”地的政策是由福建督抚等官员首先提出。其中一项所谓“宪发八则”的“番”地开垦方案主张：(一)开垦番地，每甲荒埔，承买之人给银五钱，官即给照为业；(二)开垦番地，分别社之大小，丁之多寡，每口给地一甲，将临山归番，近海归民；(三)已垦熟之地，于五钱之外量增价值；(四)开垦之后禁植竹果，令其照园纳租；(五)社饷应除、镖箭当追；(六)土番垦园请照民间下则田园之例，减半纳银；(七)社饷既免，革去通事，举充社长；(八)番埔广阔，于每十里募设饭店，栖宿店民等，并饬令张嗣昌与台湾府、县、厅官员会议答复。(18)
对于省宪上司的招垦谕令，张嗣昌等台湾地方官员均能予以认真贯彻，屡颁告示，晓谕民众，以推动垦务的进行。兹将其中一则告示引录如下：
照得富国必先于富民，富民莫大于辟野。若野无旷土，则民用恒舒，仓廪因此而盈；兵糈亦藉此而裕。……本道查台、凤、诸、彰四邑并淡防一厅，虽渐次举报开荒，然未垦之地尚多。究其不垦原委，有小民无力者；有业主互争者；更有地属番界，欲垦而不得者。以致肥沃之地，任其抛弃，甚属可惜。除严谕该府、厅、县留心区画，实力劝勉外，合行示晓。为此示仰所属士庶人等知悉，尔等有从前请荒，因彼此争界致未开垦者，许照前请四至，各赴县指禀，勘明定界，立可招耕。如有无力开垦者，不论业主小民，许尔赴厅、县，借给牛种籽粒，收成之后，照数还项。或有无主荒地，果查询确实，准赴厅、县禀垦。倘地属番界，可向该社通事、土官会仝番众，指定界址，或银或物，议定若干，务使番众心愿，立契成交，贴与番粟，然后仝通事、土官赍契赴县投税，立界请照开垦。照同安则例升科之后，除去社饷。苟非熟番界内之地，则不便妄请。至于前项无碍荒地，其可田者田，可园者园，必须因其地之所宜，毋使弃沃壤于荒芜。庶田野辟而民用足，方不负圣天子与院宪谆谆劝垦至意。各宜凛遵毋违。(19)
当然，台湾地方官员的劝垦努力并不仅仅停留于发布告示，晓谕百姓之上，而是有其实际具体的行动。针对台湾居民“多系内地而来，其中有力者，固不乏其人；而贫穷无措之户，比比皆是。即欲遵示开垦，牛种籽粒无所从出，势必坐视，仍然抛弃”的实际情况，张嗣昌本人以身作则，带头“倡捐银三百两，以助贫民家本之需”。(20)同时对“绅士、富民中或有好义乐善之人情愿捐资报垦者，计其数之多寡，详请旌叙，以示鼓励，以勷垦举”。(21)在张嗣昌等人的倡导之下，一时“报垦报捐，源源不绝”，(22)其田园共报垦近三万亩数，而官绅民所捐之银共有二千四百余两，谷共有五千九百余石。(23)其中籍隶龙溪县寄居台湾之贡生王绶，慨然捐谷三千石，以助贫民农事之用。(24)张嗣昌除将所捐谷石，饬行台湾府转移淡防厅收贮，以资拨给外，还详请上宪具题议叙，予以表彰。同时出示晓谕，“凡有请荒正实贫民，许其赴该承给衙门具领，买备牛只、农具、籽种，及时开垦，勿使别处花费，亦勿使该厅、县胥役捏饰扣尅”，(25)并责令台湾府督同厅、县须实心实力倡率劝导，以收实效，并将劝垦顷亩、发给资本、各花户缘由，不时具文报查。
(三)在“番”地招垦中，顾及民“番”双方利益，力求公平合理，以利开垦
雍正年间，彰化县、淡防厅以及诸罗县等所垦，皆系社“番”之地，非鹿场，即系牛埔。张嗣昌认识到如“番”情不愿，竟行招垦，势必滋生衅端，所以在“番”地招耕中，持慎重态度，一再强调“总使番、民两无偏枯，业佃均受利益，以垂久远”。(26)对其上司所提的不甚合理的规定，也能因地制宜，据实直抒己见。如对“宪发八则”所提的“开垦番地，每甲荒埔，承买之人给银五钱，官即给照为业”，张氏就认为：“番社荒埔原有肥瘠不同，而价之高低视焉。计每甲之地垦田一十一亩，仅给价银五钱，勿论非番所愿，且启奸民强买之端。而肥瘠迥异，价值不分，亦非持平之议”，因此提议“凡有可垦之地，不必官为定价，听民自向番黎照值议价，两相甘愿，开明四至，呈官印契，给照报垦，庶得易于遵从”。(27)
对于“开垦番地，分别社之大小，丁之多寡，每口给地一甲，将临山归番，近海归民”，则认为“土番衣食惟田是赖，自应酌留地亩以资俯仰。但筹之目前，尤当谋于永久。若每口给地一甲，在现今数口固可有资，而将来生育繁衍，保无日给不足。况附山近海分别立界，在依山之番社可以照行。如台湾县之新港社，平坦近海，居民相错；凤山县之武洛、上下淡水等社，一派平阳；诸罗县之萧垅、湾里、麻豆、打猫、他里雾、柴里等社、彰化县之猫儿干、南社、三林、大突、马芝遴、阿束等社逼临海边，离山颇远，又焉能令其舍自有之业，而驱于无可归之山耶”？提议“为筹经久之策，莫若按其社之大小，人之多寡，酌留该番附近可耕可种之地，宁予有余，毋使不足，以裕将来生齿繁多之计。余仍听该番自行觅受。要在当官税契立石为界，不许侵占，均无庸执定临山近海之分，庶于汉番两得其宜”。(28)
对于“已垦熟之地于五钱之外量增价值”，则认为“已垦番地，有番黎自用工资垦熟者，有现贌汉民垦熟者。若照荒埔每甲五钱之外纵使再增五钱，是一十一亩之熟田，仅得价银一两，不特无如许贱田，且致势豪兜买，攘为利薮，似非善策”，提议：“应请将该番已垦熟田，如有愿卖者，照依时价售卖。其前贌与汉民垦熟之地，听令议找买价若干，即作绝卖，当官税契入册，给与为业。以杜业户借贌耕名色，致滋掯占之弊。总使番汉情愿，庶可两无争执”。(29)
另外，清代沿用明郑“贌社”旧例，对“番”社征收社饷，其后，“番”民将鹿埔贌于汉民，承贌之户，每年既贴纳社饷、社粟，又行输纳正供，是“一牛两皮”，实负两税之苦。张嗣昌提议：“欲开垦其荒地，以增国赋，须当亟除其社饷，以服番心”；“无论番民，或田或园，并已经卖贌、未经卖贌，一概去其鹿饷名色，请照例升科，则汉人无重纳之鹿饷，番人有征粟之科则。……番知有催征之条，势必尽力南亩，以供课粟。自耕之外，余地间旷，或贌卖汉人，或招佃开垦，悉听其便。则荒芜之地，不数年不迫之开而自尽开矣”。(30)“至汉人以后欲贌卖番人之业，并从前承贌番地，既无贴纳鹿饷，应听其向番愿议贌卖，凭官立界税契为业。仍行出示晓谕，以甲化亩，准照同安则例输纳，则群乐首报升科”。(31)
另外，清初台湾土地开垦中，由于种种原因，田园的欺隐现象十分严重。浙闽总督高其倬曾经指出：“台湾初定之始，止台湾一县之地原有人户钱粮，故田土尚为清楚，其诸罗、凤山二县，皆系未垦之土，招人认垦。而领兵之官，自原任提督施琅以下皆有认占，而地方文武亦占做‘官庄’，再其下豪强之户，亦皆任意报占，又俱招佃垦种取租。迨后佃户又招佃户，辗转顶授，层层欺隐。按其赋税，每田一甲不过内地之十余亩，而纳八石有余之粟，似种一亩之田而纳十亩之粮，类若田少赋多；然究其递相欺隐亩数，则种百亩之地不过报数亩之田，实系田多粮少”。(32)廵台御史索琳、尹秦也说：“开台之后，地方有司即照租征粮，而业户以租交粮，致无余粒，势不得不将成熟之田园，以多报少，欺隐之田竟倍于报垦之数”。(33)对于欺隐之田园，张嗣昌亦建议：“出示立限一年，令其自行首报，宽其罪愆，免其以往之税，则百姓自不肯甘蹈陷匿。如此鹿饷一除，荒芜尽开，欺隐俱首，民食足而国赋增，于地方民番皆有裨益”。(34)
在当时“番”地开垦之中，汉“番”业佃之间经常因贌垦土地而产生各种纠纷，如何维护双方的合理权益，公平公正地处理此类纠纷案件，是保证“番”地开垦能否顺利持续进行的关键。《廵台录》记载了张嗣昌审理汉“番”之间因承贌土地产生纠纷的一个案例。
该案缘监生陈国辉之兄陈赞于康熙五十二年用银五十两，契买大突社番孩斗里等西北势荒埔一所，及赞故，由国辉承管，越二十年并未照台例贴纳社粟。至雍正十年始报出升科田十甲五分，计一顷十五亩五分。其余有已经开成田者，有未经开成者。雍正十一年，孩斗里等见从前所卖草地，顷亩过多，四至广而价极轻，又未议及贴纳社粟，遂赴彰化县以欺愚强占等事具告国辉。经彰化县令陈同善查讯，所执契内未载有贴纳社粟，又无土官图记，随以为假契而断令原价取赎，饷银移入孩斗里名下输纳。而陈国辉不愿领银。后适有廵台御史觉罗栢修北廵，孩斗里等沿途赴控，随批彰化县查报。该县录案呈详，仍批照断令陈国辉领银还业。各番以察院批定，即招林华、宋琼、吴振纶等承贌，立契公议正价银六百两，并贴纳社粟，将业付管。国辉以田已开成将半，不肯轻舍，随渡海赴宪辕以权吏枉民等事具控，即批由台湾道查报。张嗣昌即饬令彰化县将所争田内已垦若干，未垦若干，不堪垦者若干，共有若干，丈勘明白，绘画图形，并提解犯、证人等，验明契券，查阅图册，细加研讯。发现陈赞当日所贌之契原无假伪，但以当日之草地甚广，番性愚昧，陈赞仅用五十两之价而即贌六千亩之埔，又无贴纳社粟。近来番黎知识渐开，各不甘心。及验转贌林华等契券内，连猫士埔一所共载价银六百两，北势之地估银五百两，又定载第一年贴粟二百石，北势之地应估一百六十石；第二年四百石，北势之地应估三百四十石；第三年六百石，北势之地应估五百石。以后俱照五百石，按年贴纳。质之卖主、中见，俱众口一词。而贴纳番粟亦全台番社之通例。张嗣昌认为彰化荒埔每顷以该县前详定价银十五两计算，此项埔地共有六千余亩，除不堪开垦外，其有已垦成、未垦成并建房牛埔共四千余亩，约值银一千余两，即俱作荒埔算，亦值六百余两，适与林华等所用之价所多无几。即判令陈国辉除从前原价银五十两外，再缴出银四百五十两，发还孩斗里，并凑县库存银五十两，共五百两，付还林华等原价，其业仍归陈国辉掌管。番粟照前估数目每年五百石，自十一年为始，按年交纳。至陈国辉除十年报升十甲五分外，尚有一百零二甲九分未报。张嗣昌认为若不惩一儆百，无以劝将来，遂将国辉发学戒饬，以为海外欺隐者戒，并责令即行照亩额年数升科。其未垦处所，饬令速垦呈报，不得丝毫隐漏。如此则银业均不致两空，而番黎亦有资生。经张嗣昌当堂明白示谕，俱各伏首称愿，并无不平之鸣。(35)
四、雍正年间台湾“番”地开垦政策变化的原因
雍正年间台湾“番”地开垦政策的变化并非一时的偶然，而是有着一定的历史原因的。这一历史原因既有主观的，也有客观的。
(一)雍正年间台湾“番”地开垦政策变化的主观原因
雍正年间台湾“番”地开垦政策变化的主观原因，应该说与最高统治者的决策有直接关系。康熙时期，长年征战，对台湾的认识极为有限，以致郑克塽投降之后，朝中还出现了所谓的“弃留之争”。后虽采纳了施琅的建议，在台置府设县，派官治理，但对台湾的开发却并无长远规划，甚且将台湾的开发视为一种负担。康熙五十四年，闽浙总督范时崇及福建巡抚觉罗满保以“台湾应否开荒”具折请旨时，康熙皇帝在批示中却说：“台湾地方多开田地，多聚人民，不过目前之计而已，将来福建无穷之害俱从此生。尔等会同细商，毋得轻率。”(36)最高决策者的态度既然如此，福建省及台湾地方的官员在台湾土地开发方面采取因循、保守的举措，乃至在朱一贵事件之后提出“迁民划界”等倒退的主张也就不足为奇了。
雍正年间，政局稳定，国家经过数十年的休息生养，人口繁多。开垦土地，发展农业生产，增加粮食供应已经成为朝廷的当务之急。雍正是一位极为重视农业生产的皇帝，在位期间实行了许多重农务本的政策。雍正二年二月，即举行已经停办达五十余年之久的耕耤礼。后来更下令推广，命各府州县设立先农坛，备置耤田，每年仲春亥日地方官举行耤田礼，使官员“存重农课稼之心”，农民“无苟安怠惰之习”。(37)同时，下令各州县官择老农之勤劳俭朴者，岁举一人，给以八品顶戴，以示奖励。(38)对于垦荒，雍正皇帝最为重视，登基不久即发布垦荒令：
朕临御以来，宵旰忧勤。凡有益民生者，无不广为筹度。因念国家承平日久，生齿殷繁，地土所出，仅可赡给，倘遇荒歉，民食维艰。将来户口日滋，何以为业？唯开垦一事，于百姓最有裨益。但向来开垦之弊，自州县以至督抚俱需索陋规，致垦荒之费浮于买价，百姓畏缩不前，往往膏腴荒弃，岂不可惜？嗣后，各省凡有可垦之处，听民相度地宜，自垦自报，地方官不得勒索，胥吏亦不得阻挠。至升科之例，水田仍以六年起科，旱田以十年起科，著永为定例。其府州县官能劝谕开垦地亩多者，准令议叙。督抚大吏能督率各属开垦地亩多者，亦准议叙。务使野无旷土，家给人足，以副朕富民阜俗之意。(39)
垦荒令下达后，各地陆续推行。雍正二年批准的“福建台湾各番鹿场闲旷地方可以垦种者，令地方官晓谕，听各番租与民人耕种”(40)的新规定，以及此后福建和台湾的地方官员开垦“番”地的种种积极措施与雍正皇帝的奖励垦荒政策有着直接关系。雍正七年再颁谕旨，劝令民间凡属闲旷未耕之地，皆宜及时开垦，以裕养育万民之计；并着令各省督、抚各就本地情形，细加筹划，转饬有司作劝导之法。“其情愿开垦而贫寒无力者，酌动存公银谷，确查借给，以为牛种、口粮，俾得努力于南亩。俟成熟之后，分限三年，照数还项；五、六年后，按则起科。……务使田畴日辟，耕凿惟勤”。(41)
除此之外，雍正年间还实行了两项对台湾土地开发有极大鼓励作用的措施，一是减轻台湾田园赋则；二是开放移民搬眷入台。
清初台湾上田每甲征粟八石八斗，中田七石四斗，下田五石五斗；上园每甲征粟五石，中园四石，下园二石四斗。此一科则，“计亩分算，数倍于内地之粮额”，(42)而为世人所诟病。雍正九年，福建总督刘世明以台属田园旧例按甲征粟，比内地科则较重为由，题请户部，要求把台湾田园照内地同安县地亩官、民、盐等则之例，按亩征收。后经户部议准：台湾报垦田园及自首升科者，俱以雍正七年为始，化甲为亩，照同安则例，分别上、中、下征收。上田每甲征粟二石七斗四升，中田二石零八升，下田一石七斗五升；上园照中田，中园照下田，下园每甲征粟一石七斗一升。(43)新则实行之后，自雍正七年报垦及自首升科的田园征纳的田赋尚不及旧垦田园的三分之一，业户的负担大为减轻，投资回报率增加，大大刺激了人们对土地拓垦的积极性。台湾许多有名的垦号在这一时期内相继组成，许多大型的水利工程在这一时期开凿修筑，台湾土地开垦以前所未有的速度推进，有的地区甚至出现了“竞垦”与“竞凿”的现象。(44)
清初定例：闽、粤人民往台垦种者，所有妻眷，一概不许携带。此一规定造成台湾汉人人口结构性别比例的严重失衡，经常引起社会动荡，而在台垦种的移民只能于岁终卖谷返回内地，置产赡家，春初又复之台，岁以为常。这种春季往耕，秋成回籍的候鸟式的迁徙，不利于台湾的开发和社会财富的积累，不利于社区的重建和经济的发展。雍正皇帝鉴于“台湾人民携带家口与否，历来众论不一”，下令新任福建总督高其倬到闽后详慎酌量，定议具奏。雍正五年七月，高其倬题请有限度开放台民搬眷入台的奏议，遭到九卿会议的否决。十年，张嗣昌到台抵任后，即禀请其上司“查阅部咨原案，似应再奏，尤望酌裁”。(45)同年，广东巡抚鄂弥达再次奏请台民凡有妻子在内地者，许呈明给照，搬眷入台，编甲为良。此建议经廷议后，终于得到批准。规定在台民人“有田产生业，平日安分循良”，又情愿携眷来台入籍者，可由地方官查实给照，准其回原籍，搬移入台。(46)开放人民搬眷入台对于大陆移民在台定居，对于社区的建设，对于地方财富的积累和经济发展有着重大而深远的意义。当然，这一切对于当时台湾土地开发的积极影响也是不言而喻的。张嗣昌的继任者尹士俍就指出：“自奉旨搬眷，郡城内外居民多有父母妻子之乐。凤、诸两邑颇拟郡治。即彰化、淡水僻在北壤，亦差异于昔。且遵旨开垦，田土日辟，民尽得周于利，渐皆安土重迁，为守分编户之氓矣”。(47)
(二)雍正年间台湾“番”地开垦政策变化的客观原因
台湾自入清之后，经过移民四十余年的辛勤开发，到雍正年间已经成为内地一大粮仓。每当晚稻丰稔，大有之年，“千箱万包，不但本郡足食，并可资赡内地。居民只知逐利，肩贩舟载，不尽不休”。(48)尤其是福建漳、泉二府，人多地少，向资台湾之米，以济民食。雍正年间定例，“凡正二、三、四、五等五个月，每月从台湾拨米一万石，运赴漳、泉接济。……台米一到，价必渐落”。(49)除此之外，又应碾运兵眷米一万二千余石，又应碾运厦门提标、金门镇标兵米二万一千余石，合计应运米八万三千余石。(50)照一米二谷算，每年定例从台湾运至厦门的稻谷达到十六万六千余石，这其中还不包括民间运贩的数量。不仅福建本省仰赖台湾之米，有时邻省受灾，也需频频从台湾拨运米谷，平粜接济。如雍正元年冬季，浙江受旱，宁波等处民食维艰，闽省方面拨动福州、台湾二处米，三次共三万七千石，运往浙江平粜。二年春，浙江台州、温州等处食米不足，福建力面又派人委官往台运米二万石分送浙江缺米地方平粜。同年冬，浙江沿海被灾，闽浙总督等恐江西、湖广之米一时未能接济，遂先拨闽省仓谷碾米二万石，台湾仓谷碾米三万石，由海运赴宁波、绍兴二府，以应民食。(51)雍正十一年春，浙江台州府虫灾，米价腾贵。福建总督郝玉麟等调拨台湾凤山县仓谷十万石，运至厦门，以备浙商采买运赴台州粜卖，接济民食。(52)
由上可知，至少在雍正年间，台米已经成为闽、浙两省民食的重要接济来源，为了保障台米的供应，鼓励民众开垦“番”社旷地，扩大作物种植面积，当然是一种最为有效的办法。
又清初规定大陆移民渡台必须申领照单，禁止无照偷渡。然而，漳、泉内地无籍之民，无田可耕、无工可雇、无食可觅，一到台地，上之可以致富，下之可以温饱，一切农工商贾以及百艺之末，计工授直，比内地率皆倍蓰。大陆移民往往不顾禁令，采用种种方式渡海赴台。而且沿海内地，在在可以登舟；台地沙澳，处处可以登岸，守口官兵防不胜防。雍正七年，署台湾知府沈起元曾指出：“夫民之渡台，如水之趋下，群流奔注，而欲以轻法止之，是以只手而障崩堤，必不能矣”。(53)与康熙中相比，来台湾开垦的大陆移民人数已经大大增加，至雍正后期约有四十万人左右。(54)面对如此庞大的人群，大甲西社“番”变发生后，相关官员当然再也不可能像康熙年间那样采取封禁、驱逐等“划界迁民”的方法来处理了。
五、结语
从《廵台录》中可以看出雍正年间官方对台湾“番”地开垦的政策是相当积极的；与康熙时相比，有了明显的变化。以往学界认为官方在清代台湾土地开发中持消极态度，对于民间的开垦不仅未给予支持协助，且多方留难限制的观点，并不完全符合历史事实。
当然，我们也必须看到，雍正年间台湾“番”地开垦政策的变化主要与雍正皇帝所实行的重本抑末政策和奖励垦荒等相关举措有很大关系，相对于台湾“番”地的开垦则并未制定长远的规划和明确的目标。在人治为主的封建社会，存在着人在政在，人去政息的可能。实际上，到乾隆年间台湾“番”地开垦政策又有新的变化。乾隆十年，福建布政使高山上疏，提出“民垦番地之宜永行禁止”的建议。对当时台湾生齿日繁，各“番”尚有余地——如烧羹寮、东方木、楠仔仙等处，议者以为“番”地置之无用，不若任民佃垦，以为生聚之资。高山却认为“断不可行”！(55)其理由有以下几点：其一，台阳一岛海外孤悬，聊为边界藩篱，倚作东隅屏障；原非欲驱内地游手之民，而使之就食于彼也。官斯土者，止宜令静谧安全，初不必为辟草开阡之计；其二，以土番有尽之地，供汉民无厌之心，得尺得寸、日垦日侵，不特番与民争，且将使民与民争；不特台地之民与民争，且将使内地之民日与台民争。盖始以民为番佃，而熟番之地民多占争；迨熟番之地既开，势必渐入生番地界，而民多戕杀；其三，垦令一行，台民俱相趋而谋佃种。海外之民方争夺无已，而内地之民闻风踵至，偷渡觊觎，有何底止！安能遍给！是垦获之利无多，而争竞之害甚大。况利犹俟诸异日，而害恐即在目前；未得其利，先受其害：夫岂宁辑番民之道乎！其四，就令番地尽报升科，亦无补于国家之经费；而况无穷之衅由此而生，是民垦番地之于国计民生，均非至计。(56)高山因而提出将民垦“番”地“永行禁止”，并建议饬令台湾地方官于各社“番”地详加查勘；除已经报垦之地亩外，其余未垦草地无论多寡及现系何“番”掌管，均应听该“番”将来渐次自行耕种。总不许佃民再贌开垦，以杜争端。(57)
究其实质，高山主张将民垦“番”地永行禁止，主要是担心引起争竞，影响社会治安，不便于官方的管理，颇有因噎废食之嫌。
从《钦定大清会典事例》的相关内容来看，高山的这一题请似乎很快就得到朝廷的批准，该会典“户部·田赋·开垦”条下载：“十一年题准：闽省台地绵亘二千余里，近山有水之处皆属膏腴，人力易施，种植之获，倍于内地。嗣后内地民人如有私买番地者，告发之日，将田归番，照律计亩治罪；荒地减一等，强者各加一等。其有潜入生番界内私垦者，照律严惩。”(58)雍正年间台湾“番”地开垦的一些积极政策至此终于划上了句号。
注释：
①郭廷以：《台湾的开发和现代化(一六八三—一八九一年)》，薛光前、朱建民主编：《近代的台湾》，台北：正中书局，1977年，第136页。
②《署福建总督郝玉麟恭请圣裁折》，雍正十年八月二十八日，《雍正硃批奏折选辑》，台北：台湾大通书局，1984年，第236-237页。
③刘良璧：《重修福建台湾府志》，台北：台湾大通书局，1984年，第353页。许毓良：《张嗣昌〈廵台录〉的史料价值》一文称张嗣昌乾隆四年(1739年)调补四川盐茶道(《台湾文献》第五十五卷第三期第166页)，时间有错误。
④《条陈台湾事宜文》，季麒光：《蓉洲诗文稿选辑·东宁政事集》，李祖基点校，香港：香港人民出版社，2006年，第178页。
⑤⑥周钟瑄：《诸罗县志》，台北：台湾大通书局，1984年，第110页，第110-111页。
⑦《条陈经理海疆北路事宜》，陈瑸：《陈清端公文选》，台北：台湾大通书局，1984年，第16页。
⑧《复制军经理台疆书》，蓝鼎元：《鹿洲全集》，蒋炳钊等点校，厦门：厦门大学出版社，1995年，第551页。
⑨《复制军迁民划界书》，《鹿洲全集》，第556-557页。
⑩蓝鼎元《复制军迁民划界书》中谓：“台地自北至南，一千五百余里……其隘口不止百计。每口伐木挽运，百夫亦须三、五日。计用人夫，不下三、五万。……一千五百余里之界墙，一千五百余里之濠堑，大工大役，海外仅闻；计费钱粮不下十万两。将给之自官，则无可动支之项；将派之于民，则怨声四起，必且登时激变”；而且迁出的数万户居民也难以安置。
(11)连横：《台湾通史》，北京：商务印书馆，1983年，第49页。
(12)《番俗六考》之南路琅峤十八社附载云“琅峤诸社隙地，民间多种植田亩，今有司禁止，悉为荒田”。黄叔璥：《台海使槎录》，台北：台湾大通书局，1984年，第158页；又王瑛曾：《重修凤山县志》卷三“风土志”载“琅峤社乔木茂盛，长林蓊荟，鱼房海利，货贿甚多。原听民往来贸易，取材采捕。六十年台变，始议：地属窎远，奸匪易匿，乃禁不通”，台北：台湾大通书局，1984年，第65页。
(13)(14)《报明难民》，张嗣昌·尹士俍撰：《廵台录·台湾志略》，李祖基点校，香港：香港人民出版社，2005年，第8-10页。
(15)(16)《饬行遵照》，《廵台录·台湾志略》，第10-11页。
(17)《再行晓谕》，《廵台录·台湾志略》，第7页。
(18)(27)(28)(29)《饬行会议》，《廵台录·台湾志略》，第30-33页。
(19)《特行劝垦》，《廵台录·台湾志略》，第55页。
(20)(21)《特筹劝垦》，《廵台录·台湾志略》，第57-58页。
(22)(23)(26)《折复宪批》，《廵台录·台湾志略》，第67-68页。
(24)(25)《特筹劝捐》，《廵台录·台湾志略》，第60-61页。
(30)(31)(34)《饬查地利》，《廵台录·台湾志略》，第18-19页。
(32)《浙闽总督高其倬奏闻事折》，雍正四年十一月初八日，《雍正硃批奏折选辑》，第112-114页。
(33)《廵台御史索琳、尹秦访陈台郡田粮利弊折》，雍正五年八月十二日，《雍正硃批奏折选辑》，第42-44页。
(35)《权吏枉民》，《廵台录·台湾志略》，第58-60页。
(36)《闽浙总督范时崇奏谢御批台湾开荒并丁粮入亩事折》，康熙五十四年五月十一日，《康熙朝汉文朱批奏折汇编》第六册，北京：档案出版社，1985年，第192页。
(37)《十通·清朝通典》，卷44，“礼吉·耤田”，台北：新兴书局，1965年，典第2270页。
(38)中国人民大学清史研究所编：《清史编年》第四卷雍正朝，北京：中国人民大学出版社，1991年，第61页。
(39)《清世宗宪皇帝实录》(一)，雍正元年四月二十六日乙亥，北京：中华书局影印，1985年，第137页。
(40)《清会典台湾事例》，台北：台湾大通书局，1984年，第43页。
(41)《谕劝开垦》(雍正七年)，刘良璧：《重修福建台湾府志》，台湾文献丛刊第74种，第27-28页。
(42)《廵台御史索琳、尹秦访陈台郡田粮利弊折》，雍正五年八月十二日，《雍正硃批奏折选辑》，第43页。
(43)(47)尹士俍：《台湾志略》，李祖基点校，北京：九州出版社，2003年，第32页，第43页。
(44)李祖基：《清代前期台湾的田园赋则》，《台湾研究集刊》，1991年第2期。
(45)《折复事宜》，《廵台录·台湾志略》，第3-5页。
(46)《明清史料》戊编第二本，台北：“中研院”历史语言研究所，1953年，第107页。
(48)黄叔璥：《台海使槎录》，台北：台湾大通书局，1984年，第51页。
(49)《福建廵抚毛文铨奏闻事折》，雍正四年二月初四日，《雍正硃批奏折选辑》，第7页。
(50)《署福建总督吏部左侍郎史贻直奏酌通福兴泉漳四府之积谷以免浥耗以实仓储折》，雍正七年八月初二日，《雍正硃批奏折选辑》，第219-221页。
(51)关于雍正元年、二年福建拨运台米赴浙江平粜之事，请参见《雍正硃批奏折选辑》第18-23页福建廵抚黄国材的相关奏折。
(52)《福建总督郝玉麟、福建廵抚赵国麟拨运仓谷接济邻省折》，雍正十一年三月初二日，《雍正硃批奏折选辑》，第245-247页。
(53)沈起元：《条陈台湾事宜状》，《清经世文编选录》，台北：台湾大遇书局，1984年，第2-6页。
(54)尹士俍《台湾志略》载乾隆初年台湾各厅、县汉人共有53 915户，男女454 899丁口。参见李祖基：《论尹士俍〈台湾志略〉的史料价值——以社会经济史为例》，台湾《台湾文献》(南投)，第五十四卷第四期，第1-30页。
(55)(56)(57)高山：《陈台湾事宜疏》，乾隆十年，《清奏疏选汇》，台北：台湾大通书局，1984年，第39-44页。
(58)《清会典台湾事例》，第44页。