我国有问题金融机构市场退出模式探讨，本文主要内容关键词为：金融机构论文,模式论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
金融机构在追逐利润的过程中，由于经营管理不善或重大突发事件，可能会演变为有问题金融机构，其特征为流动性、安全性、收益性指标严重偏离正常区域，风险水平失控，丧失基本的清偿能力。从国际处理有问题金融机构的实践看，对有问题金融机构进行救助的成本效益之比远远小于直接退出市场的成本效益之比，因此在对有问题金融机构实施市场退出之前，都要对其进行救助或重组，只有在救助无效或失败的情况下，才安排其退出市场。就我国当前有问题金融机构的市场退出实践看，大都依照了先救助后退出的惯例。
一、我国有问题金融机构市场退出模式
目前，我国有问题金融机构市场退出模式主要包括兼并收购、解散、行政撤销（关闭）和破产四种，每种模式都有其适用的机构类型、风险特征、法律依据。
1.兼并收购模式。兼并收购指有问题金融机构在无法救助、救助失败、金融监管部门接管未达到预期目的或接管期间已经找到接收机构的情况下，由有实力的金融机构全额收购其股份，或者采取吸收合并的方式将其兼并的模式。收购或兼并完成后，有问题金融机构予以解散并由监管当局宣布撤销，其债权债务由收购方或兼并方予以承接。
典型案例是广东发展银行兼并收购中银信托投资公司。由于中银信托投资公司违法设立分支机构，违法违规经营，经营管理混乱，导致该公司资本金严重不实，资产质量低下。1995年10月5日，该公司被中国人民银行依法接管。一年后，经广东发展银行董事会同意并由中国人民银行批准，1996年10月6日广东发展银行兼并收购了中银信托投资公司。其它案例有：1995年8月18日，海南省富南等5家信托投资公司新设合并为海南发展银行；1997年12月，海南发展银行以吸收合并模式兼并海南省28家城市信用合作社；1998年12月，人民银行将接管一年半后的贵阳清镇红枫城市信用社，由贵阳市商业银行兼并；1998年12月，中国投资银行为国家开发银行收购，其后又转为光大银行收购。
2.解散模式。解散指金融机构丧失经营能力后，根据其章程规定或者法律规定，经批准登记注销金融机构组织的模式。
典型案例是1998年某县的三家城市信用社和一家营业部（以下简称“三社一部”）成功自行解散。由于经营管理不善，该县的“三社一部”资产质量严重恶化，经营亏损，风险问题不断积聚。1997年，其风险开始暴露，1998年进一步加剧，面临严重的支付危机。中国人民银行经与当地政府协商、论证，最后把处置思路定位为“自行解散”。解散方案于1998年10月获中国人民银行批准，并确定该市商业银行为债权债务承接行。
3.行政撤销（关闭）模式。行政撤销指金融监管部门对金融机构依法采取行政强制措施，终止其经营活动，对其债权债务进行清算，最终取消其法人主体资格的模式。金融机构被宣布关闭后到办理注销登记前，其法人地位存续，但其权利能力和行为能力受到限制。
典型案例是关闭海南发展银行。1998年6月21日，因海南发展银行不能及时支付到期债务，为了保护债权人的合法权益，在未经海南发展银行董事会和股东大会决定的情况下，中国人民银行公告关闭海南发展银行，依法组成清算组进行关闭清算，同时指定中国工商银行托管其债权债务，对境外债务和境内居民储蓄保证支付，其余债务待清算后偿付。据不完全统计，到2001年3月底，全国已关闭21家城市信用社，1家商业银行（海南发展银行），56家信托投资公司。
4.破产模式。破产指依据司法程序对特定的金融机构实施市场退出的模式。金融机构不能支付到期债务的，金融机构或其债权人均可向人民法院提出破产申请。人民法院依法做出裁定，对金融机构的资产进行清算并对其剩余财产实行强制分配，以使债权人得到公平偿还。由于金融业的特殊性质，人民法院依法宣告金融机构破产前，应事先征求金融监管部门的意见。
典型案例是广东国际信托投资公司破产。1999年1月，经中国人民银行同意，按照法律规定，广东省高级人民法院宣布对严重资不抵债的广东国际信托投资公司做出了破产决定。中国人民银行于1998年10月6日宣布其关闭，关闭后的清算结果是资不抵债175亿元，远超出地方政府财政承受能力，不得不转向破产。2001年10月30日，该案基本审结，债权人的受偿率为15.1%。广东国际信托投资公司破产案由此成为我国第一家金融机构破产案。
二、当前我国有问题金融机构市场退出所存在的问题
从我国金融机构市场退出的实践看，四种模式均存在着较大的缺陷，至今我国仍有相当一批金融机构，其市场退出问题没有得到及时的解决。
1.我国现行市场退出模式单独使用的效果均不理想。解散模式只是特定环境和背景下的个案，是尝试性的探索，并不具有广泛的操作示范价值；已有的兼并收购模式实践与真正市场经济意义下的运作有很大的差距，缩短这种差距要从健全市场机制入手，决非一朝一夕可以完成，这与我国金融机构市场退出工作的紧迫性不相适应；破产模式成本过高，直接及间接的负面效应巨大，使有关主管部门望而却步，迄今为止仅广国投案一个特例；相对而言，撤销模式是当前我国金融监管当局运用比较成熟的金融机构市场推出模式，但由于监管部门与债权人在受偿问题上难以达成一致，常使问题久拖不决。
2.法律不健全。我国金融机构市场退出模式存在的较大局限性，首先要归结为法律法规不完善。已有的法律条文过于简单、分散，或过于原则，没有形成专门的操作规范，由此使实际工作在执行中缺乏依据。以撤消模式为例，即使是新颁布的《金融机构撤销条例》（以下简称《撤销条例》）也主要是程序性规定，许多条文规定较为模糊，如清算组能否进行经营性活动以及对资产进行保值或处置，在发现被撤销机构资不抵债后能否依照《公司法》要求转入破产，清算组如何结束债务清算尽早退出等，都没有实施细则或指导建议用于操作，而在此以前的法律法规则更缺乏指导性。正是由于法律不健全，缺乏完整的法律体系做保障，金融监管部门在什么情况下应该实施救助，在什么情况下应该令其退出，以及应该以何种模式进行退出的问题上都难以及时准确地做出判断，以致延误了时间，增加了成本。
3.各种退出模式混用现象严重。不同于本文将提出的将撤销与破产结合使用的建议，这些混用是无规则和无依据的。比如对金融机构实施停业整顿时，派驻的工作组却行使清算组职能，启动了本属于撤销或破产模式的清算程序；又如对关闭清算已久的金融机构，却又硬性行政安排其他金融机构进行兼并。这些现象实质上是市场退出工作过于依赖政府行政安排而非市场机制和法律依据的结果。市场退出的不同模式决定了其不同的操作流程，无规则的混用必然造成工作的混乱无序。
4.政府承担过多成本和信用损失风险。市场经济机制的一个重要内容是损失的转移补偿和风险的分散化解，但在我国金融机构市场退出的问题上，政府不恰当的主宰地位使其几乎承担了所有损失。另外，从我国中央和地方政府信用作为金融信用的支撑看，也存在着潜在的政府信用损失成本。以广东国际信托投资公司破产案看，由于该公司的大量境内外债务和地方政府背景，使地方政府的信誉受到了影响，这也成为决策使用破产模式时投鼠忌器的重要原因。
5.没有充分发挥市场机制的优势。兼并收购模式是所有退出模式中最为积极主动和能体现市场经济规律的一种模式，在一些经济基础好、市场机制运作得比较成熟的地区，完全可以引导金融机构依据发展和竞争的需要开展战略重组，但从已有的兼并收购案例看，政府过多运用行政手段干预退出，从而挤占了金融机构尤其是中小型金融机构依据自身条件和发展战略进行兼并收购的空间，不利于兼并收购模式的实施，同时也不利于这些中小金融机构迅速扩大规模，增强实力。
6.存款保险制度的缺位。无论哪一种退出模式，如果缺少类似存款保险制度的风险补偿分散机制，都会因大量存款人的损失而影响社会稳定。没有广大债权人的理解与合作，退出工作将难以取得良好的效果。
由于以上一些问题的存在，我国现行有问题金融机构退出模式的效果可用“耗时过长，成本过大”八个字来概括。相当一部分从1998年开始关闭清算工作的清算组，行政清算无法完成甚至无法启动，至今仍然处于苦苦支撑的境地。至于成本，则不仅限于有形的经济成本，还包括政府信用、群众的信任等诸多无形成本。为此，必须寻找一种有效、可行的退出模式，但是由于金融机构市场退出是一项政策性很强的工作，必须严格地按照一定原则来操作，才能保证工作的顺利进行，并达到预期效果。这样，我们首先探讨金融机构市场退出的原则。
三、有问题金融机构市场退出的原则
根据我国市场经济发展的需要，金融机构市场退出工作需要考虑以下几项原则：
1.依法退出原则。有问题金融机构的市场退出必须以国家法律、行政规章为依据，遵循依法退出的原则。依法退出首先要有法可依，即要求法律法规的不断修订与完善；其次在既有的法律体系框架内，金融监管机构要表现出执法必严的态度与决心。只有这样，才能体现法律的强制性，增强退出工作的可预见性，使退出工作本身能产生良好的“告示作用”，以防止道德风险的泛滥及退出工作对稳健的金融机构产生的负面影响。
2.维护金融与社会稳定原则。有问题金融机构的市场退出工作本身就蕴含一个悖论，即退出的目的在于化解风险，但由于市场退出工作牵涉债权人、债务人、股东与职工多方利益，这一行为本身又不可避免地引发了一定范围内的金融与社会震荡，所以在退出工作中，要考虑两者的均衡，注意处理好多方利益关系，依法维护存款人和债权人的合法利益，把振荡控制在最小的程度上，努力维护金融与社会的稳定。
3.信息披露原则。在信息披露方面，我国长期以来在宣传稳健的大背景下采取事后披露的模式，在退出工作过程当中，把金融机构存在问题本身也当做保密工作的内容之一。这种封锁加导向的策略为避免不必要的恐慌，维护大局的稳定起了积极作用，但也不利于公众防范风险和自我保护意识的增强，以及外部监督的引入。随着经济的发展与金融对经济生活影响程度的加深，加强对公众的现代金融意识教育具有现实的紧迫性，而信息披露正是一个很好的突破口。
4.准市场化原则。在一个健全的市场经济中，破产是正常的市场退出模式，但由于我国金融制度还不完善，市场机制还不成熟，在以往的退出工作中，为避免由于市场退出引发的系统风险，而多采用政府干预的处置手段。这种做法是以政府承担大部分损失为代价的。随着我国市场经济的健全，在退出问题上应逐渐引入市场机制，采取市场手段与行政手段相结合的准市场化模式，一方面发挥市场在优化资源配置、分散化解风险方面的优势，另一方面发挥政府的稳定职能，使退出工作高效、平稳地进行。
5.责任追究原则。我国有问题金融机构多存在违法经营问题，清查责任人，打击金融犯罪行为是退出工作的重点之一。
在贯彻有问题金融机构市场退出工作原则的基础上，正确选择退出模式是退出工作顺利进行的关键。根据上文对有问题金融机构市场退出实践中存在问题的分析，我们认为，将撤销和破产两种模式结合运用，不失为一种好的选择。撤销和破产两种模式虽各有软肋，但两者之间有密切的联系，如能将两者相结合，则能取长补短，在发挥市场机制作用的同时，又能运用行政和司法手段有力地开展工作，最大限度地体现上述市场退出原则，解决现实中的问题。
四、撤销转破产模式是适合我国国情的市场退出模式
撤销转破产模式是指按照撤销模式组织的撤销清算进行到一定阶段后，如果债务清偿方案不能被清算组和债权人协商一致，或者不能为金融监管当局批准，即及时转入破产模式、组织破产清算的市场退出模式。
撤销转破产模式具有三个特点：一是对当前我国金融机构市场退出模式的优化，是撤销模式和破产模式的结合，亦是行政优势与司法优势的结合；二是它集撤销模式和破产模式的优势于一体，能够较好地保全资产和打击金融违规犯罪；三是具有强烈的解决现实问题的功利性。如果今后我国出台了专门安排金融机构市场退出的法律，则撤销转破产模式完成使命。
撤销与破产两种退出模式有诸多相似之处，如都已超出市场主体可以自主决定的范畴，都要进行债权债务的清算，都将最终取消金融机构的法人主体资格等。但两者也存在着本质的不同，这决定了采取其中任何一种模式，都无法在现行法律法规框架内对金融机构市场退出进行特殊安排的目标。两者的主要差异表现在：(1)原因不同。撤销是因为金融机构违法违规经营，经营管理不善等原因，不能支付到期债务，不撤销将严重损害社会公众利益，危害金融秩序；破产是因为企业无力清偿到期债务呈现连续状况，且短期内无改观迹象。(2)性质不同。撤销是行政行为，而破产是司法行为，这是两种模式最重要的差异，它又直接引出了以下几个不同点。(3)主管机关及其地位不同。撤销的主管机关是金融监管部门，金融监管部门与债权人作为民事主体的地位是平等的，这就决定了撤销的基础是被撤销金融机构所欠债务均能得到清偿，如不能清偿则必须得到债权人的同意；破产的裁决由人民法院做出，人民法院保证各债权人公平受偿破产财产，其依法做出的裁决具有强制力，当事人必须服从。(4)债权人的地位不同。撤销模式中债权人与金融监管部门双方共同协商债务偿还问题；破产模式中由债权人组成的债权人会议以决议和监督的形式表达债权人的意愿，以维护债权人的共同利益，其本身虽不参与执行，但却拥有更多的参与权。(5)清算程序不同。撤销清算是个行政程序，金融监管部门依法组织清算组并起清算法人的作用；破产清算是司法程序，人民法院依法成立清算组，金融监管部门参加清算工作，所起作用为参与和协作。
撤销与破产两种退出模式又存在优势互补的联系。首先，撤销模式的协商原则需要破产制度予以弥补。《撤销条例》第22条规定“清算方案由清算组与债权人协商后，报中国人民银行确认”。这一协商原则体现了对司法破产制度的认同并符合民法的原则，但却成为了条例的软肋，基本上否定了条例的可操作性。由于金融机构资不抵债，所谓协商的核心就是协商债权的打折比例，只要有一线希望，债权人当然不会同意自己的债权被打折偿还；而清算组又无权以行政命令来确定该比例，这样，清算方案就无法出台，清算工作则久拖不决，目前的关闭清算实践也正是由于这个问题而无法结束。这一法律障碍造成了实际工作中，关闭模式是一个无解方程。清算组只有和债权人苦苦对耗，没有终结的办法和出路。而《中华人民共和国破产法（试行）》（以下简称《破产法》）则可以避免这一尴尬局面的发生，它的优势在于法律的强制性，当债权人会议为破产财产分配争执不休时，为尽早结案，法院可直接做出裁决。所以说，如能引入司法破产制度，就能弥补撤销模式这一先天不足，及时结束清算。其次，《破产法》保障了金融监管部门根据监管需要实施行政撤销的优先权。行政撤销模式的实质是在优先偿还个人储蓄存款后再偿还其他债权，这将意味着其他债权人有可能遭受大部分甚至全部损失。我们举一个简单的例子来说明，假如一个金融机构的清算价值是1000万元，而其居民储蓄存款余额和其他债务余额分别为800万元，如依据破产模式，全体债权人应以全部债权按比例公平受偿；而依据撤销模式，应首先全额偿还居民储蓄存款，其他债务人仅就剩余的200万元受偿。这会导致其他债权人依据《破产法》债权人申请破产的规定，抢先申请进入破产程序，避免实施行政撤销，以求更多受偿。而《破产法》第3条规定“……企业由债权人申请破产，有下列情形之一的，不予宣告破产：(1)公用企业和与国计民生有重大关系的企业，……”这就意味着，如果金融机构的主管部门即金融监管部门不予以同意，则行政撤销就成为金融机构市场退出的必要程序，任何债权人不得抢先向法院申请金融机构破产。正是由于有《破产法》支撑，使金融监管部门可以根据维护金融稳定的需要，按照既定的步骤，从容使用行政撤销模式主导退出工作的进行。这样一来，《破产法》的规定也就为本文提出的撤销转破产模式提供了法律保障。最后，撤销模式的个人储蓄优先支付原则弥补了破产模式的不足。《撤销条例》第23条规定：“被撤销的金融机构清算财产，应当优先支付个人储蓄存款的本金和合法利息”，第24条规定：“被撤销的金融机构的清算财产支付个人储蓄存款的本金和合法利息后的剩余财产，应当清偿法人和其他组织的债务”，这二条体现了优先支付个人储蓄存款的原则。这一原则实际上确认了现行储蓄存款全额支付政策的有效性和合法性。当然与其说它超越了破产制度的限制，赋予了撤销模式对个人储蓄优先偿还的权利，不如说它与破产制度的公平受偿原则相冲突。但是，这一冲突并非不可调和，我们将在下文讨论。以上分析表明，如能将撤销与破产两种模式有机结合，则可以取长补短，发挥更大的效用。
我们考虑将撤销与破产两种退出模式结合起来运用，除以上分析外，更重要的是两者在法律上的联系。我们认为，《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）中有关“关闭”的条款，是撤销与破产之间的法律桥梁。《撤销条例》第五条：“金融机构有违法违规经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害社会公众利益的，应当依法撤销。”该条规定了金融机构的撤销条件，然而却没有对撤销金融机构时发现资不抵债应如何处理做出规定。《公司法》第192条：“公司违反法律、行政法规被依法责令关闭的，应当解散，由有关主管机关组织股东、有关机关、及有关专业人员成立清算组，进行清算。”第196条：“因公司解散而清算，清算组在清理公司财产、编制资产负债表和财产清单后，发现公司财产不足清偿债务的，应当立即向人民法院申请宣告破产。公司经人民法院裁定宣告破产后，清算组应当将清算事务移交给人民法院。”当前，各方已达成共识，在法律含义上，将“关闭”与“撤销”等同为一个概念。（注：实践中约定俗成的做法是：1998年以前称关闭，此后称撤销，2001年底《金融机构撤销条例》施行后皆采用撤销的提法。）这就为既按照《撤销条例》组织撤销清算，又按照《公司法》将撤销清算及时转入破产清算提供了法律空间。当然必须看到，此一撤销与彼一撤销是有差距的，一方面，作为法规的《撤销条例》与《公司法》在法律层次上是有差距的，另一方面，《撤销条例》中的撤销清算要先进行个人储蓄存款的偿还，而《公司法》规定的关闭清算一旦发现企业资不抵债，即转入破产程序，破产财产在全体债权人之间公平受偿，不得对某一或某一类债权人优先偿还。我们提出撤销转破产模式正是将两者予以结合，通过两者在法律上的联系，避开两者之间的冲突，先实施撤销，再转为破产。
撤销转破产模式的主要障碍是，撤销模式中个人储蓄存款优先受偿与破产模式中全体债权人公平受偿之间的矛盾。解决这一矛盾有两个思路：其一，增加新的司法解释，明确金融机构破产案的特殊地位，予以特殊安排，优先保护广大小额存款人即居民储蓄存款人的利益，这是最为简单的一条途径。《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）是我国继1991年以来对《破产法》及《中华人民共和国民事诉讼法》中相关规定做的第二次全面的司法解释。最高人民法院副院长李国光在公布《规定》的讲话中指出，《规定》的一个意义在于“维护社会稳定”。“企业破产会增加社会不稳定因素，这是不能回避的客观事实，而稳定是我们建设有中国特色社会主义所必需的大局。”而撤销模式中规定的对居民个人储蓄优先偿还也正是为了维护社会稳定。可以看出，这与高法的出发点是完全一致的。所以，在这一点上达成了共识，就能为更为明确的特殊司法安排铺平道路。其二，从行政上明确有问题金融机构市场退出工作的地位。由于金融在社会经济生活中的特殊性，我国金融改革相对经济体制改革大局的进度滞后，这种安排是谨慎和必要的。但是，随着金融体制改革的深入，建立高效的金融机构市场退出机制是金融体系健康运转的客观要求，这必将成为政府工作的重点之一。金融机构市场退出工作不同于一般工商企业的破产，其重要地位应进一步明确，由国家进行全盘的调整，力求使产生的震荡最小化，这就特别要求对保护居民个人储蓄存款进行特殊安排。为维护社会稳定，减小震荡，对企业破产进行特殊安排是有先例的。我国在上世纪90年代中期开展“企业优化资本结构试点工作”，为配合该工作的进行，国务院下发了《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（以下简称《通知》）。为减小破产对社会稳定的冲击，同时降低地方政府承担的破产成本，《通知》对试点城市破产企业职工的安置问题进行了特殊安排，企业土地使用权转让收入和破产财产应优先用于安置企业职工，以后破产案件的审理要尊重该《通知》的精神。《规定》第105条规定“纳入国家计划调整的企业破产案例，除适用本规定外，还应当适用国家有关企业破产的相关规定。”我国有问题金融机构呈地区性群发态势，适合于采取“局部试点，全面铺开”的步骤，明确退出工作的重要地位，然后确定试点地区，特事特办。
由此可见，如果按照上述思路，则可以解决好“优先受偿”与“公平受偿”两者间的矛盾。在维护社会稳定、保护居民个人储蓄存款的同时，有效降低政府承担的成本，从而使得撤销转破产模式成为一种可行的选择。
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