“元治理”理论研究：内涵、工具与评价，本文主要内容关键词为：理论研究论文,内涵论文,评价论文,工具论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前在西方“元治理”已越来越流行，但在中国公共行政和政治学的文献中还少有元治理的文献。尽管“元治理”一词在西方文献中刚出现时就被中国学者翻译引入中国，但是或许是因为“元治理”理论太过超前，以至于中国的学者和公共管理专家没有重视它。在千年之交前后的中国，许多学者对于何谓治理尚不熟悉，就连在西方已开始衰落的新公共管理理论在中国也才有学者开始关注。英国学者鲍勃·杰索普是最早提出和使用“元治理”概念的学者之一，他1997年发表的论文《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》①被翻译成汉语刊登在《国际社会科学》1999年第1期，这篇论文随后被收录在俞可平的《治理与善治》论文集一书中。在2000年至2010年，国内文献中对元治理理论概述较好的学者是郁建兴和王诗宗。浙江大学的郁建兴教授在其英文著作和多篇论文中多次涉及元治理的核心理论：国家首先要承担起元治理的角色；元治理是治理的治理等。②王诗宗的博士论文是最近几年对于治理理论研究质量较高的一篇博士论文，他在论文中多次论述了治理与元治理、国家和社会的关系，并且指出了治理和元治理理论对于中国的启示。最近几年中国也相继出现了几篇涉及元治理理论的文献，但因占据文献偏少，实际上难副其实，因此仍需要更深入的研究。 二、元治理兴起的原因 如果治理网络要成为更有效率的治理形式，那么治理网络必须被管制。治理网络有许多固有的缺点，例如政治控制的削弱、缺乏协作、责任模糊、混乱、不能调节的冲突以及无效率的集体决策和决策失败，等等。“当治理网络不能克服网络主体之间不断的意见分歧时，治理网络失败就会发生。既然所有形式的治理都会失败，网络也不比国家和市场更加优越，它是另一种不完美的社会治理形式。因此元治理者不能放弃国家、市场和网络治理，而是应该充分利用每种治理或治理的组合形式从而减少治理失灵的程度。”③治理网络需要被管制的假设是未受到控制的网络高度不稳定，因为治理网络中的个体会追求个体利益的最大化而不是治理网络中的共同战略。另外一个风险就是治理网络中的“协商困境”，这种困境是当其他主体没有兑现他们协商的承诺时，网络主体的一方可能有失去投资的资源的风险。由于这些风险导致治理网络的各个主体缺乏达成集体目标的协作，网络容易崩溃，所以需要元治理提高治理网络的稳定性、协作和合作行动。④ 每一种治理形式都会失灵，不同治理形式的结合可能会导致冲突、竞争和不满意的结果，这样就需要设计出一种战略驾驭不同治理形式的利益，同时将负面结果最小化。治理为了运行更加有效率需要一些基本管制，国家是最合适的协调人，制度的设计者，整合者。“治理网络有助于解决棘手问题以及提高公共政策制定中的民主参与，但是也会制造冲突与僵局，使得公共治理缺乏透明性和责任性。为了确保治理网络的更加有效和民主，有政治家、公共管理者和其他管理主体实施的元治理就是十分必要的。为了能够更好地进行元治理治理网络，公共元治理者培养他们的战略和协作治理的能力。”⑤从统治到治理的单向性的简单转变并没有发生，现实是统治和治理同时存在。科层制与市场治理和网络治理组成了复杂的混合体。新的治理形态出现之后，旧的治理也无法取代，多种治理形态之间的融合、平衡、协作和统筹就需要元治理和元治理者来实现。 三、元治理的内涵 “元治理”(Metagovemance)被认为是治理的治理(Governance of Governance)(Jessop 1997、2002；Klijn & Koppenjan 2004；Kooiman 2003；
& Torfing 2007；Kooiman and Jentoft 2009；
2006；
and Torfing 2009；Torfing et al.2012)或者是治理的统治/管理(Government of Governance)(Bell and Hindmoor 2009)。“元治理是为了克服治理失灵而进行的对自我管理的管理或自我组织的组织，追求科层制、市场和网络三种治理的协调。”⑥元治理是控制权力下放的治理过程的过程，以期达到自治和控制的平衡。治理意味着自治、分权、多中心和公民参与等元素，但是元治理是对治理这种去中心化、去权威的自由化趋势的一种控制。
认为，“元治理是一个包含了多种规制网络工具的大概念，它指的是影响各种自组织过程的任何一种间接治理形式。⑦元治理的战略选择是尝试在公共部门的决策系统内重新强调一些权力的平衡，同时在治理过程中继续包含非国家的主体，但是要认识到政治的首要性。⑧“科层制、市场和网络三种治理机制最终汇合成一种元治理。治理被当做是解决问题的行动，不同的问题需要不同种类的治理形式。每一种治理方式都有其优点也有弱势，元治理用来平衡或再平衡治理网络中的元素。”⑨Bell and Hindmoor描述了元治理的六个核心要素：“掌舵、效益、资源、民主、责任和合法性。”⑩“元治理包含了在治理体系内确保政府的影响力、命令和控制。掌舵功能指的是国家制定基本规则为网络行动、组织、协调互动、进行权力差别的平衡。”(11) 元治理是科层制、市场和网络的协同混合，三种理想型的治理形式的结合可能会导致冲突、竞争和不满意的结果，通过设计和管理科层制、市场和网络三种治理类型的充分结合以达到最好的可能结果。(12)元治理包含以协商的方式促进直接自我管制的互动治理过程，没有颠覆官僚制的规则制定和必要命令的传统中央集权的统治。总之，本文将元治理内涵分为：一是对治理进行控制，达到自治和控制的平衡；二是统筹和协调官僚制、市场和网络三种治理形式；三是强调国家和政府在治理网络中的首要地位，国家的政治控制力增强，但是不同于以往实行直接命令和控制的官僚制，而是优先使用间接的、柔性的手段。 四、元治理的工具或手段 “元治理是一种创设网络环境的方式，从而塑造和限定了网络行动者的一些行为。结果是，行政控制被间接地重新引入，但采用了更具有隐蔽性和操纵性的方式。”(13)
认为元治理代表着提高协作治理的一种方式，是一种通过各种协作模式影响自治过程的自上而下的间接治理模式。她区分了四种不同模式的元治理：1.元治理可以行使通过“不插手的塑造自治”，就是通过广泛的尝试塑造“自治发生的政治的、财政的和组织的背景”。2.通过不插手的“意识形态”(Storytelling)影响主体的思考和行动，通过自治主体的意义和身份的形成塑造主体的利益。通过利益的建构、朋友与敌人的关系，以及对个人、团体和社会的过去和可能的未来的想象去塑造理性行为。3.为自治主体提供干预的支持和帮助。元治理是促进市场、科层制和网络之间的协同以达成最好的结果。元治理者实际上被认为是中立的，不是在追求自己的目标和利益，而是促进特殊群体的自治群体的行动去完成任务。4.通过元治理者干预的参与。元治理者要放弃权威地位，转而以元治理者的身份直接参与自身建构的游戏规则中的治理过程。(14) “元治理旨在控制公共部门行动的环境，而不是直接的控制行动。元治理可以使用的工具有绩效管理、战略管理、预算、软法、信任和价值。”(15)元治理使国家重新成为一个重要的决策者，尽管它更少依靠命令而是依靠非直接的管控相对自治的相关利益者。治理导致了国家被掏空，强制性和管制工具的重要性变弱，柔软的工具变得重要。在元治理理论中，国家通过管制复杂的治理结构重新拥有了控制的能力。元治理中国家的角色是确保治理之间的协作，国家更多的使用协商、外交和治理的非正式的手段。(16)治理本身的不完善导致了元治理的出现。元治理试图将效率和民主两种对立的元素结合起来。传统的权威不适合元治理，需要一些柔软性的替代，软法律，软的手段、引导、基准、指南，框架和一系列的其他机制。软法的特点是建立许多系列的软制度从而指明方向，而不是采取命令的行动。把握控制的度，尽量不用直接控制并不意味着要放弃控制和管制。在元治理中，中央政府可以利用对财政的控制来影响地方政府的顺从。(17)元治理者可以通过绩效管理、预算监督和控制其他组织的行为。 Stephen Bell和Alex Park认为政府和广泛的国家机构仍然发挥着非常重要的功能，能通过元治理支持和治理各种新形式的治理。在治理网络中的元治理，政府保留了大量特权：通过定义关键的问题和设定日程；决定哪些利益群体或利益相关者参与，为网络分配资源(包括信息)；最重要的是，政府可以确定政府有多少权力或权威与网络中的非政府主体分享，以及如何管理这种关系；元治理实际上分配金钱和资源的政治过程。由于政府通常不愿意放弃正式权力，在元治理的动态过程中利益相关者的参与往往被限制在咨询的角色，政府与非政府主体之间的关系处理得不好。 元治理指的是国家应该在治理的监管、驾驭和协调方面发挥关键的作用，动员治理中所必要的资源，很好促成治理中的合法性和责任性。元治理是国家非常重要的一个职能，在元治理中，国家有能力分配各种治理所依赖的规则和资源。虽然一般的治理是强调国家的弱化和撤退，但是元治理可以使科层制的政府在治理体系中保有原来的角色。整个治理体系和过程被政府监管。如Jessop所说，政府提供了治理的基本规则，通过提供监管秩序让各个治理主体追求它们的目标。Whitehead认为元治理聚焦在实践和程序，确保在治理系统中政府的影响力和控制。治理强调是去中心化、去政府、去国家化、多中心多元主义，而元治理强调是集权的协作能力，它们之间最好达到平衡。元治理理论建议国家官僚需要具备新的技能和知识，包括企业家精神、网络关系和协作能力等。元治理需要在透明的环境中运作，培育多主体之间的信任和更有效的协作协同。只有以上这些条件都具备了元治理才能达到预期的效果。(18) 英国政府使用了独立的第三方机构——审计委员会。政府委托责任于审计委员会，政府管制从直接到间接的转变，使得审计委员会变成了元治理的一种有效的工具。元治理方法提供了一种路径理解国家在一个成熟的政体中很少公然使用它的权威和单维度的方式，尽管它拥有最终的权力。通过审计委员会，中央政府可以监督地方政府的管理，这种监管被强化通过规则的执行，最终，通过威胁甚至使用制裁和惩罚。审计委员会代表中央政府成为监督者，审计委作为一个独立专家和评价创建者发挥作用。国家通过审计委员会影响、塑造甚至设定政策日程。由水平化网络、官僚制的管制和审计委员会的审计、检查、监督与指导产生这样一个复杂的互动平台，这样就产生了一种新的嵌入式监控。 元治理并不意味着安装一个巨型的治理模式，而是对复杂的多元的治理模式的管理，因此，市场、科层和自治仍然各自存在，但是他们的运作在一个“协商决策”背景中。一方面，市场竞争与合作需要平衡，看不见的手需要与看得见的手结合起来；另一方面，国家不再是至高无上的权威主体，在多元领导体系中国家只是多个主体之中的一个参与者，而且还要贡献它独特的资源给协商过程。在元治理中，国家为治理提供基本的规则，确保不同治理体制和机制的和睦相处。国家好比是一个“上诉法院”解决治理体系内出现的争端，在治理体系中通过强化相对较弱的权力主体，进而平衡权力的差异。(19) 元治理的挑战和不足：杰索普指出，治理、元治理也有可能会遭遇失败，这或许根植于国家自身存在的悖论。(20)“元治理的挑战是进行有效的元治理不能阻碍地方的能力，因此，元治理易遭受管制的不足或过度。”(21)政治家作为元治理者应该为公共利益辩护，但是政治家也会为自己的特权地位而追求特殊利益。元治理可能是富有成效的，但是也可能有消极的后果。不同的治理形式之间产生冲突，三种不同形式的治理间的协同难以实现。(22) 元治理的批评和危险：元治理有重回科层制的症状，重新使用新的霸权，或政治强制力。元治理通过重构治理结构，限制自治主体的功能和选择，控制和操纵现存的体制结构，国家重新获得强权，对治理网络重新施加控制，非国家主体的影响力变得更小。“在芬兰和挪威两个国家的地方政府通常限制在协商的角色，而不是直接的掌舵，但是实践中元治理是不能胜任的、耗费精力和时间的或者说是有问题的，民主治理在政府官员和技术专家手中而不是政治家。”(23)元治理是指多种机制，在这些机制中公共权威或者其他资源丰富的主体发起或刺激协商的相关的治理主体的自治理或在确定的方向上引导他们。使用这种元协作方式的元治理者的挑战在于在对自治进行治理时管制不足或管制过度之间寻求一种正确的平衡。管制不足导致碎片化，另外，管制过度会破坏自治主体的能力和积极性。(24)JonathanS.Davies认为元治理和网络治理一样对于科层制存在偏见，尤其是强制，但是强制是资本主义所必需的一种治理工具。(25)由于治理在实践层面仍然匮乏，所以元治理理论也有待进一步完善，学术界对于元治理研究得不够，需要继续深化。 总之，元治理是对治理网络进行管理，重新重视和肯定国家和政府的权威地位和作用。元治理指出了治理的不足和网络治理需要施加必要的控制；元治理理论施加了对激进的治理理论的反作用力。元治理理论不是取代治理理论，而是发展和完善了治理理论。“不能认为元治理超越或取代了治理，元治理需要治理的存在作为前提。元治理是逆反治理的过程。”(26)“元治理是治理的必要的一部分。”(27)如果治理会出现九龙治水和群龙无首的局面，元治理则是“群龙有首”。元治理对于“元治理者”的战略、协调、协商、信息化沟通、互动、信任构建、动员和平衡等技能要求较高。 元治理追求“平衡”和“柔和”的治理艺术。元治理是平衡治理网络中各个主体之间的权力分配，也是自治和管制、权威与多中心、政府与非政府、国家与非国家、“强硬”和“柔软”之间的平衡。政治控制与自治同时加强，但国家和政府的控制手段从直接转向间接，由强硬转向柔和。元治理偏好柔和间接的控制，多使用软法、协调、奖励、激励、诱导、敦促、规劝、绩效管理、制定规则、意识形态灌输、独立的第三方审计机构和优先次序的设定等非直接的柔和的影响方式。 ①Bob Jessop,"Capitalism and its future:Remarks on regulation,government and governance".Review of International Political Economy,1997,4(3):pp.561—81. ②郁建兴：《杰索普国家理论述评》，《求是学刊》2007年第4期：第33—38页。 ③Eva
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and Jacob Torfing,"Making Governance Networks Effective and Democratic Through Metagovernance".Public Administration,2009,87(2):pp.234—258. ⑥Bob Jessop,"The rise of governance and the risks of failure:the case of economic development".International Social Science Journal,1998,50(155):pp 29—45. ⑦Sorenson,E,"Metagovernance:The Changing Role of Politicians in Processes of Democratic Governance".The American Review of Public Administration,2006,36:pp.98—124. ⑧B.Guy Peters,Meta-Governance and Public Management,In Stephen P.Osborne(ed)The New Public Governance,London and New York:Routledge/Taylor Francis,2010. ⑨Jeremy Rayner,The Past and Future of Governance Studies from Governance to Mate-governance?,In GilibertoCapano,Michael Howlett,et al.(eds)Varieties of Governance Dynamics,Strategies,Capacities,Basingstoke:Palgrave Macmillan,2015. ⑩Bell Stephen and Alex Hindmoor,Rethinking Governance:The Centrality of the State in Modern Society,Cambridge:Cambridge University Press,2009. (11)Carey Doberstein,"Metagovernance of urban governance networks in Canada:In pursuit of legitimacy and accountability.Canadian Public Administration,2013.56(4):pp.584—609. (12)Louis Meuleman,Public Management and the Metagovernance of Hierarchies,Networks and Markets:The Feasibility of Designing and Managing Governance Style Combinations,Leipzig:le-tex publishing services oHG,2008. (13)[荷]埃里克汉斯·克莱恩，基普·柯本让著，程熙、郑寰译：《治理网络理论：过去、现在和未来》，《国家行政学院学报》2013年第3期：第122—127页。 (14)Eva
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