论新一轮农业结构调整，本文主要内容关键词为：结构调整论文,新一轮论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近三年，我国农业出现了一些新情况和新问题。主要是农产品价格全面持续疲软，各地普遍反映农产品“卖难”，农民收入增速下滑。对这种局面，决策部门和学术界的一致判断是：我国农业已经由主要受资源约束的发展阶段，转入受资源和市场双重制约的新的发展阶段；在这个新的阶段，以市场为导向、以效益为中心、以增收为目标的结构调整是农业发展的必由之路。那么，与以前历次农业结构调整相比较，新一轮农业结构调整到底有什么不同？新一轮农业结构调整到底应当从何入手？为确保新一轮农业结构调整顺利进行需采取哪些政策措施？本文对这些问题谈些初步看法。
一、新一轮农业结构调整与前几轮农业结构调整有何不同
改革开放以来，虽然农业结构在不断发生变化，但有的时期结构变化比较明显，有的时期结构相对稳定。如果把结构变化速度较快的时期界定为结构调整期，那么从全国看，改革以来农业有4个结构调整期。 而在这4个时期，农业结构调整都是全国农业和农村工作的重心。 这表明，政府在全国范围内先后发动4轮农业结构调整。 第一轮是改革开放初期，废除“以粮为纲”的农业生产方针，实行“决不放松粮食生产，积极发展多种经营”的战略。第二轮是1985年，大幅度调减粮食和棉花播种面积。第三轮是1992年，提出发展高产优质高效农业。第四轮，也就是这一次的农业结构调整，实际上从1998年就开始了，1999年调整的力度进一步加大，如调整粮食、棉花价格政策都以促进农业结构调整为出发点。以上4个阶段的划分是就全国整体而言的， 各地情况并不完全一致，有的地方农业结构调整是持续进行的，阶段性特征并不明显。就全国而言，新一轮农业结构调整与前三轮农业结构调整的不同之处，可以从两方面来看。
1.从农业内部来看，导致结构调整的诱因不同，结构调整的回旋余地也不同。第一轮结构调整的直接诱因是生产队承担的粮食征购任务太重，农民积极性受到严重挫伤。当时不仅粮食生产发展缓慢，而且农民也无力发展粮食以外的种植业、养殖业以及工副业。粮食短缺成为农业结构调整的主要制约因素。为解决这个问题，给予农民休养生息的机会，国家决定调减粮食征购任务，由此造成的城镇居民口粮和工业用粮缺口通过粮食进口解决。生产队承担的粮食征购任务减轻了，就可以把一部分农业资源从粮食生产转向其它产品生产。从1979年到1982年的4 年间，全国粮食播种面积累计减少10686万亩， 经济作物播种面积累计增加6531万亩。这个期间，农民收入增加了、积极性得到了调动，粮食单产的提高抵偿面积的下降而有余，结果粮食总产反而增加了。
第二轮结构调整的直接诱因是粮食、棉花连续几年丰收后出现“卖难”现象。国家为解决粮食、棉花库存积压问题，决定改革粮食、棉花和其它农产品的流通体制，在农产品的价格形成中更多地引入市场机制。在当时粮食、棉花供大于求，而其它多数农产品仍然供不应求的背景下，引入市场机制意味着抑制粮食、棉花生产，鼓励其它农产品生产。1985年全国粮食、棉花播种面积分别比上年减少6059万亩、2674万亩，而棉花以外的经济作物播种面积比上年增加7309万亩；畜牧业、水产业生产也比上年有明显增长。
第三轮结构调整的直接诱因是，在多数农产品出现“卖难”的同时，少数品质较好的农产品价格坚挺。1989年至1991年的“三年治理整顿”， 使大量从农业中流出的资源返回农业， 农业生产全面发展。 到1991年，“卖粮难”、“打白条”相当严重，其它农产品也普遍销售不畅，农产品过剩的面较前次宽。同时，局部地区发展优质农产品生产，销路较好，农民收入增加较快。面上的农产品质次价低、农民收入增长缓慢，与局部地区的农产品质优价高、农民收入增加较快的鲜明对比，使决策层认识到，农业在数量上满足社会对农产品的需要后，必须在品质上也满足社会对农产品的需要。在数量目标的基础上实现品质目标，就可以为农产品找到销路，实现高效益，增加农民收入。因而政府得出了发展高产优质高效农业的结论。
第四轮结构调整的直接诱因是，农产品价格几乎全面下跌，农民收入增速连续下降。从1993年第四季度开始，粮价率先上涨，其他农产品价格也随之上涨。农产品价格上涨趋势一直持续到1996年上半年。1996年秋粮上市后，形势发生逆转，农产品价格转入持续下降阶段。与第三轮结构调整的诱因相比，新一轮结构调整呈现出新的特征：第一，农产品价格水平下降的幅度越来越大。全国农产品收购价格总水平，1990年和1991年分别比上年度下降2.6%和2%，而1997年和1998年分别比上年度下降4.5%和8%。第二，价格下降的范围越来越宽。虽然两个时期粮食收购价格都是下降的，但1990年和1991年经济作物收购价格是上升的，而1997年和1998年经济作物收购价格却出现大幅度下降；蔬菜、水果、水产品收购价格，1990年出现下降后1991年即出现反弹，而1997年和1998年是连续大幅度下降。
从以上分析可以看出，除第一轮结构调整情况比较特殊外，后三轮结构调整在直接诱因、回旋余地和政策工具等方面都有可比较之处（参见表1）。从直接诱因看，导致结构调整的都是农产品价跌卖难，但价跌卖难的范围一次超过一次。从回旋余地看，结构调整的出路都是发展销路好的产品，但销路好的产品越来越少。结构调整受资源制约的程度越来越轻，受需求制约的程度越来越深，需求制约与资源制约的替代关系非常明显。从政策工具看，由于结构调整受政策因素的束缚越来越少，因而政府以“放开”为主、通过解除束缚而释放农业结构调整活力的可能性越来越小，政府主动促进结构调整的办法也越来越少。
2.从农业发展的外部环境来看，农业结构调整承受的压力增大。农业是国民经济的一个组成部分，农业结构调整必然受到宏观经济环境的影响。如上所述，导致农业结构调整的直接诱因是农产品过剩、价跌卖难，而解决这个问题的途径除调整结构、改善供给外，另一个很重要的途径是保持国民经济持续高速增长，扩大社会对农产品的需求。如果农产品出现过剩，以及随后几年间，国民经济保持较高增长速度，则社会对农产品的需求（包括城镇居民直接消费需求和以农产品为原料的工业生产需求）增长会使农产品库存“消肿”，并使结构调整的成果——新生产出来的农产品有很好的销路，农业结构调整承受的压力相对较轻；反之，如果国民经济增长速度下降，社会对农产品的需求不旺，则不仅库存农产品难以“消肿”，结构调整的产物也难以找到市场，结构调整承受的压力就较大。第一轮结构调整的前后，国民经济增长速度较高，但当时所有农产品都处于短缺状态，任何农产品只要生产出来就不愁销路。第二轮结构调整期间及随后几年，也就是1984年至1988年，国民经济处于超高速发展状态，使粮食、棉花的库存很快得以“消肿”，其他农产品在需求拉动下出现价格大幅度上涨，农产品重新出现全面短缺的局面，结构调整承受的压力很快消失。第三轮结构调整期间及随后几年，即1992年至1996年，国民经济再次处于超高速发展状态。粮食、蔬菜、水果、水产品、畜禽产品等一度数量过剩，价跌卖难，迫切需要提高品质的农产品，数量不足的矛盾再次暴露出来。本来就短缺的棉花，数量不足的矛盾更加激化。数量不足替代品质不优而成为农业面临的主要矛盾，结构调整承受的压力也很快消失。目前正处于第四轮结构调整期间，国民经济却出现景气低迷，尽管政府采取了一系列反周期政策，希望尽快启动经济增长，但近期内出现新一轮增长高峰的前景并不明朗。这样，农产品数量过剩的矛盾，就完全要靠农业内部结构调整加以缓解，不能寄希望于国民经济出现新的“过热”来消化过剩农产品。
表1历次农业结构调整的内部比较
直接诱因回旋余地
政策工具
长期以来、特别是制约结构调整的主调减粮食征购任
"文革"期间农民承要因素是粮食不足务;进口粮食
第一轮 担的粮食征购任务、农业资源短缺,
太重,迫切需要休 不存在需求约束
养生息
连续数年丰收,加 粮食和棉花以外的改革粮食和棉花
之大量进口,1984 多数农产品供不应流通体制,调减
第二轮 年出现粮食和棉 求 粮食和棉花种植
花卖难 面积;
对供不应求的生
猪、水产品、蔬
菜、木材、药材
等实行市场、价
格、经营"三放
开"
1990年和1991年 资源约束减弱, 发展高产优质高
第三轮 大部分农产品出 需求约束增强, 效农业
现卖难、价格下跌只有部分农产品
供不应求
1997年和1998年 资源约束基本消 发挥价格信号对
农产品价格全面 失,需求约束极
粮食和棉花生产
第四轮 下跌其突出,供不应
的调节作用
求的农产品基本
不存在
影响农业结构调整的另一个宏观经济因素是物价水平。对农产品价格变动与物价总水平变动之间的因果关系，历来是有争论的。研究宏观经济的学者倾向于认为农产品价格上涨导致通货膨胀，而研究农业经济的学者则倾向于认为农产品价格上涨只是通货膨胀的表现形式之一。其实，二者之间是一种互为因果的关系。在通货膨胀的宏观背景下，各种农产品都倾向于涨价，那些供求关系并不紧张甚至供大于求的农产品也表现出价格上涨。在这种情况下，生产者和政府都存在农产品涨价预期。对生产者而言，“萝卜快了不洗泥”，既然单产高、品质差的农产品价格和销路都很好，也就没有发展优质农产品的紧迫感。对政府而言，抑制通货膨胀是首要任务，增加农产品数量成为主要目标。这样，在失真的价格信号的导向下，农业结构调整的压力消失，即便结构有所调整，也并非都是“优化”。如1994年、1995年早籼稻价格上涨，发出早籼稻短缺的信号，这个信号促使政府去强迫沿海地区农民恢复种植早籼稻。第二轮、第三轮结构调整期间及随后几年，是我国经济体制改革以来通货膨胀最严重的两个时期，也是农产品价格上涨最快的两个时期。农产品价格全面、持续上涨，使结构调整承受的压力基本消失。这一次的农业结构调整所面临的形势完全不同，国民经济出现通货紧缩局面。通货紧缩导致降价预期普遍形成，使农业结构调整面临新的障碍：价格信号未能揭示出农业结构调整的方向，农民不知市场导向在哪里。
乡镇企业与农业之间的产业关联、资源互竞关系，也影响到农业结构调整承受的压力。在第一轮结构调整前后，社队企业的发展占用了部分农业资源，而当时农业结构调整的主要制约因素正是资源短缺。因此，社队企业发展与农业结构调整之间存在一定矛盾。但当时社队企业总体规模不大，与农业争夺资源的矛盾并不突出。第二轮结构调整期间及随后几年，乡镇企业异军突起，一方面增加了对农产品的需求，另一方面使大量资源从农业向乡镇企业转移，从而使农产品过剩的矛盾得以缓解，减轻了农业结构调整承受的压力。第三轮结构调整期间及随后几年，是乡镇企业的第二次增长高峰期。乡镇企业的超高速发展与整个国民经济的高速增长，一同使社会对农产品的需求增加；同时，部分资源从农业转向乡镇企业，使农产品过剩的生产能力得以削减。这样，乡镇企业的发展，从增加对农产品的需求和降低农产品供给两个方面缓解农产品过剩的矛盾，减轻了农业结构调整承受的压力。这一次的农业结构调整，恰好与乡镇企业进入结构调整阶段相重叠，近中期内乡镇企业难以再现1984～1988年和1992～1996年间的超高速发展局面，乡镇企业难以在需求和供给两个方面帮助农业化解过剩矛盾，解决农产品过剩矛盾的压力完全落在农业结构调整身上。
表2 列出了历次农业结构调整期间及随后几年的主要宏观经济指标。比较这些指标，可以得出以下结论：第四轮的GDP 增长速度难以达到第二、第三轮的水平，化解农产品过剩的矛盾不能再寄希望于国内生产总值的持续高速增长；与第二、第三轮的社会商品零售价格水平上涨的局面不同，第四轮出现了下降，价格的全面下降使市场信号失真；乡镇企业吸纳劳动力的能力下降，大量资源不得不继续滞留于农业，农业供给过剩的局面难以扭转。
表2历次农业结构调整的外部环境比较
GDP增长速度 社会商品零售价格水平
(%)
变动(%)
第一轮 19797.62.0
19807.86.0
19815.22.4
第二轮 1984
15.22.8
1985
13.58.8
19868.86.0
1987
11.67.3
1988
11.3
18.5
第三轮 1992
14.25.4
1993
13.5
13.2
1994
12.6
21.7
1995
10.5
14.8
19969.66.1
第四轮 19978.80.8
19987.8
-2.6
乡镇企业工人数变动
(万人)
第一轮 1979 82.7
1980 90.4
1981-30.1
第二轮 1984
1973.5
1985
1770.9
1986958.1
1987868.1
1988740.3
第三轮 1992972.0
1993
1764.2
1994
-327.1
1995843.9
1996646.2
第四轮 1997
-458.3
1998300.0
二、当前推进农业结构深度调整的四个着力点
如前所述，每当农产品出现价跌卖难时，人们不约而同地把解决问题的希望寄托在调整结构上。其思维逻辑是，农产品价跌卖难是一种结构性现象，是部分农产品独有的问题，总有一部分农产品能卖上好价钱。按照这种逻辑，减少生产价跌卖难的农产品，增加生产价高销售路好的农产品，就可以解决农业发展面临的困境。实际上，每次农业走出困境，靠的并不是结构调整，而是当时整个国民经济的过热与膨胀。这一次情况有很大的不同，农业走出困境的希望不能寄托在整个国民经济的再度过热上，结构调整在农业走出困境的过程中将扮演重要角色。鉴于目前价跌卖难的品种范围较宽，这一次的结构调整很难在外延上做文章，而应更多地着眼于推进农业结构深度调整。目前来看，推进农业结构深度调整有以下四个着力点。
1.继续抓好品质结构调整。解决数量过剩、品质不优问题，曾是上一轮农业结构调整的重要主题。然而，这一主题刚刚提出，数量不足就成为矛盾的主要方面，农产品的优质化问题迅即被搁置一边。这一次的农产品价跌卖难，使品质不优的矛盾再度暴露出来。库存积压的粮食、棉花，以及其它严重滞销的农产品，一个共同特征是品质差。因而，减少劣质品种的生产、增加优质品种的生产，就成了当前农业结构调整的重点。在1999年出台的粮食、棉花购销政策中，突出强调了要发挥价格杠杆对生产的调节作用，实行优质优价，拉开等级差价。粮食、棉花购销政策的调整，的确有其限制总量特别是低品质产品（如早籼稻、春小麦、低质棉花等）产量、鼓励优质产品生产的意图。至于其它农产品的优质化问题，政府缺乏过硬的政策手段，纯粹由农民与市场之间自由磨合。这一次重提优质化问题，不能再浅偿辄止，而应持之以恒地坚持下去，经过一段时期的努力，使我国农产品的整体品质水平上一个新的台阶。
需要指出的是，应当在更深层次上理解农产品品质问题。农产品品质除了表现在营养成分、外观、口感、耐贮藏、加工性能方面外，另一个很重要的表现方面是安全。在评价农产品品质时，应对安全因素给予更高权重。发展绿色食品应当成为这次农业结构调整的重点。发展绿色食品早在上一轮农业结构调整时就提出来了，近年来也取得了一定进展。截止1998年底，全国绿色食品产地面积达到3385万亩，其中农作物种植面积1818万亩，水产养殖面积131万亩，饲料草种植面积589万亩，加工产品原料种植面积847万亩；已有1018 种产品获得绿色食品商标使用权，绿色食品的年产量达到840万吨（注：《经济日报》1999年8月23日，第8版。）。从这些数字可以看出， 绿色食品在全国农产品总量中的份额仍然很低。另一方面，随着生活水平的提高，人们不再满足于吃饱、吃好，而是要求吃得放心，社会对无公害绿色食品的需求应该是旺盛的。为什么一方面需求旺盛，一方面产量规模并不是很大？这既有绿色食品与非绿色食品价差过大的因素，也有绿色食品市场混乱、消费者无法鉴别的原因。据中国社会调查事务所在北京等大城市调查，有38.7%的人表示愿意消费绿色食品，17.3%的人反映绿色食品的假冒伪劣问题比较严重（注：《北京晚报》1999年8月19日，第18版。）。 应尽快解决这些问题，以使绿色食品生产得以健康发展：一是要加强宣传力度，使广大消费者认识并更多地消费绿色食品，从而扩大市场规模、降低生产成本，以便降低产品价格；二是要加大整顿绿色食品市场的力度，严肃查处假冒伪劣产品的生产者和经营者，提高绿色食品的声誉。
2.积极抓好组织结构调整。农业作为一种产业，在传统体制下其组织结构具有两个基本特征：一是生产领域的基本组织模式是“集中劳动、统一核算、按工分分配”的生产队；二是生产组织与流通组织分割。70年代末、80年代初的从生产队到家庭承包经营的变迁，是农业组织结构的一次重大调整，使传统体制下农业组织结构的第一个基本特征几近消失。80年代中期以来各地陆续出现的贸工农一体化组织、专业合作组织，为农业组织结构的调整开辟了一个新领域，使传统体制下农业组织结构的第二个基本特征开始发生变化。在前两轮农业结构调整中，一方面由于旧体制的惯性较强大，一方面由于品种、品质结构调整的空间较大，以生产与流通一体化为主要内容的组织结构调整没有得到足够重视。既然新一轮农业结构不能再局限于简单的面积增减，而是要提升结构调整的深度，就应当把组织结构的调整作为一项重要内容。
目前看来，以推进农业生产与流通一体化为主要内容的农业组织结构调整尚处于初期阶段，还有较大的发展空间。这种组织结构调整对解决现阶段农业发展面临的困境有积极作用：一是有利于农业生产更好地适应市场需求，以解决农产品适销对路问题；二是有利于农民分享农产品加工、销售环节的利润，以解决农民增收问题；三是有利于向农民传播先进生产技术，以解决农业向集约型增长方式转变的问题；四是有利于向农民提供基本生产资料，以解决农民生产资金不足的问题。因此，在新一轮农业结构调整中，应采取积极措施推进以生产和流通一体化为主要内容的组织结构调整：一是大力培育农产品加工、销售龙头企业，在税收、信贷、出口等方面给予扶持；二是理顺龙头企业与农户的利益关系，既让农民得到好处，又有利于企业的长远发展；三是抓紧解决专业合作组织的法律地位问题，为其工商登记、银行开户等提供法律保障。
3.突出抓好市场结构调整。在前两轮农业结构调整中，农产品市场结构的调整同样没有得到足够重视。在新一轮农业结构调整中，应当把农产品市场结构调整当作提升农业结构调整深度的一项重要内容，摆在突出位置。调整农产品的市场结构，是指在保住现有市场的同时，积极开辟新的市场。这有利于扩大农产品的市场容量，缓解目前农产品供大于求的矛盾。调整农产品市场结构，一个重要方面是积极开辟异地农村市场。长期以来，农民生产的商品性农产品主要销往大中城市。尽管近年来随着交通的发展，销售半径不断扩大，但销售市场仍主要在大中城市。各地农村的农产品消费具有较强的自给性特征，甲地农村很少消费乙地生产的农产品，乙地农村也很少消费甲地生产的农产品。开辟异地农村市场，可以为农产品找到新的销路。
调整农产品市场结构，另一个重要方面是积极开辟境外市场。这又可以从两方面努力：一是出口推进。我国目前过剩较严重的农产品中，有相当一部分在国际市场上具有比较优势。如生猪、家禽、水果、蔬菜、花卉等。推进这些农产品出口的潜力仍然很大。可采取的措施包括：①在沿海地区建立国家级外向型农业示范区。沿海地区在区位、市场、技术等方面有发展外向型农业的比较优势。支持、引导沿海地区利用好这一优势，既可以为当地农业结构调整开辟新的途径，又可以带动内地农业发展，可考虑在海南岛、粤东的潮汕一带、闽南的厦漳泉一带建立“海峡两岸农业合作试验区”。还可考虑在山东半岛、辽东半岛建立面向韩国、日本市场的外向型农业基地。对国家级外向型农业示范区实行优惠政策，鼓励其引进资金、设备、技术、良种等，发展农产品保鲜和深加工，促进农产品出口提高档次、扩大规模。②按国际市场要求，提高动植物卫生质量标准。加大10省“生猪无规定疫病区”建设力度。台湾1996年发生锗口蹄疫后，被国际兽医组织宣布10年内不得出口生猪。台湾此前每年出口生猪达600万头，创汇16亿美元。 台湾生猪退出国际市场后形成的市场空档，能否被大陆生猪占领，一个重要因素是我们能否按国际市场标准规范肉猪饲养。所谓国际市场标准，主要是安全标准。建设“生猪无规定疫病区”对促进生猪出口具有重大意义。外经贸部、农业部于1998年要求10个省建设“生猪无规定疫病区”，这项工作应进一步加大力度。此外，肉禽等畜产品也应建立无疫病区，并停止使用国际上禁用的药物和添加剂，以改善我国畜产品在国际市场上的形象，促进畜产品出口。植物产品也要注意降低农药、激素残留，走无公害绿色化之路。③继续抓好农产品出口生产基地建设。出口农产品生产基地化，有利于统一技术标准，使出口农产品生产达到国际市场认可的绿色标准；有利于出口农产品的深加工和产业化经营；也有利于外贸部门实际规模经营。为推进出口农产品生产基地化，可考虑重点扶持一批贸工农一体化经营的龙头企业，包括提供优惠贷款、减免税收、赋予出口经营权等。
二是进口替代。目前，一方面国内许多农产品积压滞销，另一方面同类农产品大量进口。不仅小麦、大豆、棉花、羊毛存在这个问题，水果、肉类等产品也存在这个问题。这既有国内同类农产品质量差、不能满足加工业和消费者需要的因素，也有国内外产品价差大、合法或走私进口有利可图的原因。进口替代为国产农产品腾出市场空间的潜力不容忽视。推进农产品进口替代，可采取的措施包括：①对部分重点农产品实行“以产顶进”政策。抓好新疆棉花“以出（出疆）顶进（进口）”工作。为解决新疆棉花的销售问题，国家出台了对用新疆棉花顶替进口棉花的纺织企业给予税收、信贷优惠的政策。这项政策尚需进一步落实。建议对羊毛也实行“以产顶进”政策。②严厉打击走私，保护国内农产品市场。③利用国外发生的“疯牛病”、“二恶英污染”等事例，宣传国产农产品的卫生安全性，促使消费者更倾向于购买国产农产品。当然，进口替代最根本的出路在于提高国产农产品的质量（如水果），并增强国产农产品的价格竞争力（如大豆）。
4.审慎推进区域结构调整。把区域结构调整也纳入农业结构调整的范畴，是新一轮农业结构调整的特征之一。按农业部《关于当前调整农业生产结构的若干意见》，粮食区域结构调整的主要方向是适当减少沿海经济发达地区和大中城市郊区的种植面积，调减南方早籼稻和冬小麦面积，适度扩大南方地区玉米面积；棉花区域结构调整的主要方向是控制新疆棉区发展，进一步减少长江流域棉区面积，大力压缩黄河流域棉区面积，在各大棉区内调减低产分散棉田；糖料区域结构调整的主要方向也是压缩低产、分散的面积（注：《经济参考报》1999年8月17日， 第5版。）。可以看出，所谓区域结构调整， 就是将缺乏比较优势的种植面积退出生产，控制总量，缓解供大于求的矛盾。这种边际退出策略是符合经济规律和自然规律的。但是，从各地实际运作的区域结构调整来看，并不都是如此。不少地方仅仅根据本地农产品的余缺情况确定区域结构调整规划，并付诸实施。如湖南、四川等地根据本地早籼稻过剩、玉米不足的情况，决定以玉米替代早籼稻。这么调整，势必加剧东北地区玉米过剩的矛盾。又如吉林省根据本地玉米过剩而小麦不足的情况，决定发展小麦生产。这也会加剧华北地区小麦过剩的矛盾。