从议会制到总统制:土耳其政治转型的进程与影响
魏 敏
【内容提要】 2017年修宪公投后，土耳其启动了从议会制到总统制的转型，这是土耳其历史上又一次深刻的政治体制变革。在转型过程中，正义与发展党（正发党）充分发挥选举制度赋予的政治合法性优势，利用其在长达十余年的执政过程中积累的政治经济资源和民意基础，从2014年总统直选、2017年修宪公投取得成功到2018年总统制下首次总统选举胜出，通过渐进方式较为顺利地实现了政治体制的重大变革。此次变革强化了总统权力,使得正发党与民族主义行动建立的“人民联盟”赢得执政权，政府权威得以重塑，同时也为埃尔多安总统实现再次连任奠定了坚实基础。然而，政治转型并未从根本上解决土耳其政治发展中国内政治分裂、政治波动和政治两极分化的历史痼疾，也将对土耳其未来政治、经济、社会和外交等产生深远影响。
【关键词】 土耳其；总统制转型；政治体制变革
自2017年修宪公投开始，土耳其就启动了由议会制到总统制的转型，其本质是埃尔多安政府为应对政治危机和巩固执政地位而进行的一场重大政治体制变革。此次变革解决了土耳其议会制政治体制框架中总统处于弱势地位、总统与总理二元政治等体制问题，强化了总统权力。在转型过程中，正发党充分发挥选举制度赋予的政治合法性优势，利用其在长达十余年执政过程中积累的政治经济资源和民意基础，从2014年总统直选、2017年修宪公投取得成功到2018年总统制下首次选举中胜出，通过渐进式的政治实践，实现了土耳其历史上又一次深刻的政治体制变革。然而，虽然此次变革进展顺利，但并没有解决国内政治分裂、民族主义和政治对抗等问题，这些问题对土耳其政治、经济、社会和外交都将产生深远影响。
从议会制到总统制改革的政治根源
在土耳其政治体制中，宪法制度是政治制度的基础。土耳其任何一次政治变革都是从修宪开始，并且以选举制度确保和提高政治制度变革的合法性。土耳其历史上先后有四部宪法，分别是奥斯曼帝国晚期的1876年《宪法》、共和国成立不久诞生的1924年《宪法》、1961年《宪法》和1982年《宪法》，并且还有数目众多的《宪法》修正案。如果说2016年未遂军事政变是此次从议会制到总统制政治变革导火索的话，那么，土耳其政党政治中的政治分裂、政治波动和政治两极分化 “三大痼疾”，则是引发土耳其政治变革的根源。[1]
一、土耳其政治制度的历史痼疾
19世纪晚期以来，土耳其的政治体制经历了从奥斯曼帝国时期的君主制到君主立宪制再到共和国建立后议会共和制的多次转型，也经历了独裁政府让路给民主政府与多党竞争的政治制度，这在发展中国家是颇为罕见的。[2]然而，土耳其在建立共和国后的政治发展过程中，始终受到政治分裂、政治波动和政治两极分化三方面问题的困扰。
一是政治分裂导致土耳其多次发生军事政变。自共和国成立后，三次军事政变打断了土耳其政治发展的进程，其中1960年和1980年两次军事政变，军政府完全取代了民选政府并颁布了新的共和国宪法。1960年军事政变之后，军政府颁布的新《宪法》确立了无门槛限制的选举制度并鼓励自由主义和民主化。[3]1980年军事政变后，军政府解散大国民议会，取缔了所有的政党，建立了国家安全委员会并颁布新《宪法》。1997年土耳其军人又以所谓的“后现代政变”的方式迫使联合政府辞职，并取缔了福利党。[4]由此可见，军事政变是土耳其政治稳定和国家安全的最大威胁。
二是选举制度增强了土耳其的政治波动。随着1961年《宪法》的颁布，土耳其结束了两党制并且进入意识形态多样化时期，一些拥有极端意识形态的小党派也进入了议会。这种局面不仅加剧了政治分裂和政治波动，而且严重阻碍了土耳其民主化进程。随着时间的推移，土耳其选举制度也推动了多党制的成熟与发展。到20世纪末土耳其已经从一党主导的政治体制逐渐转变为竞争性的多党制，在大国民议会中许多政党都有代表，并形成了少数几个主要政党主导议会的政治局面。
修宪公投成功、埃尔多安连任总理、正发党连续赢得大选胜利，这些成就极大地增强了正发党的执政信心，同时也增强了时任总理埃尔多安的政治抱负。2012年9月30日，正发党在第四次代表大会上正式发布了《正发党2023政治愿景》，阐释了到共和国成立100周年时，土耳其在政治、经济、民族、法律、文化、社会和外交等领域预期取得的成就，该文件成为正发党执政理念的行动纲领和执政目标。
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进入21世纪后，土耳其的党派竞争逐步趋于稳定，20世纪90年代那种只能通过联盟形式组成联合政府的情况发生了根本性改变。[6]经历了20世纪90年代的经济衰退以及2001年的严重经济危机，正发党走上土耳其政坛之时，恰逢世界经济从复苏走向繁荣的新一轮周期的开始。此外，起始于20世纪80年代的结构调整也为正发党发展经济、巩固执政基础、强化执政地位创造了良好条件。在2002年选举中，正发党虽然只获得34%的选票，但由于仅有2个政党超过10%议会门槛，所以正发党在议会中获得了绝对多数控制权。[7]随后，正发党又在2007年和2011年选举中胜出，连续三次获得独立执政地位，并在执政的前十年取得了重大经济成就，国内生产总值从2002年的2500亿美元增长到了2014年的8000亿美元。2003—2008年间实现了GDP年均增长7.3%的历史最高水平。人均国民收入增加了3倍，达到10500美元，并于2013年还清了国际货币基金组织的全部贷款。[8]
二、正发党日益增强的执政地位为总统制转型打下了良好基础
三是政治上的两极分化不断加剧。冷战后，意识形态领域左与右的争论在土耳其逐渐淡化，伊斯兰势力与世俗力量之间的较量成为新时期的主要矛盾。正发党执政后，世俗派精英对埃尔多安及其政党代表的新保守阶层非常不满，正发党也一直在世俗政治和保守的伊斯兰势力间寻找平衡，不仅积极推动土耳其政治改革和加入欧盟，而且也相继出台了一系列有利于伊斯兰教发展的政策法规，放宽在社会生活领域对伊斯兰教的限制。2016年，时任议长卡赫拉曼甚至公开表示,土耳其的新宪法应该放弃对世俗主义的提法，变为宗教性的宪法。[5]虽然卡赫拉曼在第二天就改口称“自己只是表达对新宪法的个人观点”，“世俗主义必须在新宪法中有明确定义和表述”，但其言论不仅受到反对党共和人民党的强烈谴责，而且在正发党内部也引发争议，成为世俗派和宗教保守势力的又一次政治较量。
伴随着经济增长和结构调整，土耳其社会结构也发生重要变化，中产阶层日益壮大并对政党政治产生新的影响。脱胎于伊斯兰主义政党的正发党顺应潮流，提出了“保守民主”的执政纲领，将自己重新调整并塑造为一个现代化的主流政党而非伊斯兰政党，[9]在政治制度上推行民主化进程，在外交上坚持亲西方的政策，积极争取加入欧盟，在经济政策上主张自由主义和私有化改革，在社会政策上实行保守主义，形成了一个包括中右力量、保守主义力量、民族主义力量、贫民和中产阶级以及库尔德民众的大联盟，而且成为唯一一个在全国范围内都有影响力的执政党。[10]在执政的前10年，正发党凭借出色的经济成就和埃尔多安本人的政治影响力，不断巩固执政地位，为从议会制到总统制转型打下了良好的基础。
政变后，政府开始对军队、司法、教育和其他政府部门进行大规模肃清，约7.7万人遭逮捕，约15万名公务员和军人遭停职或开除（其中约有1.5万名军人，包括150名将军级官员）。[12]同时，土耳其议会授予政府实施国家紧急状态的权力，政府随后宣布国家实施紧急状态，并7次延长国家紧急状态直至2018年7月，在提前大选结束后才予以解除。在国家紧急状态期间，正发党通过议会投票表决修改相关宪法条例，并改革军队系统的法令，边缘化其政治竞争对手，加速了对土耳其《宪法》和政治制度由议会制向总统制变革的准备和步伐。
三、未遂军事政变——政治体制转型的催化剂
2016年7月15日，土耳其发生未遂军事政变。政变由武装部队总参谋部部分军官发动，其中包括前空军总司令奥兹土克，主要冲突发生在安卡拉和伊斯坦布尔两地，造成240多名土耳其公民丧生，超过2000人受伤。[11]政变后，土耳其政府对军队系统实行改革，主要措施包括：军方最高权力机构陆海空三军武装部队总参谋部由国防部直接领导；国家情报局划归总统府直接管辖；其他机构也划分给不同的文官政府部门监管；内阁副总理以及外交部长、司法部长和内政部长将参加每年举行的最高军事委员会会议。此次改革强化了文官政府对军队的控制，进一步削弱了土耳其军方的实力。
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从议会制到总统制转型的渐进式推进
宪法制度是奥斯曼帝国的重要政治遗产，也是土耳其历次政治变革的基础。每一次土耳其《宪法》的更新都是其政治发展道路的重要里程碑。伴随着埃尔多安在土耳其政坛的崛起，土耳其通过数次宪法修正案和全民公投，最终成功实现了渐进式政治变革。
一、埃尔多安在土耳其政坛的崛起及其渐进式政治变革
埃尔多安出身贫寒，早年是职业足球运动员，后毕业于马尔马拉大学经贸学院。1994年3月当选伊斯坦布尔市市长，开始在土耳其政坛崭露头角。1998年，埃尔多安因宣扬极端宗教思想、发表煽动宗教仇恨言论被判监禁10个月，并且5年内不许从政。2001年8月，曾任美德党伊斯坦布尔党部主席的埃尔多安与党内革新派共同创建正发党并任主席。2002年11月正发党首次赢得议会选举，随即着手修改宪法条款，规定只有被判处1年或以上监禁的公民不可从政，[13]从而推翻了限制埃尔多安从政的判决。2003年3月，时任土耳其总统塞泽尔任命埃尔多安为总理并授权其组阁。
2002—2007年，正发党着手建立更为广泛的政治机制，强调社会包容性，主张政治和新闻自由，对库尔德人也采取了宽松政策，努力防范军事政变，并通过司法程序抵制宗教保守思想的影响。[14]与此同时，正发党通过修宪和全民公投，逐步推进对土耳其现实政治的变革并且确保了变革的合法性（见表1）。埃尔多安认为，民主的合法性是从投票箱开始的，2007年5月，土耳其大国民议会以361票赞成的结果再次通过关于直选总统的宪法修正案，取消总统由议会选出、任期7年、不能连任的规定。7月，正发党再次赢得大选，埃尔多安连任总理。10月，全民就总统直选宪法修正案进行公投，获得通过。正发党认为，此次公投是土耳其民主发展的里程碑，表明在向着民主与法治方向前进的道路上，土耳其已跨过了一道历史性门槛。
表1 正发党政治改革进程一览表
2010年5月，埃尔多安政府向议会提出修宪。此次修宪包含26项内容，涉及宪法法院、高等法官和检察官理事会的人事变动以及两者成员的选举方式，同时还限制了军方的部分权力，允许民事法庭审判涉案现役军人，削减军事法庭权力，废除庇护1980年军事政变领导人的条款。此次修宪是对1980年《宪法》的一次大调整，从法理上弱化了军方和最高法院这两支捍卫土耳其世俗主义的重要力量。2011年6月，正发党连续第三次赢得议会选举。
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此次宪法修正案共有18条内容，概括起来主要有：第一，土耳其政治体制从议会制改为总统制，从宪法上赋予总统实权。土耳其将设两名副总统，总统可直接任免副总统和政府部长，废除总理职位。第二，总统将不再受政党中立限制，可以继续担任政党主席。第三，议会职能被重新界定，总统将由选民直接选出，直接对选民负责，而不是之前的对议会负责，议会基本失去监督或弹劾总统的权力。此外，议会审查内阁和政府部长工作的职能也被废除。第四，修宪后总统可连选连任一次，修宪前的任期不计算在内。依照修宪内容，埃尔多安虽然已经当了11年总理、5年总统，但还可以继续再干10年——直到2029年，届时他将创下在土耳其执政26年的历史纪录。
二、历史性转折——2017年土耳其全民修宪公投
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埃尔多安于2014年8月当选总统后，由于其个人政治威望日盛，土耳其已经在一定程度上出现了总统制雏形。2017年1月，土耳其大国民议会召开会议，审议通过了包括实行总统制在内的宪法修正案，根据第二轮投票结果，在出席议会的488名议员中，339人投支持票，142人投反对票，5人投弃权票，另有2票被认定无效。因支持票超过议席总数550票的五分之三，宪法修正案获得通过。但是，由于支持票未达到修正案可直接生效所需的议席总数的三分之二多数，仍需通过全民公投决定该修正案是否生效。[18]4月16日，宪法修正案在全民公投中获得通过，意味着土耳其开始了由议会制向总统制的正式过渡。
2014年8月10日土耳其成功实现了总统直选。投票当天， 5300多万选民在全国各地参与了投票，正发党主席埃尔多安得票率为51.79%，成为土耳其历史上第一位民选总统。[15]当选后的埃尔多安表示，因为议会制下的总统一职更多是个形式，希望通过修宪赋予总统更大的权力，把土耳其由议会制变为总统制国家。[16]2015年6月，正发党在议会选举中失去绝对多数，无法独立组阁。此后，由于正发党与其他政党组建联合政府的谈判失败，土耳其于11月1日再次举行议会选举，此次选举中正发党获得550个议席中的316个，实现独立组阁，有力推动了埃尔多安所希望的政治改革。
1876年奥斯曼帝国颁布第一部《宪法》，确立了君主立宪制政体，实现了由君主制到君主立宪制的转型，成立由上议院和下议院组成的两院制议会。土耳其共和国成立前夕，大国民议会于1921年通过具有临时宪法功能的《基本组织法》，确立了议会共和制的雏形。1923年10月，土耳其共和国成立。1924年4月，土耳其共和国在《基本组织法》的基础上颁布了新的《宪法》，宣布延用议会制政治体制框架。但土耳其共和国缔造者凯末尔凭借个人魅力和政治威望、借助共和人民党控制政府和议会，逐步建立了威权政治体制。[17]
从议会制到总统制转型的影响
从议会制到总统制转型是自20世纪50年代土耳其政治体制转变后的又一次重要的、较为成功的政治改革实践。这场渐进式的政治变革，虽有偶发因素——未遂军事政变的助力，但纵观整个政治改革进程，从总统直选、修宪公投取得成功到总统制下首次总统选举顺利举行，每一次改革进程的推进，无疑都是土耳其推行普选制度后民意的直接反映。此次转型对土耳其政治、经济、社会和外交影响深远。
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一、政治影响
总统制转型完成后，埃尔多安既是政府首脑也是国家元首，对行政部门拥有绝对领导权。强政府、法治和民主负责制被认为是一个秩序良好社会的三个构成要素，而在三者排序中，强政府居于首位。一国在进入现代化转型阶段后，应先建立强势政府而不是民主制度。尚未建立有效统治能力就进行民主化的政府无一例外会遭受失败。[19]总统制在国家层面强化了总统职权，为土耳其的政治稳定提供了制度保障。一是在军事机制设计层面，军事委员会和武装力量的最高统帅总参谋部直接向总统汇报，将军方置于总统的控制之下，削弱了国家政治层面最大的不稳定因素，即军方凭借发动军事政变掌控政权改变国家政治方向。二是在政党政治层面，虽然正发党的伊斯兰主义倾向与最大反对党共和人民党代表的世俗主义的争斗将会常态化，但正发党的政治地位进一步得到巩固，将作为土耳其政坛的一支主要力量长期存在。三是在政治领袖个人层面，总统制下埃尔多安个人的政治威望和魅力得到进一步提升，强化了土耳其威权政治体系，有助于提高政府决策机制的效率。
二、经济影响
随着总统制的确立，正发党政府将改变过往新自由主义经济政策主导国家经济发展状况，逐步加大对市场的干预力度。一方面，正发党政府通过发布经济发展规划和产业政策加快工业化步伐，进一步提升土耳其在国际产业链和价值链中的地位。2018年土耳其政府的首个施政方案“百日行动计划”就提出了加速产业发展和扩大产品出口的目标，并把中国、墨西哥、俄罗斯、印度四个国家列为土耳其产品出口的优先市场。在首个 “百日行动计划”基本完成后，土耳其政府又出台了第二个“百日行动计划”和《经济发展规划（2018—2023年）》，通过扩大政府支出，提高对实体部门的投资，加强基础设施建设并提振经济，力争到2023年共和国成立100周年时，使土耳其进入世界前十大经济体行列。另一方面，正发党政府将加强对财政和金融体系的管控。2018年8月发生的“里拉危机”，固然有土耳其与美国关系交恶的外在因素，但也与土耳其完全开放的金融体系不无关系。政治转型完成后，埃尔多安亲自担任国家主权财富基金管理公司总裁，并任命自己的女婿贝拉特·阿尔巴伊拉克担任国库和财政部部长一职，加强了对财政和金融系统的管控。虽然加强金融监管有助于减少经济遭受外部冲击的频次、降低金融和外汇市场的波动幅度，但是监管过于严格也可能带来新的风险，可能对土耳其宏观经济增长产生不利影响。
2016年，合一集团前副总裁卢梵溪就曾曝出利用职务之便实施违法犯罪行为。卢梵溪被称为视频行业的传奇人物，他曾发起并监制了现象级的微电影《老男孩》，后来成为爆款的《罗辑思维》《名侦探狄仁杰》《万万没想到》等作品，也都是他带着团队孵化出来的。
三、 社会影响
土耳其传统的社会结构和政治力量格局主要分为由官僚、军官、城市知识分子及工商界人士构成的精英阶层和由城市贫民及广大的农村自耕农构成的市民阶层。在精英阶层，世俗主义的代表、长期在政治体系中发挥重要作用的军官阶层占据主导地位，并且不信任代表政党利益的政治精英。但在正发党执政后，这一社会结构和政治力量格局逐渐被改变，军官阶层的力量不断被削弱，以安那托利亚地区中小企业家为代表的新兴中产阶层逐渐兴起并成为正发党的主要支持者。
然而从议会制到总统制转型并没有为正发党带来更多的支持者，相反，近年来土耳其经济发展迟滞，特别是2018年“里拉危机”引发的经济衰退，使得大量原本支持正发党的中产阶层生活困难，他们对正发党心生不满，开始倒向共和人民党。2019年3月，在政治转型完成后的第一次市政选举中，代表世俗主义的共和人民党赢得包括伊斯坦布尔、伊兹密尔、安卡拉、安塔利亚、阿达纳等多个具有重要意义的城市的市长职位。这意味着土耳其中产阶层已经成为一支重要的政治力量，能够影响到转型完成后的政治发展走向，并将在政治领域发挥越来越重要的作用。
四、外交影响
政治转型完成后，土耳其的外交政策将更趋灵活务实，力求充分发挥地缘政治优势，实现国家利益最大化。在大国关系层面，土耳其将在独立自主外交政策的基础上，注重与欧盟、美国和俄罗斯之间关系的平衡，充分发挥其“平衡者”的外交角色。在区域关系层面，土耳其将继续角逐区域领导地位，努力树立地区大国形象。2017年卡塔尔危机后，土耳其积极介入并与卡塔尔建立战略联盟，分化海合会国家同盟关系，削弱沙特阿拉伯的地区影响力。2019年10月，在美国宣布从叙利亚北部撤军后不久，土耳其军队即越境进入叙利亚北部，开始了代号为“和平之泉”的军事行动。这是继2016年8月“幼发拉底河之盾行动”和2018年1月“橄榄枝行动”后，土耳其对叙利亚境内发动的第三次规模化的军事行动。土耳其此举固然有打击叙利亚北部库尔德武装和“伊斯兰国”恐怖组织的成分，但也强化了土耳其在叙利亚北部的长期军事存在，给叙利亚问题的政治解决设置了障碍。此外，土耳其此举也对打击伊斯兰国恐怖组织以及巴以问题等地区事务造成深远影响，增强了中东局势的复杂性，进一步影响和改变了中东地区安全格局。
[30] Editorial Board, “China’s Globalization 2.0,” The Washington Post, May 16, 2017.
结 语
土耳其共和国成立以来，政党政治的历史痼疾就一直存在，并多次影响其政治发展进程。21世纪以来，埃尔多安及其领导的正发党在土耳其长期执政，并且以修宪为主要方式，渐进式地推动土耳其政治体制实现从议会制向总统制转型。总统制的确立将使正发党和埃尔多安本人的执政地位更加稳固，并且会对土耳其的政治、经济、社会以及外交产生深远影响。然而，政治体制转型并未从根本上解决土耳其的历史痼疾。展望未来，在埃尔多安领导下，土耳其将寻求以经济发展促进政治稳定，实行更加独立的外交政策，并以此构建其地区大国地位和实现国家利益最大化。
[1] Ergun Özbudun, Party Politics and Social Cleavages in Turkey,Boulder, CO and London: Lynne Rienner, 2013. p.4.
[2] 【土】戴维森著，张增健、刘同舜译，《从瓦解到新生 土耳其的现代化历程》，上海：学林出版社，1996年版，第1页。
[3] Ergun Ozbudun and Myron Weiner, eds., Competitive Elections in Developing Countries, Durham:Duke University Press, 1987, p.354.
[4] 同 [1]，p.2。
[5] “‘We are a Muslim country’: Turkey’s Parliament Speaker Advocates Religious Constitution”, https://www.rt.com/news/340937-turkey-secular-constitution-dropped/.
[6] Irina A. Danilkina，“TURKEY: The Party System from 1963 to 2000”, http://www.janda.org/ICPP/ICPP2000/Countries/7-MiddleEastNorthAfrica/78-Turkey/Turkey63-00.htm.
[7] Soner Cagaptay， “The November 2002 Elections and Turkey's New Political Era ”, https://www.washingtoninstitute.org/policy-analysis/view/the-november-2002-elections-and-turkeys-new-political-era.
[8]《 土耳其议会选举今日举行 经济形势左右选民投票》，https://finance.jrj.com.cn/2015/06/07133519323454.shtml。
[9] Sevinç Bermek, Game Changer: Socioeconomic Transformation and Emergence of the JDP in 2002，In book: The Rise of Hybrid Political Islam in Turkey, pp.71-117.
[10] 杨晨：《当代土耳其政党格局演变》，载《中国社会科学报》，2015年8月13日。
[11] 《埃尔多安要改革军队系统 削弱土耳其军方的地位》， http://www.xinhuanet.com//world/2016-08/01/c_129192435.htm。
[12] 《土耳其继续“清理门户” 已有逾万人被拘留或逮捕》， http://www.xinhuanet.com//world/2016-07/26/c_129176244.htm。
[13] “Turkey's Constitution of 1982 with Amendments through 2002”，https://www.constituteproject.org/constitution/Turkey_2002.pdf.
[14] Mustafa Akyol, “Again, a Country Surrounded by Enemies,”http://www.hurriyetdailynews.com/opinion/mustafaakyol/again-a-countrysurrounded-by-enemies-51257.
[15] Alex Kireev，“Turkey Residential Election 2014”, https://www.electoralgeography.com/new/en/countries/t/turkey/turkey-presidentialelection-2014.html.
[16] 《土耳其现任总理在总统直选中获胜已成定局》， http://www.xinhuanet.com//photo/2014-08/11/c_126853616.htm。
[17] 李艳枝:《土耳其政治发展道路的反思与启示》，载《西亚非洲》，2018年第4期，第65页。
[18] 《修宪草案议会过关 土耳其总统制将成现实？》， http://www.xinhuanet.com//world/2017-01/23/c_129457614.htm。
[19] 【美国】弗朗西斯·福山著，毛俊杰译，《政治秩序与政治衰败:从工业革命到民主全球化》，桂林：广西师范大学出版社，2015年版，第19-34页。
【DOI】 10.19422/j.cnki.ddsj.2019.11.009
（作者系中国社会科学院西亚非洲研究所研究员）
（责任编辑：甘冲）
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