试论近年我国人口控制利益导向机制的实质与今后发展的方向，本文主要内容关键词为：导向论文,试论论文,实质论文,近年论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
90年代以来的计划生育“三结合”工作，是迄今我国人口控制工作在转变思路、理顺机制方面所进行的最富深刻意义的变革。这一改革，把利益机制积极引入人口控制，而大大扩展了计划生育工作的思路和视野，取得了明显的工作效果。面对即将到来的21世纪，对计划生育“三结合”10年的理论与实践作一回顾、总结，探讨一下今后继续发展的方向，对进一步明确思路。深化我国计划生育工作机制改革，是完全必要的。也是极有意义的。
1 我国人口控制基本国策应包含两个基本点，即政府的农民的生育权益限制，与政府对农民相关基本权益的保护、补偿、必须相结合。近年“三结合”工作的实质是政府开始积极承担对农民权益的保护、补偿责任
目前，我国城乡发展仍然呈现二元社会经济特征，在农村落实现行生育政策，尤其是一孩政策，农民比城市居民相对而言要做出大得多的牺牲。在农村内部，计划生育工作难度较大，因而也一直存在农村社区中计划生育家庭与其他家庭子女数的不平衡；此外，由于目前我国多数农村地区实行“1.5孩”生育政策（独女户可以生二胎），农村计划生育户内部子女数及子女性别结构的差异，也仍然意味着对农民权益限制程度的不平衡。换言之，在农民生育意愿与国家政策之间还存在不容忽视的差距的背景下，在人口控制过程中，我国城乡人口之间，以及乡村人口内部，不可避免地形成了妇女生育权益限制程度方面的不平衡。在现代行政管理中，公民权利限制与公民权利保护补偿往往不可分割。当公民权利受到政府有关行政管理措施限制，又在人群内部形成权利限制的不平衡时，往往就形成了政府承担政策性权利保护、权利补偿的责任。正是这一点，决定了我国人口控制工作要有两个基本点，必须两条腿走路，即必须实行限制与补偿相结合。以避免某些农村计划生育户因生育胎次与结构原因，导致家庭生产、生活能力或家庭地位等的削弱，成为农村社区中相对的弱者（至于目前在农村宣传“只生一个好，生男生女都一样”。似乎农村中独生子女户的生产、生活状况应该最好，可以讲这是脱离广大农村实际的，也是农民难以接受的。这种宣传方式应实事求是的予以改进）。否则，既会损害计划生育户在农村社区中的合法权利，也会给计划生育工作带来很大阻力。
80年代，我国计划生育工作基本上是“一条腿走路”，实行计划生育的农民权益没有完全得到应有的、专门的重视，也欠缺较为有效的保护、补偿措施，这是计划生育工作遇到很大阻力的重要原因之一。人口控制只靠“一条腿走路”，只干“坏事”，而不干“好事”，一度形成了巨大的工作压力。这种压力过去完全压在了计划生育部门身上。为了化解这种压力，计划生育实践从下而上最终产生了“三结合”方面的工作经验。三结合经验一经推广，就立刻受到各地群众与计划生育部门的热烈欢迎。凡是三结合工作搞得好的地区，计划生育工作马上就有了更为有利的干群关系基础。形势发展充分说明，坚持两个基本点，坚持沿着限制与保护、补偿相结合的方向继续推动我国计划生育工作机制改革，既是我国人口控制工作的新创造，也是历史的必然。我国“三结合”工作的实质是政府开始积极承担农民权益的保护与补偿责任，这标志着我国人口控制工作开始“迈开两条腿”大踏步前进。
在充分肯定近年成绩的同时，也要看到，近年各地三结合工作也存在着许多矛盾与困惑。三结合工作怎样才能理顺工作机制？计划生育部门最终应如何处理生育管理与经济扶植工作的相互关系？等等。换言之，国家在计划生育工作中承担农民权益保护与补偿责任，今后的主要手段与最终的努力方向是什么？经过10年摸索，这一问题已经日益鲜明地摆在我们面前，急需思考解决。而要做到这点，首先应该从国家补偿政策的高度，而不是从部门工作角度（必然受到部门权限的制约），明确我国实行政策性保护、补偿工作时必须注意的一些最基本的原则。这里顺带要指出的是，保护、补偿机制也是一种激励机制。但应当看到，我国计划生育服务工作与国外一般家庭计划有本质的区别。国外有关服务激励性质较强，我国计划生育工作主要靠政策限制，政策性补偿的意义是非常明确的。鉴于目前对政府的保护、补偿责任问题有许多模糊认识，同时政府所应承担的一些基本责任，还没有到位。所以目前如果脱离补偿责任，而过分强调三结合工作的激励机制作用，是不恰当的。
2 从国策高度而非从部门工作角度进一步明确政策性保护、补偿工作的基本原则
2.1 从国策高度进一步明确保护、补偿原则
可以认为，作为国家基本国策的一部分，今后有关保护、补偿政策必须力争全面体现以下原则：(1)普惠性原则：有关措施应对所有保护、补偿对象有普惠性。这是对国家实施一项基本政策、基本国策的最为基本的要求；(2)有效性原则：有关措施在解决补偿对象养老保障等方面的基本需求时应是有效的；同时又应该是符合一定时期社会的承受能力；(3)规范性原则：有关措施应符合社会发展潮流，易于法制规范化，应有利于尽量减少执行中的任意性；(4)机制通顺，简便易行。
近年我国“三结合”工作机制还不很通顺的一个重要原因，是由于我国人口控制的认识和实践有一个逐步发展的过程，最早国家只谈约束，而没谈补偿、扶植。对农民进行权益代偿。是由计划生育部门以从下到上的方式首先实践的。而不是象人口控制任务那样是从上到下的方式贯彻的。很显然，无论从资金筹措或从组织协调的角度看，为三结合任务的性质所决定，从一开始“三结合”工作就面对着这项工作的部门性质与这项工作需要组织政府其他部门及社会各界广泛参与之间的基本矛盾，对计划生育部门的工作形成了很大的挑战。今后要理顺这方面的机制，一方面有关工作应该从国策高度进行安排，要争取有关措施由国家及各级主管政府出面统一领导、协调；另一方面，进一步合理规划、合理定位补偿、扶植工作的主攻方向与主要措施，也很重要。要注意采取的有关主要措施，本身的性质就应该易于达到机制通顺，易于达到操作上简便易行。否则，应及时调整主攻方向。
2.2 进一步明确政策性的补偿、扶植对象
讨论补偿对象问题似乎是多余的，当然是农村计划生育户。但上已述及，我国生育权益限制不平衡既表现为计划生育户与非计划生育户之间的差别，也表现为计划生育户内部生育权益限制的差别。在农村“1.5孩”政策下，目前我国计划内二胎估计80%左右是双男孩户或一男一女户，这些户类型与其它计划外生育二胎户在生育权益限制程度上并没有实际的差别。对计划外二胎可继续实行罚款等措施，但对上述类型计划内二胎户政府则没必要特意给予补偿、扶植。当前各地三结合工作都应明确政府的补偿对象主要是独生子女户与“计划内双女孩户”。在计划生育工作财力、人力还很有限的情况下，明确这一原则是有必要的。只有抓准重点，才能在有限的条件下，在三结合工作、政策性保护、补偿工作，以及进一步巩固计划生育成果工作中，得到最大的效益。
3 社会保障手段是今后我国人口控制实行权益保护与补偿的主攻方向、主导手段
3.1 社会保障手段以很大优势比其他任何手段都更贴近以上原则，是今后国家实行农民权益保护与补偿的最好手段与主攻方向
政府承担保护，补偿责任，其可以选择的手段，一是在社会、经济发展安排中，注意优先考虑计划生育户的脱贫与致富问题；二是在农村社会保障机制逐步建立的过程中，优先考虑计划生育户的有关问题。目前，各地三结合工作主要依靠头一种手段。应该指出的是，尽管近年计划生育三结合依靠头一种手段发挥出很好的作用，尽管各地还有发挥这种手段作用的潜力，但是，也要看到这种方式暴露出的一些问题，暴露出的这种手段的局限性。需要从基本国策高度，而不是计划生育一个部门的力量的角度重新审视这些问题。这些问题是：第一，受各种因素制约，这种手段的扶植面，即普惠性迄今十分有限，而且今后也很难大幅度提高。近年其作用是在于被扶植的少数典型对扭转政府形象，以及对影响其他农民，起到了很好的作用（这种“一两拨千斤”的效果，充分说明转变工作方式，对政府和农民讲，已何等需要）。第二，缺乏规范性，目前“帮助农民脱贫致富奔小康”中，致富这个概念永远不会有一个确定的标准，操作中有限的扶植款给谁等也难有明确的规范。容易在实践中形成新的不平衡，另外，从长远看，计划生育部门用大量精力涉足经济工作，是否适合？作者认为，在基本国策的限制与保护、补偿两个基本点中，计划生育部门的任务主要是实行生育限制。而农民利益的保护、补偿工作可以由人大及国务院等委托社会保障部等实行。但进一步彻底解决这些问题，有时又会超出一个政府机构的权限与力量，最终需要在更高的行政管理层次上分工解决。第三，操作难度较大，机制不顺。上已述及，为计划生育三结合任务的性质所决定，从一开始“三结合”工作就面对着这项工作的部门性质与这项工作需要组织政府其他部门及社会各界广泛参与之间的基本矛盾，对计划生育部门的工作形成了很大的挑战。也就是说，目前以经济扶植为主的三结合工作，既需要由计划生育部门的干部出面去缔造出一种主管政府组织协调，各政府部门及社会各界广泛参与的局面，需要外筹较大量的扶植资金；又需要抵御市场风险，成功地使用扶植资金，等等。机制不顺，难度很大。在经济欠发达地区，这项工作的开展，更受到条件的制约。
综上所述，可以看出，今后国家加强有关工作，应该格外关注普惠性强、操作简便、法制规范化较强的第二种手段的应用。即应充分重视加强社会保障手段的应用。应把努力为农村有关对象建立最低生活保障机制；建立社会养老保障机制；建立计划生育手术保险等方面的社会保障机制，作为主要手段与主攻方向。
3.2 今后的工作目标
3.2.1 近期目标：引入社会保障手段，继续搞好经济扶植与生育健康服务
当前以经济扶植工作为主的计划生育三结合工作，是在国家没出台相关保护、补偿措施时，计划生育部门的一种创造。这一创造使我国人口控制机制从单纯一个基本点，开始向两个基本点过渡，而成为我国人口控制工作在转变思路、理顺机制方面，迄今所进行的最富深刻意义的变革。在这种变革的初期，受各种因素制约，计划生育部门采用以经济扶植工作为主的策略是必然的，或者说是别无选择的。引入社会保障手段等等，涉及问题更复杂，不是一个部门的力量所能达到的。即使今天，引入社会保障手段，恐怕也仍需要一定时间筹备，才能真正有所进展。
所以，近期，一方面应努力促成社会保障机制的引入；另一方面计划生育部门也要继续搞好经济扶植与生育健康服务工作。
3.2.2 远期目标：依靠社会保障，搞好生殖健康服务，淡出经济扶植工作
一旦社会保障手段到位，发挥出有力作用，目前以经济扶植手段为主的三结合工作方式，就完成了引导我国人口控制实践与理论从“一个基本点向两个基本点”转换中所起到的承前启后的重要过渡作用。尽管这种作用是独创性的、其初期作用及历史功绩是不可替代的。计生部门主要工作任务最终将回归到生育管理及相关的生殖健康服务上来。
当然这样讲，并不排斥国家和地方仍可采用一定的经济激励措施等等。只是说，在其他方面政策到位的配合下，计划生育部门大量涉足经济工作的局面，不宜长期持续下去。在政府机关精兵简政的趋势下，长期如此，计划生育部门恐怕也会吃不消的，难免顾此失彼。
4 在计划生育工作中有力地纳入社会保障机制，时机已经成熟
4.1 排除认识误区，不失时机地把社会保障手段有力地纳入到计划生育工作中
4.1.1 充分认识政策性补偿对象社会养老保障等问题的解决，主要是一个“现职政府做承诺，下世纪30年代政府去兑现”的问题。这种兑现主要依托于下世纪30年代及以后的优越的社会经济环境；对现实社会经济条件，包括政府当前投入的依赖性很小。此外，当前农民对未来养老保障的理解，还是从当前农村社会经济状况出发的，要求是很低的。因此，目前政府完全有广阔的回旋余地，可以找到既能充分照顾下世纪30年代政府的承受能力，又能令当前农民满意的承诺。一提社会保障，就误认为一定是让“现在的政府拿钱”，这种认识误区，只能延误把社会保障手段有力地、及时地纳入计划生育工作机制的时间表。
4.1.2 政府更加设身处地为农民着想，就会认真研究如何尽量满足补偿对象一些相关的也是最基本的社会保障要求。主要包括：未来的社会养老保障，当前的最低生活保障以及患者渴望建立的计划生育手术保险等问题。
4.2 关于计划生育工作引入社会保障手段的几点具体分析与建议
4.2.1 借用农村现有社会保障手段，采取政府承诺与农民自保相结合、养老金保险与实物保险相挂钩的方式，首先切实提高当前农村计划生育养老保险对农村政策补偿户未来养老的保障效能，尽早解除当前他们对于未来养老问题的后顾之忧。
具体建议：由政府出面为独生子女户、政府内双女户承担养老金式保险与基本口粮式实物保险之间未来的（他们进入老年后）价差责任。据测算，在下世纪2050年以前，就全国而言，符合条件，可以享受政府这种承诺的农村计划生育户的老人，比重只会缓慢升高，到2050年最终累积也不会超过总人口的4%。此外，目前农村一些以支付养老金方式存在的计划生育保险的保险水平，未来在很大程度上可能也不会低于承诺给予基本口粮的实物保险水平。这种为不足4%的人口承担某种基本口粮价差责任的承诺，对未来已经相对富裕的社会而言，毫无风险；而农民当前却可以产生很大保障感。在近年利率大幅度下调，目前有关支付养老金方式的保险对农民的吸引力进一步大幅度下降，几乎已经丧失必要的预期保险效能，一些地区甚至出现农民退保现象的情况下，把给予基本口粮一类的实物保险与支付养老金式的保险方式相结合，并以政府承诺的方式予以有力的担保，已成为近期解决有关问题的几乎是唯一的出路。有关分析，请见另文。
4.2.2 政府应尽快安排农村独生子女户及计划生育户中的双女户享受各地最低生活水平保障待遇。这一承诺涉及的主要是农村计划生育补偿对象中较为贫困的户，其比例是极低的，意义却是巨大的。政府有责任并已经完全有能力作出这样的承诺。
4.2.3 政府应着手研究为计划生育手术建立计划生育手术保险，以妥善解决与此相关的患者权益的保护问题。不能再出现农民因计划生育手术而负债累累的情况，等等。