农村公共品供给与和谐社会建设问题研究，本文主要内容关键词为：农村论文,和谐社会建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国财政显著的制度特征是城乡“二元”财政结构制度。其表现形式是城乡公共品供给的“一品两制”制度安排，其实现方式是“一纵两横”非均衡制度安排。“二元”财政结构及“一品两制”下的“一纵两横”非均衡制度安排，导致农村公共品不可持续有效供给、“三农”负担沉重、基层财政不可持续、基层治理软化，并衍生出城乡经济社会发展失调、农村社会不和谐等诸多深层次问题。统筹城乡发展，构建农村和谐社会，必须从统筹城乡“二元”财政结构入手，研究解决“一品两制”及“一纵两横”非均衡财政制度安排问题。
一、中国城乡“二元”财政结构：制度安排框架
新中国成立后，中国一直实行城乡“二元”财政结构制度。这一制度安排的基本框架是：在公共品供给上，实行城乡“二元”分割、分治制度，即：“一品两制”。同一种公共品，在城乡居民间，实行两套完全不同的生产成本分摊和收益分享制度。
（一）先看城乡居民公共品生产成本的税收分摊制度
在城市，直到1980年9月，中国才颁布了《中华人民共和国个人所得税法》，这就是说，在此之前，城市居民并不直接负有法定纳税义务。在此之后，大部分城市居民事实上也并没有进入个人所得税的纳税人行列。因为个人所得税税法规定的费用扣除标准为月800元，即只对月收入超过800元以上的部分才征收个人所得税，由于大部分城市居民的收入达不到这一扣除标准（中国2001年的城镇居民家庭人均可支配收入为6859.6元，人均月收入为571.6元），因此大部分城市居民也就可免纳个人所得税。从2006年开始，个人所得税的费用扣除标准提高到月1600元，能够达到这一扣除标准的城市居民也仅是少数。
农民的情况就不同了。“皇粮国税”自古有之。政府向农民收税、农民向政府纳税，似乎都是天经地义的，在中国，从公元前594年的初税亩算起，已延续了两千多年。新中国成立后，为了积累工业资本，在农业经济十分脆弱的条件下，中国也不能像放弃对城市居民征税一样，放弃对农村居民的征税。1958年6月3日，第一届全国人民代表大会常务委员会第96次会议通过了《中华人民共和国农业税条例》，明确规定凡从事农业生产、有农业收入的单位和个人，无论其收入多少，都必须缴纳农业税，并且在征收农业税（正税）时，还允许地方根据实际需要，在一定比例内附征农业税地方附加。为了平衡粮食种植与经济作物种植之间的税收负担，1994年1月30日，国务院又发布了《关于对农业特产收入征收农业税的规定》，将经济作物也列入到农业税的纳税范围。直到2000年在安徽省进行农村税费改革试点后，免征农业税问题才逐步被提上议程，到2005年10月，592个国家扶贫开发工作重点县一律免征了农业税；已经明确免征农业税的省份达28个，享受免征农业税实惠的农民达8亿人；到2006年，将在全国范围内全部免征农业税并取消除烟叶外的农业特产税，并在其他省份逐步推开，目前已经在全国范围内全面进行。
中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出：“农村税费改革是减轻农民负担和深化农村改革的重大举措。完善农村税费改革试点的各项政策，取消农业特产税，加快县乡机构和农村义务教育体制等综合配套改革。在完成试点工作的基础上，逐步降低农业税率，切实减轻农民负担”。这就明确规定了农村税费改革的方向和具体任务。因各省农村情况千差万别，因此，中央对各省税费改革的各项措施没有规定统一的时间表，而是由各省依据其财力情况和配套改革进度来确定具体内容。其内容包括：一是减轻农民负担。主要是政府实行了“三取消政策”：取消乡统筹费和农村教育集资等面向农民征收的政府性收费和集资；取消屠宰税；取消农村劳动积累工和义务工。同时，调整农业特产税，降低农业特产税税率，或将其并入农业税。2006年，在全国范围内全部免征农业税并取消除烟叶外的农业特产税。
从理论上讲，政府提供公共品所需成本的税收分摊，应遵循能力原则。判断纳税能力强弱的主要指标是：收入；消费；财产。从表1可以看出，城市居民家庭与农村居民家庭比较，无论是收入水平，还是消费水平，前者都远远高于后者。在中国未取消农业税以及农村税费改革刚刚启动的2001年，城市居民家庭人均可支配收入为6859.6元，农村居民家庭人均纯收入则只有2366.4元，后者仅相当于前者的1/3；从消费水平看，2001年，农村居民家庭的恩格尔系数为47.7%，而城市居民家庭的恩格尔系数为37.9%，前者比后者高出9.8个百分点。显然，按负担能力，城市居民远远强与农村居民，但实际税负农村居民又远远重于城市居民。
（二）再看城乡居民公共品收益分享制度
表11978-2001年中国城乡居民家庭人均收入及恩格尔系数表
农村居民家庭人均纯收入（元）城市居民家庭人均可支配收入（元） 农村居民家庭
城市居民家庭
年份 绝对数（元） 指数(1978=100) 绝对数（元） 指数(1978=100) 恩格尔系数(%)
恩格尔系数(%)
1978133.6100.0 343.4 100.0 67.7
57.5
1980191.3139.0 477.6 127.0 61.8
56.9
1985397.6268.9 739.1 160.4 57.8
53.3
1990686.3311.2 1510.2198.1 58.8
54.2
19951577.7
383.7 4283.0290.3 58.6
49.9
20002253.4
483.5 6280.0383.7 49.1
39.2
20012366.4
503.8 6859.6416.3 47.7
37.9
资料来源：根据2002年中国统计年鉴编列。
在市场经济条件下，居民个人福利通过两种机制来实现：一是“货币投票”机制，它是居民个人根据其消费偏好使用其可支配收入通过购买各种具有排他性的私人品实现的；二是“政治投票”机制，它是作为居民集合的组织（通常是规模大小不一的政府单位），通过公共选择机制寻找集体需求偏好集体，通过税与非税方式融资并将其用于生产提供各种公共品来实现的。公共品是集体福利的物质载体，集体福利是个人福利的集合。就此而言，如果政府介入公共品供给决策——确定公共品供给数量、质量、结构以及成本的税与非税分摊和收益分享标准等，那么，政府也应使不同社会群体分摊的公共品生产的边际成本与其从公共品消费中所得到的边际收益保持大致均衡。
中国的实际情况并非如此。在“一品两制”安排下，除国防、外交这类公共品，其收益能够大致在城乡居民间均衡分享外，其余的公共品均采取城乡“二元”分割、分享制度，广大农民则没有被“公共”其中，因公共品是农民生产或生活所不可缺少的条件，因此，只能将其生产成本采取各种非规范融资渠道分摊到农民身上。这也是为什么“三农”负担减而不轻的根本原因。
下面的讨论，我们先不考虑6000-9000亿元的债务在未来如何化解，仅以基础教育和公共卫生这两种有代表性的基本公共品为例，以财政开支在这两个项目上的城乡配置结构作比较分析。
先看基础教育。2000年的统计资料显示，中国用于各类学校的教育经费总额为3849亿元，其中，国家财政性教育经费为2562亿元。在财政性教育经费中，用于农村中学的经费只有306亿元，仅占中学总经费1132亿元的38%。这就是说，农村中学教育经费的62%是来自非政府财政渠道。从在校生人数看，城市为1567.7万人，而县镇和农村则达6268.3万人，后者是前者的近4倍。国家只用中学教育总经费的38%为4倍于城市中学在校生人数的农村中学生提供教育服务，其供给数量与质量可想而知。小学的情况更为严重，2000年，国家财政性教育经费中用于小学的部分为849亿元，其中，用于农村小学的部分为497亿元，仅占小学总经费的58.4%，41.6%的农村小学经费还要靠非政府机制筹措；从在校生人数看，城市小学在校生人数为1680.9万人，而县镇和农村则多达108626.1万人，后者是前者的6倍多（中国统计年鉴，2002）。
这就是说，国家在用与城市小学相当的经费，为6倍于城市小学在校生人数的农村小学生提供“义务”教育。基础教育事关国家整体利益，应该属于中央政府的责任——由中央政府支付其生产成本。但自中国1994年分税制改革以来，中国70%的预算内教育支出和55-60%的医疗支出却靠县乡两级政府提供，而中央政府收入则一直占全国财政总收入的50-55%(Document of the World Bank,2002)。在农民收入水平低下、基层财政巨额负债运转的情况下，农村普遍拖欠教师工资也就不足为怪了。教育公平是社会公平之本。无论是城市还是农村，义务教育都应主要由政府特别是中央政府举办——政府免费提供，强迫性消费。义务教育中的“义务”，就是指国家保障儿童受教育权利的义务，以及对社会所承担的义务，而不是相反。中国已签署的《世界人权宣言》也规定：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此”。
再看公共卫生。公共卫生的主要问题是：一是政府在公共卫生提供上的责任缺失。主要表现在政府预算卫生支出占卫生总费用的比例过低，2000年的中国卫生总费用为4764亿元，其中，政府预算公共卫生支出仅为709.5亿元，只占不到15%。二是政府公共卫生开支主要用在了城市居民身上，对农民来说，政府公共卫生提供责任“缺位”。看一下表2的内容就能清楚地知道，无论是政府财政卫生支出，还是公共卫生服务经费、公费医疗经费，其“公共”范围都基本上限定于城市居民。根据《世界卫生报告》统计的数据，在被统计的191个国家或地区中，按整体健康水平或人均公共卫生资源拥有量，中国排在第61位，这一排名基本上与中国所处的经济和社会发展阶段相一致，但按公共财政的公正适当性或公共卫生资源在城乡居民间分配和使用的公平程度，中国却排在了第188位，这一评价是对中国城乡居民不平等地享用公共卫生服务这一基本公共品的一个标示(Document of the World Bank,2002)。由于中国原有的农村卫生保健体系已经不再发挥作用，多数农民缺医少药，许多农民家庭由于支付高昂的医疗费用而陷入贫困，更多的农民因收入水平低，长期不看病，农村因病死亡人口大大增加。根据世界卫生组织2003年的“中国医疗卫生评估”报告，中国医疗卫生条件的地区、城乡差异已非常严重。1998年的数据表明，28.3%的村民所享受的普通医疗服务由于经济原因逐年下降，63.7%的村民由于某种原因导致接受的医疗服务水平下降，很大一部分人因经济原因不得不退出必需的医疗服务，形成贫与病的恶性循环（叶伟强，Emma SnVder,2003)。
因政府在农村公共品提供上的责任缺失，财政长期投入不足，因此，农村居民生产或生活所必需的各种公共品包括像基础教育、基本医疗卫生服务等，也不得不靠“三农”负担。这可从中国的“三乱”中清晰地反映出来。在中国，“三乱”名目繁多，数不胜数。据某省一项调查显示，农民全年负担多达100多项，其中，统筹收费20多项，如农村办学费、村干部报酬及保险金、国防教育费和优抚对象优抚费、计划生育补贴费及保险金、民兵训练费等；服务费用17项，如猪禽检疫防疫费、水利工程供水费、人身农房保险费等；管理费用29项，如市场管理费、土地及宅基管理费、水土保持费、林木砍伐费、中小学生杂费、公路建养费、各种牌证照费等；用工及其他费用11项，如植树、兴修水利、公路建设用工折款等；罚没款15项，如超生罚款、不按规定品种或技术程序种植罚款等；集资8项，如社会福利募捐、集资办电、集资建校、集资建桥、集资建农贸市场等（中国农业信息网，2003）。“三农”的各种隐性负担，按保守的估计（占显性负担的50%），2000年也多达1000多亿元。此外，还有农民义务工负担，农村劳动力要承受义务工和累积工负担，一般每年少则10多个，多则20多个。即使不考虑农民义务工负担问题，2000年“三农”货币化的显性与隐性负担合计也大约为3300多亿元。
相对于农民的收入水平，在农民显性和隐性负担如此繁重、农村公共品供给数量不足以及质量低下的情况下，中国农村公共品成本缺口依然大得惊人。这可通过中国县和乡镇政府的负债情况间接反映出来。据农村问题专家近年来对全国14个省、区的乡镇政府负债情况跟踪调查，因全国多数乡镇财政困难，无力承担农民所需要的各种公共品，乡镇政府只能靠负债运转，全国近3000个县（市），平均每个县（市）的债务估计在2-3亿元之间，债务总额约为6000-9000亿元，也就是说，9亿农民年人均已负债667-1000元（陆学艺，2003）。
二、中国“二元”财政结构实现方式：“一纵两横”非均衡制度安排
中国“一品两制”的“二元”财政结构是通过“一纵两横”的非均衡财政制度安排实现的。
（一）“一纵”非均衡制度安排
它是指中央与地方以及上下级地方政府纵向之间，在有关社会公共事务治理责任划分、支出负担分配以及相应的税与非税分享制度安排上，自上而下采取层层下放公共事务治理责任及支出负担，同时又层层上收财权财力的制度安排，结果导致基层地方财政能力（即基层地方财政法定税与非税收入＋中央及上级地方财政转移支付）与其所承担的公共事务治理责任及相应的支出负担之间的严重失衡，迫使基层财政不得不在法定地方税与非税之外另寻非规范收入渠道、或者不得不违反预算法律规定负债运行、或者不得不收缩农村公共品供给范围或降低公共服务质量（因为基层政府的主要职能是农村公共品供给）等。总之，“一纵”非均衡制度安排是导致农村公共品供给不足、基层财政不可持续发展、基层公共治理能力弱化的制度性根源。
（二）“两横”非均衡制度安排
一是在各级政府、农村自治组织与农户三者之间，在有关农村公共品供给义务（或权利）及相应的支出负担分配上，各级政府职能严重“缺位”，财政投入不足，导致农村公共品长期不可持续有效供给，即使像农村义务教育、农村医疗卫生、农村社会保障、农村基本公共设施等农村基本公共品，也因中央政府和上级地方政府的责任分担过低，基层政府又无力承担，其生产成本的一部分也不得不最终转嫁给农村自治组织或农户负担。这一非均衡制度安排，是中国农村公共品供给长期不足、“三农”负担沉重、农民权益受损的制度性根源。二是在各级政府特别是中央政府和上级地方政府（省、市政府）内部，其公共财政资源在城市公共品与农村公共品配置结构上，不是统筹安排城乡公共品供给结构，而是长期显著地向城市公共品倾斜，或者说，并没有真正把农民“公共”于政府财政之中，这是导致农村公共品供给长期欠账过多的直接的制度性根源。
表2 1995-2000年中国卫生总费用表（本表按当年价格计算）
单位：亿元
项目
1995 1996
19971998 19992000
卫生总费用
2257.8
2857.2 3384.9 3776.5
4178.6
4764.0
政府预算卫生支出 383.1461.0 522.1
587.2640.9709.5
公共卫生服务经费 270.8324.9 362.3
410.5449.7498.5
公费医疗经费 112.3136.0 159.8
176.7191.3211.0
社会卫生支出 739.7844.4 937.7
1006.0
1064.6
1167.7
居民个人卫生支出 1135.0
1551.8 1925.1 2183.3
2473.1
2886.7
注：本表卫生费用为测算数。
资料来源：2002年中国统计年鉴。
三、中国已具备统筹城乡公共品特别是基本公共品供给能力
中国城乡“二元”财政结构及“一品两制”与“一纵两横”非均衡制度安排是历史的产物。如果说在新中国成立初期，以牺牲“三农”为代价为工业积累原始资本实属不得已而为之，那么，改革开放后，经过20多年的经济快速发展，中国综合国力已显著增强，目前中国工业门类已经齐全且已具有很强的自我积累和自我发展能力，城市面貌日新月异，全国财政收支已超过3万亿元，而且随着中国经济结构和社会结构的巨大变化，财政收入结构也已发生了根本性变化，不再是“取自家之财，办自家之事”（财政收入主要依靠国有工业，又主要用于支持国有工业发展和城市公共服务）。总之，应该说国家已经基本具备了统筹城乡经济社会协调发展、按国民待遇和公共财政原则统筹城乡公共品特别是基本公共品供给，实现基本公共品在城乡居民间优先供给和大致均等化供给的财政经济能力，而且也应该逐步建立起“取众人之财、办众人之事”的公共财政。我们认为，如何从根本上逐步解决中国财政的“二元”制度安排，把农村居民真正“公共”于各级政府财政之中，促进真正意义上的公共财政理念形成及制度体系建立是当前重中之重的问题。
四、统筹中国城乡财政安排的制度路径
（一）树立“一视同仁”的公共财政观
废除按农村居民与城镇居民身份来确定公共品成本分摊和收益分享的制度，在同等国民待遇原则下，按不同公共品的“公共”程度和受益范围，确定各级政府以及城乡居民个人在公共品成本分摊中的责任；按能力原则在城乡居民间分配基本公共品的税收负担，按受益原则在城乡居民间分配准公共品的非税负担，并适度给予“三农”以“回补性”倾斜政策；在公共品消费上，应逐步实行基本公共品城乡居民消费的均等化和一体化。在增量公共资源向农村倾斜的制度调整过程中，城市公共品供给量的扩大，应主要依靠制度创新，包括打破公共部门对公共品生产的垄断，向国内民间资本和外国资本开放公共品生产市场，按公共品生产与提供分开原则，大力推行政府采购制度，解决公共部门内部的激励与约束问题，提高公共资源配置和使用效率等。
（二）合理划分各级政府间公共事务治理范围及支出负担分配，解决基层政府所承担的公共事务治理责任与其财政能力严重失衡问题
1994年分税制改革以来，公共事务治理及支出责任采取了从中央到地方层层下放的制度安排（包括中央或上级地方政府出政策，地方或下级地方政府出钱的策略），而公共财政资源配置和使用权则没有同步下放，在支出责任下放中，基层政府往往是公共支出责任的最终承担者，但承接的中央政府或上级地方政府下放的支出责任却又没有相应的财政来源，目前，中国县乡两级政府共同承担着提供庞大而又重要的社会公共服务责任，包括70%的预算内教育支出和55-60%的医疗支出①，其中，尤以义务教育负担最为沉重。有关研究资料显示，2000年中国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县级财政负担，省级财政负担11%，中央财政只负担约2%。县乡政府目前以占全国预算20%多的财力，承担着占全国小学80%以上的农村小学、占全国中学64%以上的农村初中的义务教育责任（国务院发展研究中心，2001年），其艰难程度可想而知。在农民显性和隐性负担沉重、农村公共商品供给数量不足以及质量低下的情况下，中国农村公共商品成本缺口依然大得惊人。这可通过中国县和乡镇政府的负债情况间接反映出来。有专家估计，全国近3000个县（市），平均每个县（市）的债务估计在2-3亿元之间，债务总额约为6000-9000亿元②。对湖北省咸安区调查资料显示，税费改革后的2002年比税改前的2001年，全区财力共减少1062万元，减收程度最重的达56.99%，最轻的也达38.22%。在财力紧张状态下，农田水利设施和道路维修、农村中小学校舍改造和教学设备购置、农村公共卫生等各项公益事业，作为乡村财政支出中刚性较弱的部分，必然要先牺牲掉。对湖北省随州市曾都区的调查显示，税费改革后，农村中小学实际公用经费水平比税改前有所下降，2002年该区农村中小学生均公用经费为129.9元，比税改前减少63.7元，不少学校通过减少实验、少购或不购教学资料、停关电话、电灯等方式节省开支。“三农”负担为什么减而不轻，屡屡反弹，其重要原因是出在基层政府所承担的公共事务治理责任与其财政能力严重失衡上。不解决政府间公共事务治理范围及支出责任的合理划分问题，单纯靠农村税费改革来解决减轻“三农”负担和基层财政困难等问题，是难以奏效的。
（三）按公共事务治理责任和支出负担分配，合理划分政府间的税与非税、改革完善中国现行政府间财政转移支付制度问题
税与非税是政府治理社会公共事务、生产或提供公共品的成本。规范的分税制一般都是依据宪法、政府组织法、财政法或预算法以及各单项公共事业（如公共教育、公共卫生等），明确划分政府间的固有公共事务范围及支出责任，并对共有支出责任作出明确的法定分摊标准；在此基础上，依据税法、政府定价法（政府收费）、公债法等，对各级政府的税权、税源、税收收入征管及归属、非税收入等作出明确的划分。在这两个层次划分制度框架下，按标准财政支出水平与实际财政收入能力之间的差距，实施规范的政府间财政转移支付制度。中国的问题是第一层次的制度设计缺乏规范性和稳定性，第二层次的分税（费）制度设计缺乏可靠的依据，政府间财政转移支付制度自然也就不会是规范、稳定、可靠的。
（四）研究解决“三农”税费负担减轻后，化解基层财政收支矛盾和财政风险问题
中国农村税费改革内含着双重目标：既要减轻农民负担，又要提高基层公共治理水平，而这两者之间又互相影响、互相制约。在中国税费改革前的很长一段时间，中国大部分地区实际是处于农民负担不断加重和基层治理水平主要是公共供给水平严重不足的困难境地。一方面，出于政府间事权财权划分不对等，财政行为缺乏有力的问责机制、治理能力低下和基层机构膨胀等原因，基层财政运行十分困难，公共品提供严重不足；另一方面，在政府行为约束软化的条件下，制度内收入的不足又以各种渠道通过大量的非规范制度外收入来弥补，农民负担不断加重。税费改革从这两个方面同时下手，在通过规范清理税费来减轻农民负担的同时，又通过增加财政压力来敦促财政体制深化改革，包括政府间职能明确划分、财权事权进行重新调整、强化激励约束机制、规范政府行为、促进政府机构改革等。这一目标能否实现以及实现程度，对此我们作出实证分析。
五、基本结论与政策建议
（一）基本结论
本文研究所得到的基本结论是：
1.中国城乡公共品供给制度安排的显著特征或主要缺陷是“一品两制”。
2.一品两制”及“一纵两横”非均衡制度安排是导致中国农村公共品不可持续有效供给，并引发“三农”、农村社会不和谐、基层财政不可持续发展以及基层治理能力弱化等诸多问题的制度性根源。
3.公共品是城乡居民生产或生活所不可或缺的共同条件，可持续、公平、有效地向城乡居民供给公共品，是各级政府的基本责任，平等地享有公共品的消费权或使用权是每个公民的权利。
4.中国公共品生产成本在城乡居民间的税费分摊制度安排，既偏离能力准则，又偏离受益准则。
5.中国已经具备了统筹城乡公共品供给特别是基本公共品供给、实现基本公共品在城乡居民间大致均等化消费或使用的财政经济能力。
6.解决“三农”问题、促进农村和谐社会建设是中国各级政府落实科学发展观的重中之重，没有农村和谐社会，也就不可能有整个国家的和谐社会，应以农村税费改革为契机，研究从根本上解决“一品两制”及“一纵两横”非均衡制度安排问题。
7.打破“一品两制”及“一纵两横”非均衡制度安排，实现农村公共品可持续有效供给，增强基层治理能力，必须依靠理论创新与制度创新：理论创新主要解决按“以人为本”和科学发展观的要求，调整或重建整个社会的效率价值体系、社会公平公正价值体系、全面的人权价值体系等问题，并以此来调整和规范各级政府的公共财政资源配置活动和收入再分配活动；制度创新主要是解决各级政府在城乡公共品供给中的责任划分、支出负担分配以及与之相关的税费分享、转移支付制度构建等问题，特别是城市公共品与农村公共品之间以及农村基本公共品供给中的政府间责任及负担分配的合规性、法治性、公平性问题。
（二）政策建议
1.按统筹城乡发展和国民待遇原则，优先解决城乡居民基本公共品消费或使用的大致均等化问题。其制度路径是：把公共品区分为基本公共品与非基本公共品两大部分，基本公共品是与公民权利密不可分的、也是城乡居民生产或生活所必不可少的公共品，主要包括4个部分，即基础教育、基本公共卫生、基本社会保障项目、基本公共设施等，对基本公共品应该建立城乡可比性的最低供给标准指标体系，分别确定中央政府、地方各级政府、农村自治组织、居民户等各自的责任（或权利）及负担标准，为各级政府公共资源配置决策提供依据，确保农村基本公共品可持续有效供给。
2.必须研究统筹城乡居民公共品生产成本的税费负担、解决城乡居民“两套”税费制度问题。税收负担应按能力原则分摊，非税负担应按受益原则分摊。以此来研究统筹城乡税收制度、政府收费制度等问题。
3.必须纵向调整政府间城乡公共品供给责任、支出负担分配标准以及与之相关的税与非税分享、转移支付制度等。重点解决在农村公共品供给中的支出负担层层下移与收入归属层层上移所带来的基层财政不可持续，以及农村公共品供给缺乏有效资金来源问题。
4.必须横向改革调整政府、农村自治组织、农户三者之间有关农村公共品供给中的权利（或义务）。重点是减轻农村自治组织和农户在农村公共品供给中的负担，扩大政府在农村公共品特别是基本公共品供给中的责任范围及支出分担度。
5.必须横向改革调整各级政府内部的城市公共品与农村公共品配置结构严重失衡问题。调整的重点是中央政府、省级政府和市级政府。这三级政府的公共资源配置结构都显著地向城市公共品倾斜，在农村公共品供给中严重“缺位”。
注释：
①Document of the World Bank.China:National Development and Sub-National Finance April 9,2002.
②陆学艺：经济网络新闻中心，2003年4月7日新闻。
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