产权与农村土地制度的变迁，本文主要内容关键词为：农村土地论文,产权论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了考察农村土地制度的变迁，本文提出了一个产权分析框架，揭示出产权的基本内涵、产权的主要功能以及产权制度的变迁，然后，用这一框架分析我国农村土地制度的具体特征并提出简短的政策主张。
一、一个关于产权的分析框架
1.所谓产权，“是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用权利。”产权经济学认为，人们通常把生产要素理解为所购买和使用的一个实物，而不是进行某些实际活动的权利，是错误的。实际是，人们拥有的是进行某些活动的权利，商品交换实质上是依附在物品上权利的交换。属于个人的产权即为私有权，私有制度意味着私有者有权排除其他人行使私有者的私有权。简而言之，没有经过你的许可或没有给你补偿，任何人都不能合法地使用或影响那些产权归你所有的物品的物质性状。
法律权利与经济权利是两个紧密联系又相互区别的概念。一般来说，法律权利会增强经济权利，人们对资产的权利是自己直接努力加以保护防止他人企图夺取和政府予以保护程度的函数。最后这点主要通过警察和法庭奏效。在公地上居住的人对于他们占据的土地的权利，不如合法土地所有者的权利有保障，这并不是因为他们没有合同，而是，因为这样的占有很难期望得到警察的保护。可是，对于经济权利的存在来说，法律权利既非必要条件，也非充分条件。
产权不是绝对的，而是能够通过个人的行动来改变的。明确这一点，在分析资源配置时很有用处，虽说在私有产权下，任何双方同意的契约条款都是允许的，它们并不是都会得到政府强制力支持。当契约条款是属法律所禁止的，则私有产权就要遭到否定。例如，每天工作10小时以上的契约，不管支付的工资有多高，都会被认为是非法的；或者，当商品售价超过了出于政治方面考虑而划定的某种界限时，也可能是非法的。这些限制减少了私有财产、市场交换和契约作为调节生产与消费以及解决利益冲突的手段的力量。经济学家过去没有利用产权概念来分析经济行为，也许是因为他们倾向于认为产权是绝对的缘故。
2.一项资产上的所有权是由排他性的使用权、收入的独享权和自由的转让权等权利（或权能）构成的，所有这些权利就构成了“产权束”。产权束常常附着在一种有形的物品或服务上，在其他情况不变时，任何物品的交换价值都取决于交易中所包含的产权束。例如，如果一个人对一憧房屋的产权束中包含排斥在它附近的煤气站、化工厂的权利，那么这憧房屋对它的价值就越大。排他性是所有者自主权的前提条件和私人产权的决定性特征，也是使私人产权得以发挥作用的激励机制需要的前提条件。只有当其他人不能分享产权所界定的收益和成本时，这些效益和成本才可能被“内部化”，即才能对财产所有者的预期和决策产生完全的直接影响。只有那样，才能将他人对该财产使用的估价传送给所有者，所有者也才有动力，将其财产投入他人欢迎的用途。产权的排他性不是，也不能认为它是一项不受限制的权利。说产权是排他的，是因为它只受法律（或习俗）确立的那些规则的制约。在新制度经济学家来看，西方国家产权制度演变主要经历了三个阶段，即公有产权—排他性公有产权—排他性私有产权。从中不难发现产权是沿着排他性方向演变的。
3.产权的主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励，这种激励程度强弱程度决定了一种产权结构效率的大小。在一个完备私人产权和零交易成本世界中，所有权利都被充分界定、配置和实施，没有外部性，所有未来价值都被完全资本化至当期转移价格中，因此决策者必将承担最终的损失和收益，他也有动机在作出选择时考虑这些损失和收益。然而，或由于交易成本太高，或由于国家干预，产权束中的一些权利进入“公共地”，决策者对有些成本和收益没有加以考虑，存在外部性问题。Gordon（1954）和张五常（1970）系统地分析“公共地的悲剧”。在没有进入控制的情况下，只要个人进入和使用的私人边际成本低于或等于所有各方从资源使用中获得的平均收益，他们就会被有价值的资源吸引，过度进入，最终的结果是公共财产的低效使用甚至是无效使用。减少公共地情况中总损失就能带来收益，这一预期收益激励个人建立或修改产权以限制进入和控制资源使用。
产权的产生和明晰化是对创造和改变产权预期收益所作的反应。新制度经济学认为技术进步、新市场的开放、新产品的引进和资源禀赋的变化等因素导致成本收益比率的改变，从而为产权的重整提供机会和激励。张五常和巴泽尔先后论证过，经济学意义上的产权只是当界定权利的费用与权利带来的好处在边界上达到相等（也就是均衡）时，才有意义。换句话说，只有当内在化的所得大于内在化的成本时，人们才有动力去制定规则和界定产权，实现外部性内在化。外部性内在化的过程也就是产权和制度变迁的过程。
4.道格拉斯·C·诺思在诺贝尔奖演讲中把制度定义为“正式约束（如规则、法律和宪法），非正式约束（如行为规范、惯例、行为自律）和实施特征的结合体”（North，1994）。产权制度是制度集合中最基本、最重要的制度，在诺思的理论中，产权理论与国家理论是紧密结合在一起的，“产权的出现是国家统治者的欲望与交换当事人努力降低交易费用的企图彼此合作的结果。”“国家理论是根本性的。最终是国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责。”（注：道格拉斯·C·诺思、《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店，2003年，第17页、第20页.）并且认为，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”（注：道格拉斯·C·诺思、《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店，2003年，第17页、第20页.）人类社会经济发展历史表明，经济增长比起经济衰退更为少见。因此，探究阻碍经济增长的无效率产权的国家方面的根源，成了新制度经济学研究中的一个主题。
当前的一种制度变迁理论认为，无效率的产权制度产生的根本原因应该从国家理论中去寻找。第一，是由于统治者的偏好和有限理性。国家是通过统治者的行为来实施治理的，统治者的一切行为都是为了其效用最大化。然而，统治者的效用又是租金、税收、国内政治支持以及他在国际政治舞台上威望的函数。税收最大化要求国家建立完全有效率的产权，如果统治者更关心租金最大化，国内政治支持率和国际威望的提高，则往往又会使统治者的行为背离这一方向。同时，我们也要认识到，即使统治者完全是一个社会产出和国家税收最大化者，由于他的有限理性以及经济信息的复杂性，它仍然不能建立有效率的产权。第二，是由于统治阶级内部不同集团利益的冲突。首先是统治者与其代理人之间的利益冲突，代理人的效用函数与统治者并不一致，加上统治者要对代理人进行充分监察的费用又极其高昂，这会致使统治者建立有效率产权制度的愿望落后。其次，正如舒尔茨所指出的那样，“处于统治者地位的个人在政治上依赖于特定群体集团的支持，这些集团使政体生存下去。经济政策在这个意义上讲是维持政治支持的手段。”（注：Schultz，Theodore W，Distortions of Agricultural Inceneives，Bloonington：Indiana University Press，1978.）如果产权制度变迁中受损失者是统治者依赖其支持那些集团，那么统治者会因为害怕自己的政治支持率下降而情愿不进行产权制度变迁，从而维持无效率的产权制度。
这种理论一般都认为国家过多地直接干预产权的界定与交换过程，是导致产权失灵的主要原因。因而，他们乐观地认为只要正确地界定政府的职能，使政府的职能仅限于保护秩序和法治、生产公共品，出于“社会公正”目的对收入和财富进行再分配等核心职能，市场力量可以消除无效的产权结构，并能更好地促进抓住经济机会的新产权形式的引入。这种乐观主义的理论已受到质疑。因为产权的有效与无效是矛盾的两个方面，它们同时共存于政府干预经济的全过程。时代发展的总趋势是政府在经济中的作用越来越大，而不是有些学者所主张的“小政府”。例如，在当前最大的五个工业化经济（美、日、德、法和英）中政府支出占GDP的百分比在1870年前后，通常为平均10％左右（Tazi and Schuknecht，1995）；在二十世纪30年代中期上升到25％左右，而在90年代中期高达40％以上。又如在1994年，政府开支占总需求的份额在欧共体是54％，在非欧洲盎格鲁—撒克逊国家中为39％，在东亚工业国中（不包括中国）为27％，（World Economic Forum，1996）。
尽管人们对政府干预经济所产生的负面影响进行抨击，几乎每一个人都偏好于政府甚过无政府状态。经济发展是与政府职能的扩大分不开的，而政府职能的扩大又主要是生产和再分配职能扩大的结果。可是，我们也不可忽视政府职能的局限性。例如，在政府保护性职能中存在一种倾向，即喜好强调安全，而不惜牺牲对竞争系统协调能力和控制能力的培育，并因此牺牲繁荣。又如对于公共品来说，重要的如何筹措生产资金，是否使用政府这种生产手段倒是次要的，就公共品的获取途径而言，政府生产肯定不具有必然性。阿莱西分析了公共部门和私人部门在可比物品和服务生产上的大量资料，证明政治性企业的业绩的确比类似的私人生产者差（Alessi，1980）。
由此可见，如何破解“诺思悖论”？并不是像有些学者所主张的那样，通过减少政府干预，将政府职能减少至真正需要由政府来承担的核心职能，就可以消除产权的无效率方面，保存产权的有效性，进而促进经济增长。而是在政府职能不断扩大的基础上，如何将政府对产权的不利影响限制在一个可接受的范围，或者说是使政府对经济干预的有利方面超过不利方面。正如前面分析过，由于国家在使用强制力方面具有规模经济，政府有能力比市场、企业以更低的交易成本从事产权的界定和转让活动。但政府从事这种活动并非不要成本。实际上，有时它的成本大得惊人，致使政府干预收益少于政府干预的成本。因此，政府通过制度创新增强自身的预期净收益，是政府推进产权制度变迁的根本动力。然而，新制度经济学也揭示了产权也是一种政治制度，产权的界定和转让都取决于政治谈判上的讨价还价，包括政府在内的每一个行为主体对一个新产权制度安排是有条件的，决定于他在目前和拟议的产权变迁中可获得的预期相对财富。通过补偿所拟议的产权界定中的潜在受害者，同时增加权势团体的份额，一个政治上一致同意的产权制度变迁才会产生。
二、产权视角下的农村土地制度
第一，农村土地产权的模糊性和非排他性
关于产权是清晰还是模糊的，政治经济学和西方产权理论的内涵是不同的。政治经济学从马克思主义所有制理论出发，认为只要生产资料最终归属是清楚的，就可以定为产权是清晰的，而新制度经济学认为资源的归属问题不是重要的，关键在于资源的利用效率。如果经济人行为的私人边际收益等于私人边际成本，社会边际收益等社会边际成本，即不存在“外部性”和“搭便车”等问题，产权才是清晰。由此可见，西方产权与马克思所有制理论是两个处于不同层面上的理论。所有制强调的是生产资料的归属及其社会性质，是一个抽象的范畴，而产权侧重于资源使用的经济效率，是一个具体的概念。理论界有很大一部分学者认为马克思的所有制理论包含了西方产权理论思想，并且远比其丰富，其实是一种莫大的曲解。我们当前提出产权清晰与模糊显然不是从最终归属是否清楚上讲的，而是从西方产权理论的角度上讲的。既然我们已承认了国有企业和乡镇企业的产权是不清晰的，我们也必须承认作为农业最基本生产资料—土地的产权也是不清晰的。因为农村土地不可能不具备经济转轨时期我国产权制度的一般特性—模糊性，甚至比国有企业和乡镇企业的产权模糊状况更严重。国有企业和乡镇集体企业的财产分别属于全体劳动人民和部分劳动人民所有，实际上它们二者都不能充当产权的行为主体，即出现理论界所说的“所有者缺位”，国有企业和乡镇集体企业产权模糊，最终原因就在于所有者缺位。一般而言，现在基本上所有公有制企业都具备完全的自主经营权和相当程度的收益权与转让权。农村土地产权比公有制企业更加模糊，除了农村土地所有者缺位外，还在于农民对土地的使用权、收益权和转让权的排他性更差。农村土地产权模糊性主要是由产权非排他性造成的。家庭承包制与人民公社相比，尽管土地产权在排他性方向有了很大进展，可是离产权充分发挥作用所要求的排他性标准还相距甚远。下面的情况可以佐证笔者的这一结论。长期以来，在农业生产结构的调整中，我们更多地强调政府的直接干预，而忽视了农民的积极性，目前蓬勃开展的农业产进化经营也不例外，被理论界推崇备至的反租倒包、入股和信托等土地有偿转让方绝大部分都是行政性的强制流转；1994年实施分税制改革后，农业税和特产税被划归为地方税种，增强了地方征管的积极性，造成了农业税收过快增长，而且在农民上缴的各种“税费”中，税只占1/3，农民土地收益权不断遭受侵犯；新制度经济学还揭示，产权制度也是一种政治制度，政治市场其效率天生不如经济市场。正如前面已经分析过，产权的排他性并不意味着产权主体可以“随心所欲”，不受限制地行使各种权利，产权主体必须在法律范围内活动，如果违法，产权就要遭到否定，法律权利增强经济权利。农村土地产权排他性差也与在农村土地产权运行中主要依靠行政手段，而不是法制有关。
第二，农村土地产权的不可分割性和不可转让性
农村土地是多种属性和多种权利的集合体，在现行配制下，拥有土地承包权的农户要么经营、要么抛荒，土地既不能抵押，也无法转让，农户不能将土地不同属性和不同权利让渡给其他人，因而，承包土地的产权具有不可分割性。正是由于这种不可分割性，使土地被束缚于一个既有的承包者，其他人那怕具备更好的知识和技能。也不能对该土地进行利用，稀缺的农村土地无法从低生产效率领域流动到高生产效率领域，造成了当前农村“有地无人种，有人无地种”这种两难局面。究其原因，当然与前面所提到的产权非排他性有关。问题是城镇土地也具有产权模糊和非排他性特征，为什么其可转让性要远远高于农村土地？沿海经济发达地方的农村土地在产权非排他性方面与内地一样严重，可是前者的农村土地流转工作已有一定程度进展，而后者至今难以起步。由此可见，农村土地的不可转让性，除了产权的非排他性因素外，还有其它重要原因。
新制度经济学认为，产权的可转让性取决于其效率性。城市土地和发达地区农村土地比落后地区农村土地可转让性高，主要原因在于其土地具有较高的效率。其实，不仅产权的可转让性而且产权的产生和明晰化等无不都是对预期收益的反映。任何经济主体，只有当农村土地流转给他带来的收益大于他为之所支付的成本时，才有动力去推动农村土地的流转。农村土地交易成本过高、缺乏竞争的市场环境、各种权利不能自由交换等都是阻碍土地流转的因素，农村土地特别是落后地区的土地产权的转让性差，主要在于土地的收益不断下降。东部地区乡镇企业和城市第三产业较发达，现在非农业收入在农民总收入中的比重高达70％，加上东部地区农业主要以我国具有比较优势的蔬菜、花卉和水产品等为主，外向型农业较发达，很多地方已成为我国重要的农产品出口基地。而中西部地区大量农村剩余劳动力无法向第二、第三产业转移，非农业收入在农民总收入中的比重不足40％，农业生产中人地关系日趋紧张，农村土地不得不承担起就业和生活保障功能，无法体现效率原则，加上中西部地区又是我国粮食土产区，虽说近年来，各地区都花大力进行农业生产结构调整，可是在国内农产品大量生产过剩和国外农产品大量进口的双重挤压下，农产品价格持续下跌，土地收益不断下降，土地再无法满足农民就业和生活的保障需要，农民不得不选择“民工潮”这种形式。尽管存在各种城乡隔离的歧视性政策，农民仍然愿意抛弃土地，涌向城市寻找工作，其原因还是在于土地无利可图。因而，落后地区农民一般都没有土地流转的积极性，政府雄心勃勃的土地流传计划因没有农民的主动参与而被束之高阁。就是发达地区的农村土地在农业领域内流转的只占少数，绝大部分都流向收益较高的工业和房地产和其它行业。
第三，农村土地产权流转中政府干预的诺思悖论
既然由于农村土地效益差，农民不愿意自发地进行土地流转，看来只得采取政府强制安排这种形式，去推动农村土地变迁。然而，诺思悖论对农村土地流转仍然是适用的，即国家既是推动农村土地流转的关键又是人为阻碍土地流转的根源。为什么政府强制安排会阻碍农村土地流转？主要有以下两个方面的原因。首先在于农村基层政府多重目标之间的冲突。从长远角度来讲，加快土地流转，有利于农村经济发展，农业税收增加和领导人的升迁。可是，在当前政治体制下，许多地方把税收增长快慢当作考核地方官员政绩优劣的首位指标，在有些地方甚至成了唯一指标。因而，在任期内，地方官员更多地关心税收增加和政治升迁，把土地流转作为增加地方税收的手段，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，借招商引资之名，任意改变农村土地用途。其次在于农村基层政府与上级政府之间利益上的冲突。分税制改革将好的税种收归中央，农业税和特产税成为农村地方政府收入的重要来源。现在全国约有50％以上的县和70％以上的乡镇不能按时发工资，全国乡村两级的负债超过3000亿元。加上税费改革减轻了农民负担，导致了乡镇收入大量减少，使本来就难以开展的乡镇工作更加困难。农村基层干部虽然是党的路线方针在农村具体的执行者，他们的效用函数与上级和中央并不一致。作为理性的经济人，对农村土地流转的支持是有条件的。用诺斯的话讲，“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。”如何对其受损的利益进行补偿，是农村土地流转赖以成功的关键，从一定意义上讲，补偿的力度决定着流转的广度和深度，在中央不能有效补偿的前提下，很容易陷入僵局。这就是农村工地流转“上面雷声大，下面雨点小”的原因。
三、构筑有利于农村土地流转的政策框架
首先，确保农民对承包土地的排他性权利，是农村土地产权流转的前提条件。排他性是产权决定性特征，内涵于权利束的各个组成部分。理论界一些学者只提排他性的使用权，不提排他性的收益权、抵押权和处置权，是不全面的，权利束中的各种权利都必须具备排他性。排他性也是激励人们将外部性内在化，发挥产权在资源优化配置中作用的前提条件。正如前面我们反复提到过，产权排他性的真正涵义在于它只要法律确定规则的制约，排斥各种人为的随意干预。当前要落实农民对承包土地排他性，就是要严格执行《农村土地承包法》。由于产权是一个从西方经济理论中借鉴来的一个术语，从其内涵来讲，与《农村土地承包法》中承包权较接近。因此，确保农民对土地产权排他性就是要确保承包权的排他性禁止政府在承包期内随意调整承包关系，随意干预土地的使用、收益和转让，相应地农民拥有自由的使用、收益和转让的权利。
其次，提高土地效益，是农村土地流转的基本动力。产权流转遵循着效益原则。从产权的历史演变中不难证明这一点。为什么人类率先在定居农业中建立起排他性的产权，因为定居农民比狩猎具有较高效益。又为什么公有产权必然演进到私有权，根据新制度经济学观点，私有产权比公有产权更有效益。产权的产生、界定和转让等都是效益提出的基本要求。只有提高土地收益，农民受获利机会引诱，才有动力自发地进行农村土地制度流转。为此，我们必须采取各种有力措施，从根本上改变土地收益不断下滑趋势。这就要求我们加快农村剩余劳动力转移、农业生产结构调整、科技进步、大力发展外向型农业，从而为农村土地流转提供机会和激励。
再次，积极推动农村综合改革，为农村土地流转创造良好的外部环境。农村土地效益差，农民不愿意自发地进行土地流转，除了农业本身效率低下的原因外，也与政府干预过多，土地交易成本过高有关。现在人们都认为农村基层政府机构和税费都有改革的必要，可是对其改革的深远意义却并没有认识清楚，多是从减轻农民负担，增加农民收入的角度。其实，推动农村综合改革，可以降低土地的交易成本，加快农村土地流转，进而促进农村经济持续发展。张五常教授通过研究发现，中国经济体制的经济绩效普遍低于发达国家的一个重要原因在于交易成本过高，而农村的交易成本又大大高于城市。通过乡镇合并和机构与人口的精减，可以使政府在农村管理中获得规模效应。有利于降低农村土地产权界定和转让中的产交易费用。税费改革更是直接减轻了农民负担，增强了农业收益，有利于土地流转。
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