重大科研项目计划管理方法研究，本文主要内容关键词为：科研项目论文,计划论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要：经济、科技体制改革的深入发展必然要求资源投入的优化重组，导致科研计划管理体系的调整，在改革不断深化，重大项目管理体系不断调整的情况下，如何保证重大科研项目高效、优质地完成，正是重大科研项目计划管理系统化、制度化研究的主要目的。现行的重大项目计划管理方法尚不完善，缺乏系统的观点。本文在文献调研和案例研究的基础上，研究了重大科研项目各个阶段管理的特征和相互关系，提出重大科研项目管理的系统化方法。
关键词：重大科研项目；计划管理；方法
本文讨论的重大科研项目是指国家或部门为实现某种战略目标而设立的一批重大项目，项目周期为3—5年。例如国家科技攻关计划项目、“八六三”计划项目和中国科学院重大科研项目。随着经济、科技体制改革的深发展，必然要求资源投入的优化重组，从而导致科研计划管理机构、人员的调整，在重大科研计划管理机构、人员发生变化的情况下，如何保证重大科研项目高效，优质地完成，正是重大科研项目计划管理者所要面对的主要问题之一。因此，研究重大项目在立项，实施、验收等主要阶段的管理特征，建立和完善项目管理办法开在其中明确重大项目计划的目标，规定项目组织者，依托单位、项目负责人、项目评审和验收专家等的权、责，使重大项目的管理工作系统化、制度化，在当前具有十分重要的现实意义。
1 重大科研项目管理的系统方法
现行的重大项目计划管理方法尚不完善，缺乏系统的观点[1]，例如，项目立项时提出的考核指标难以同时做到可测、可评价、可比较，给项目跟踪管理和验收工作造成许多困难。如果将重大项目的管理作为一个系统来看，项目立项、过程管理、验收管理和项目后评估就是这个系统的四个子系统，各个子系统虽有不同却是互相关联的。因此在完善子系统的同时，弄清子系统之间的联系，对于搞好重大科研项目各个阶段的管理工作具有十分重要的意义。
重大科研项目计划作为一种投资活动，其管理思想、方法是在管理实践中逐渐形成并完善起来的，重大科研工项目管理办法及其实施细则正是依据这样的管理思想和方法形成的。目前重人项目管理中存在的问题主要体现在管理制度不 完善，缺乏系统的观点[2]，以及已有制度执行不利两个方面。
通常认为重大项目管理包括立项，实施，验收3个阶段的管理，作为一种制度化的投资活动的管理工作，笔者认为还应包括项目的事后评然。因为重大项目计划的战略目标是否实现，重大项目的显示度往往难以在项目验收时得到充分而又客观的评价，通常需要一定时间才能见分晓。通过重大项目事后评估，可以发现重大项目计划目标本身以及在立项、实施、验收各个时期重大项目组织与管理工作的缺陷，从而在新一轮重大项目的管理工作中加以改进和完善。因此，完整的重大项目管理工作应包括项目的事后评估。
如果视重大项目管理为一个与外界存在相互作用的开放系统，则项目的立项、实施、验收管理和事后评估就是这个系统的4个相互关联的子系统[3]，子系统也是开放的，受外界环境的影响。图1所示为重大项目管理的系统方法。在重大项目管理办法及其实施细则中，不仅应考虑各个子系统的管理内容，更重要的是从整体上考虑立项、实施过程、验收和事后评估4个子系统的管理内容之间的联系，考虑外界环境对于项目各个阶段管理的影响。
图1 重大项目管理的系统方法
2 立项管理
重大项目的立项管理是项目管理的关键，主要包括三个方面，如图2所示，即组织和评审项目建议书[5]，组织项目可行性论证和签订项目合同或任务委托书[6]。以中国科学院“八五”重大项目为例，立项程序为：先由业务局组织评审研究所提出的重大科研项目建议，进行第一轮筛选；再由计划局组织评审专业局上报的重大项目备选项目，确定项目立项；项目立项后再进行可行性论证：通过可行性论证的项目由业务局和项目负责人签订项目合同。
图2 项目立项管理
2.1 项目建议
目前重大科研项目立项组织方式主要有三种[7]，即“自上而下”的组织方式、“自下而上”的组织方式以及“自上而下与自下而上”相结合的组织方式。“自上而下”的组织方式指重大项目投资方或其代表按照重大项目计划的目标确定项目选择范围，组织重大项目备选项目，这种组织方式有利于从整体上把把重大项目计划的宏观战略目标。但是由于难以全面了解组织内部科技资源状况，可能会导致科技资源的浪费，特别是可能会因忽视一线科学家的意见而丧失新的技术机会、商业机会。“自下而上”的组织方式指由科学家结合自身研究兴趣和优势，提出重大项目备选项目。这种组织方式有利于发挥一线科学家的创造性，但是存在项目目标偏离计划目标的可能性，例如可能会出现由互不相关课题组成的“拼盘”项目，形式上的综合可能满足了重大项目计划目标的要求。实际上难以达到项目计划的目标，经验研究表明，当重大项目计划的目标不明确、具体时，往往采用“自下而上”的组织方式。因此，实践中常采取“自上而下与自下而上”相结合的组织方式以克服上述两种方式的弊端。无论采用何种组织方式，项目建议的评审工作都无例外地由项目投资方（或投资方代表）负责组织。由于重大项目的管理工作通常涉及部门较多，有时会出现谁真正代表投资方的问题。这种问题主要反映在业务主管部门和综合计划部门之间的协调上。如果有2个以上投资方代表，并且相互之间缺乏协调，必然会严重影响项目的管理。中国科学院“八五”重大项目的立项采用的是“自下而上”的组织评审方式，实践中确实有个别“拼盘项目”得以立项。
2.2 项目可行性论证
按现有的立项程序，项目建议通过立项评审之后，项目投资方才组织项目可行性论证。据调查，项目建议通过立项评审的项目几乎没有一项没通过项目可行性论证，却有重大科研项目因无法实现既定目标而中止。如果说项目建议提出时已考虑了项目的可行性，那么立项程序中的可行性论证只是对项目建议提出时所作的可行性论证的一种形式上的补充和完善，自然通过可行性论证的可能性近乎100%。事实上，项目建议评审时提出的技术、经济指标在可行性论证时常常是变动的，有时变动会很大，以致项目目标都变了。由此可见，目前重大科研项目立项的首选标准是满足重大项目计划目标，即项目的意义，其次才考虑项目的可性性，在项目建议评审中确定的项目目标如果有问题，常常是修改项目目标而不是放弃该项目另行选择项目。
2.3 签订项目合同
签订项目合同是重大项目立项程序中的最后一个环节，既是项目建议评审和项目可行性论证结果的总结，又是为重大项目实施过程管理、验收管理和后评估提供依据，也正是在这一环节最能体现重大项目管理的系统化思想，即在提出项目实施的技术路线和有关项目考核的技术、经济指标的同时，考虑项目实施（过程）管理和项目验收的需要。例如，在项目合同中明确项目执行过程中的技术关键点和相应的技术、经济指标，以便项目实施过程管理，项目合同中供考核的有关技术、经济指标应是可度量、可比较和可评价的指标，以便项目验收；在项目合同中还应明确规定项目合同考核指标变更的程序，即只有项目投资方才有权决定更改项目合同考核指标。实践中，常常出现项目实施的技术关键点不明确，项目的考核指标的可测、可比较和可评价性差，致使项目过程评估难以得出准确的判断，项目验收评估也难以准确判断项目完成的好坏，例如，有的项目将探索的内容和争取达到的指标也列入合同考核指标。科研活动的不确定因素很多，提倡探索是对的，但不应将探索的内容和争取达到的指标也列入合同考核指标，至少不应作为主要考核指标。
3 重大项目实施（过程）管理
重大项目实施管理的目标是审核项目目标的先进性、可行性，监督项目实施进度，质量和水平，发现项目实际执行情况与项目合同规定的考核指标的偏差，评价外部经济、技术等环境变化的影响，决定项目目标的调整。项目实施（过程）管理主要包括项目跟踪管理，项目中期评估[8]和依据中期评估调整项目目标等三个方面。项目跟踪管理和项目中期评估是实施项目调整的主要依据，同时又依赖于项目立项时制定的考核指标。如下图所示。
图3 实施（过程）管理系统
3.1 项目跟踪管理
目前，重大科研项目计划多数采取滚动方式，按年度实施[11]，项目跟踪管理的目标就是通过定期而又有效的监督和控制，调整项目目标以适应外界技术环境的变化，从而保证计划目标的实现。现有的管理办法通常都要求项目提供年度总结报告，并在此基础上对项目进行年度检查和评议，提出书面报告。从重大科研项目管理的实践来看，项目跟踪管理是比较薄弱的一个环节，例如对于项目的查新没有专门要求。事实上，项目的查新工作不仅在项目立项时具有重要意义，在项目实施管理和项目验收中同样不可缺少。
项目跟踪管理不仅要按合同或任务委托书检查项目的进展，确定项目的实际进展和既定目标的差距，找出原因并提出解决问题的办法，更重要的是对项目目标进行跟踪查新、即考察外部社会、政治、法律、经济、技术环境变化对于项目目标的影响程度、特别是经济、技术环境变化的影响，确定是否修改项目目标继续实施，或是中止项目实施。只有时刻把握项目目标的科学性、先进性和可行性，才能保证重大项目投资者的利益。实践中由于外界环境变化而使项目研究失去意义的案例并不少见。
3.2 项目中期评估
项目中期评估是项目实施管理的重要内容，由于重大科研项目通常具有研究周期长、投资强度高、涉及面广、技术难度大、不可预见因素多等特点，项目目标受外部环境变化的影响较大，因此选择项目实施的关键时机，评估项目既定目标的有效性，考核项目进度、质量和水平，对于确保项目完成具有重要意义。目前国内大部分重大科研计划对于项目中期评估没有专门规定，说明管理人员对于项目中期评估的作用认识尚不足。
值得指出的是，项目中期评估和项目年度检查与评估虽有相似之处，但差别更大。项目年度检查与评估虽然也评估项目目标的有效性，交依据评估结果调整项目目标以适应外界技术环境的变化，但重点是通过定期检查而有效地监督和控制项目进度、质量和水平，从而保证计划目标的实现。一方面，年度检查和评估每年一次。不可能花费太多的时间和精力进行评估，另一方面，外部环境变化的影响通常不会在短期内显现出来。而项目中期评估所选择的时机为项目实施中期，通过检查项目实施与项目考核指标的偏差，以及计划、项目目标的变化，可以发现较多问题并及时调整，从而保证项目的完成，因此具有特别重要的意义。
4 重大项目验收管理
现行的重大科研项目管理办法对于项目验收的要求比较具体，例如要求项目提交的验收文件包括项目合同、可行性研究报告、项目总结报告、重大成果简介鉴定报告、经费决算表[12]。通常由项目投资方或由投资方授权其代表组织专家验收组进行验收。验收的主要内容是检查项目合同的完成情况，评价项目的绩效和组织管理工作，审计项目经费的使用情况，评估项目立项目标的科学性、合理性。
图4 重大项目验收管理
4.1 合同考核指标
项目验收的内容之一是检查项目合同考核指标的达标情况。验收工作的依据是立项合同中可测、可评、可比较的考核指标，验收管理办法应要求验收意见按照上述指标明确给出肯定或否定的意见，使验收委员会难以回避项目中存在的问题。值得指出的是，项目目标及相应的考核指标的变更只有项目委托方或其代表有权批准，有关批准书应在验收时向项目验收委员会提供。
4.2 项目的组织与管理
项目验收的内容之二是评估项目的组织与管理，包括审核项目经费使用合理性，分析项目所设课题，子课题的相关度，评价项目主管单位、项目负责人、课题负责人之间信息沟通的方式和有效性以及项目实施调控的手段和效果。
4.3 项目的绩效
项目验收的内容之三是对于项目获得的成果进行确认和评价。现行的重大项目管理办法中没有详细规定重大项目验收委员会及其成员的责、权，以及如何监督项目验收委员会的工作。特别是对验收委员会工作失职的责任几乎没有规定。因此很难保证项目验收委员会工作的客观、公正。调研中发现，有的项目验收委员会在没有对项目提交的文件进行仔细审核的情况下，就在验收意见中对项目本身总结报告中的评价性意见进行了认可，更有甚者对于项目总结报告中的一些明显错误也视而不见。
5 项目事后评估
项目事后评估是重大项目管理的重要内容，既包括对项目立项工作的后评估，又包括对项目实施（过程）管理的后评估，还包括对项目绩效的后评估。项目后评估的时机应选择在项目结束两年后进行，因为项目的绩效和显示度的完全显现需要一定时间，例如申报省、部级科技进步奖，自然科学奖需要一年，申报国家级奖励需要两年时间。作为一个项目管理周期的最后环节，项目事后评估又是新一轮项目管理的开始，即评估项目（计划）投资战略的基础和依据。
图5 项目事后评估
5.1 项目目标后评估
项目目标后评估主要包括评估项目目标的科学性、合理性以及项目目标与计划目标的吻合度；评价项目目标的达标情况，评价项目目标变更及相应的考核指标的变更的合理性和必要性。
5.2 项目组织与管理后评估
项目组织与管理后评估包括评估项目立项程序的合理性和项目立项平审委员会的组织方式及其功能，评估项目学术、经费管理方式和效果，评估项目调整与激励的方式与效果。值得指出的是，项目事后评估所作的组织管理评估与项目验收所作的组织管理评估不同，这里的组织管理主估是在项目的绩效与影响基本显现出来后进行的，因而评估结果的可靠性显著提高。现行的重大项目管理办法尚不成熟，例如，有关项目管理办法没有规定如何监督项目评审委员会的工作以及如何处罚工作失职的项目评审委员会及其成员。
5.3 项目绩效后评估
项目绩效后评估包括项目产出的成果、专利，包括人才培养和队伍建设，以及项目所产生的重大社会、经济影响，由于后评估的时机通常选择在项目验收后2年左右，因此得出的结论相对验收时的绩效评估较为准确。
Study on Methodology for Largc R&D Program Managcmcnt
Mu Rongping,Lian Yanhua
(Institute of Policy and Management,CAS)
Abstract:cconomic institution rcform,cspccially science and technologysystemreform requires relocation of resource for R&D,and inevitablyresult in the adjustof R&D management system.On this condition,thequestion is how to arrangeand to manage the R&D project with a view offulfilling the goal of R&D program.The present methodology for R&Dprogram management is short of systematicness and needs successivelyimproving,This paper mainly studies the nature of the each phase oflargc R&D projccts and the relation among the phases.Finally asystematic management methodology is advanced.
Keyword:R&D Project Program management Methodology
注释：
1 这里主要指国家科技攻关项目、“八六二”项目和中国科学院重大项目。
2 例如立项时仅仅考虑本项本身的问题，而不考虑立项与项目实施（过程）管理以及验收管理的相互联系，有的重大科研计划的立项、实施、验收管理办法是分别制定的；责、权的规定仅仅涉及项目委托方、项目主持单位、项目负责人，没有考虑既要授权项目立项评审委员会及其成员、项目验收委员会及其成员进行项目立项评审和项目验收，还应规定项目立项评审委员会及其成员、项目验收委员会及其成员的义务与责任，并对其工作实施监督。
3 广义上讲，计划投资战略评估也属项目管理内容之一，本文不作进一步讨论。
4 主要依据项目年度报告等收集项目实施的数据和信息。
5 对于国家自然科学基金重大项目则为重大项目指南所限定的项目的申请书。
6 依据“‘九五’国家科技攻关计划管理实施细则”，1996.6
7 陈玉祥等曾讨论过这三种选项过程，详见“特大科技项目的遴选与评价”，《科研管理》1994.1第32—35页
8 在不同的国家，实施项目过程评估的时机不同也不同。欧美国家及受其影响的国家选择项目周期的中点实施项目过程评估，日本选择项目周期的三分之一、三分之二点进行。
9 重点检查项目实施的进度、质量和水平，也评估环境变化对于项目目标的影响，但不细致。
10 项目实际进度、质量和水平与计划的差异分析。
11 例如“国家科技攻关计划”、“八六三”计划和中国科学院重大科研项目。
12 “国家科技攻关计划”（国家计委管理部分）和“八六三”计划的验收办法规定的较为全面；“国家自然科学基金重大项目管理办法”没有要求提供经费决算表：“国家科技攻关计划管理实施细则”（国家科委管理部分）和“国家基础性重大关键项目管理暂行办法”没有规定具体的验收办法。
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