统筹解决农民工子女教育问题，本文主要内容关键词为：农民工论文,子女教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，农民工子女教育问题持续受到关注，相关政策和措施陆续出台，各地的做法和经验不断得到总结推广。然而，如何秉持统筹的思路，对农民工子女教育所涉及的多层次、多方面问题予以综合考虑、整体谋划，是值得关注的现实问题。这里所说的“统筹的思路”是有层次之分的，首先，当前迫切需要对农民工子女群体有一个全面的认识和把握，要将“流动儿童”和“留守儿童”视为农民工子女群体的两个有机组成部分，予以统筹考虑。其次，具体到“流动儿童”和“留守儿童”教育问题的解决时，也要有一种统筹的视野。针对农民工子女中的“流动儿童”群体，要对他们接受义务教育和义务后教育的问题进行通盘考虑；针对农民工子女中的“留守儿童”群体，则要重点对教育部门和其他相关部门的职责进行统筹协调。另外，在每一项具体的解决措施中也都渗透着“统筹”的思想。如在解决“流动儿童”接受义务教育过程中，需要对“流动儿童”的教育规划布局、教育经费保障、同等入学政策等进行统筹考虑；在解决“留守儿童”教育问题时，需要将农村“留守儿童”与“非留守儿童”进行统筹考虑。可以说，统筹的思路贯穿于解决农民工子女教育问题的全过程和每一具体环节之中。
一、解决农民工子女教育问题需要秉持统筹的思路
农民工子女涉及到两部分儿童群体，即随父母流入到城市的“流动儿童”和未随父母流动的“留守儿童”。“流动儿童”和“留守儿童”都是与人口流动相伴而生、受人口流动影响的儿童，他们都是农民工子女群体的有机组成部分。因此，在解决农民工子女教育问题时需要秉持统筹的思路，对这两个群体进行整体分析研究，予以统筹考虑。
1.“流动儿童”与“留守儿童”处于不断变化之中，需要进行整体分析和研究
由于农民工群体具有流动性大的特点，直接导致了“流动儿童”与“留守儿童”这两个群体存在很多不确定性，时时处于变化之中。今天的“流动儿童”可能成为明天的“留守儿童”（随父母一同返乡的“流动儿童”还可能直接成为“非留守儿童”）；而今天的“留守儿童”也可能成为明天的“流动儿童”。值得注意的是，随着2007年全国农村全面实施免除学杂费政策，一批原来随父母一起流动的适龄儿童少年逐步回流农村，由“流动儿童”变为“留守儿童”，这一现象在当时的北京、上海等特大城市均有所显现。与此相对应，由于城镇就业压力的持续增加，也使一部分转移出去的农村劳动力因找不到合适工作而逐步回流，他们的孩子也可能由“留守儿童”变为“非留守儿童”。特别是在当前，由于受到全球金融危机的影响，我国的实体经济和就业形势出现了一些新的变化，2008年一年间，全国1.3亿外出就业的农民工中，大约有2000万农民工由于经济不景气失去工作或者由于没有找到工作提前返乡，[1]于是，部分农民工随迁子女也回流返乡。目前，全国各地如安徽、福建、贵州、浙江等地都高度重视返乡农民工子女的就学工作，积极为返乡农民工子女开辟入学“绿色通道”。也就是说，这些返乡的农民工子女有可能由之前的“流动儿童”变为农村“非留守儿童”。在这种情形下，有必要对“流动儿童”、“留守儿童”数量变化的最新趋势进行整体分析和研究，并及时制定相关对策。
2.在政策制定和制度设计上，需要将“流动儿童”与“留守儿童”视作农民工子女群体的两个有机组成部分，予以统筹考虑
鉴于这两个群体的特殊性，针对“流动儿童”与“留守儿童”教育问题的政策指向也应有所不同。解决好“流动儿童”教育问题，需不断消解城乡二元结构，推进体制机制创新；而做好“留守儿童”教育工作，重点需要改进农村的学校教育、家庭教育和社会教育，真正构建起学校、社区、家庭一体化的教育网络。
但正如上面所提到的，“流动儿童”与“留守儿童”是农民工子女群体的有机组成部分，两者在形态上可能会随时发生转换，尽管转换的原因是多方面的，但政策的调控和影响不容忽视。因此，在政策制定和制度设计上，需要对“流动儿童”和“留守儿童”群体予以统筹考虑，避免出现政策矛盾与冲突的情形。如在考虑“流动儿童”教育问题时，一味强调“孩子别走”（尽量留在农村）；在考虑“留守儿童”教育问题时，一味鼓励“孩子都走”（尽量跟随父母进城），以这样的基点来考虑问题，进行“流动儿童”和“留守儿童”的政策设计，难免会出现矛盾冲突，特别是在面对比较突然的经济和社会情势变化时更会显得措手不及。
二、解决“流动儿童”教育问题需要有统筹视野
从现实情况看，农民工子女中的“流动儿童”存在着接受义务教育和接受义务后教育两种需求。解决农民工子女教育问题，重点在义务教育阶段，同时对其义务后教育的问题也要精心谋划，要将“流动儿童”在城市接受义务教育和接受义务后教育的问题统筹加以考虑解决。
1.在解决“流动儿童”接受义务教育过程中，需要对“流动儿童”的教育规划布局、教育经费保障、同等入学政策等进行统筹考虑
新修订的《义务教育法》的有关规定为从根本上解决农民工子女教育问题提供了法律依据。农民工子女接受义务教育要坚持“以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策，切实建立经费投入分担机制，明确中央、地方各级政府的责任。地方各级政府要根据农民工子女流入的数量、分布和变化趋势等情况，合理规划学校布局和发展。
（1）加强“流动儿童”的教育规划布局。由于“流动儿童”存在着“流动性大”的特点，流入流出常常处于无序状态，他们的就学难以纳入流入地城区中小学的整体规划之中，给城区基础教育资源的安排带来不可预期性。还需要指出的是，我国绝大多数地区16岁以下“流动儿童”不进行人口登记，不办理暂住证，各部门缺乏对“流动儿童”进行统计的有效渠道。因此，提高流动人口的登记率，并将16周岁以下流动人口纳入人口登记管理范畴以及城市人口信息统计范畴，是对“流动儿童”教育进行合理规划布局的重要前提。目前，广东省的中山市、江苏省的无锡市、河北省的石家庄市已将16周岁以下“流动儿童”纳入登记管理系统，为“流动儿童”管理与服务提供了基础平台，这一经验值得在全国推广。[2]
（2）强化“流动儿童”的教育经费保障。2008年8月国务院颁发的《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》明确规定：“地方各级人民政府要按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数，对接收进城务工人员随迁子女的公办学校足额拨付教育经费”、“中央财政将对进城务工农民工随迁子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励”。这些规定为妥善解决农民工子女接受义务教育提供了前提和保障。但从长远来看，中央财政应逐步从“以奖代补”过渡为专项补贴转移支付，并使其成为经费分担机制的重要内容。
（3）落实“流动儿童”的同等入学政策。《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》明确规定：“进城务工农民在城市义务教育阶段学校就读的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策”。《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》亦明确规定：“对符合当地政府规定接收条件的进城务工人员随迁子女，要按照相对就近入学的原则统筹安排在公办学校就读，免除学杂费，不收借读费”。
从这些具体规定看，免除农民工子女义务教育学杂费并没有政策障碍。但在具体实践中，农民工子女进入城市公办学校就读仍会受到一定的条件约束。对于实施免除学杂费政策、取消借读费之后可能出现的提高入学门槛，变相收取“捐资助学费”、“赞助费”的做法，需要引起足够重视。
2.在解决“流动儿童”接受义务后教育过程中，需要将满足他们接受普通高中和接受中等职业教育的两种需求予以统筹考虑
（1）农民工子女接受义务后教育是一种现实需求。农民工子女在城市接受义务后教育是一种客观而又现实的需求。一方面城乡基础教育的巨大反差，使得农民工子女在城市接受义务后教育成为一种强烈渴望。通过对部分农民工的调查发现，在众多理由当中，“为了让孩子在城里接受更好的教育”是农民工带孩子进城的首要原因；另一方面，还有相当一批农民工子女是“土生土长”的城市人，他们从小在城市生活并接受义务教育，已经成为事实上的“二代移民”，回户籍所在地接受义务后教育并不现实，他们中的一些人可能会因为无法在城市接受义务后教育而中断学业。
那么，农民工子女希望在城市接受什么样的义务后教育呢？从我国现有的教育结构体系看，义务后教育包含了普通高中教育、中等职业教育和职业培训。近几年来，我国高中阶段教育规模进一步扩大，中等职业教育增势明显。同时，在我国产业结构战略性调整过程中，各行各业对中等职业教育毕业生的需求日趋旺盛，特别是第三产业的迅速成长，为中等职业受教育者提供了大量就业岗位，中等职业教育服务经济社会的能力明显增强。着眼于满足农民工子女未来的就业需求，中等职业教育无疑将成为农民工子女接受高中阶段教育的一个重要选择。
应当看到，各种类型的教育对于农民工子女都是不可或缺的，只强调为农民工子女提供某一种类型的教育是不完整的、不全面的。事实上，很多农民工对孩子的期望值与城市的父母一样高，他们同样把“上大学”、“有出息”视作孩子的人生目标。因此，农民工子女在城市接受普通高中教育的需求不容忽视。目前一些地方以开放中等职业教育为突破口，寻求农民工子女义务后教育的出路，既是基于中等职业教育快速发展的有利条件，也是基于中等职业教育跨区域招生的便捷性和可操作性，具有积极的探索意义。然而，中等职业教育要想真正成为一种对农民工子女有吸引力的教育，必须能够为他们提供可以在城市安身立命的职业技术和岗位技能。从这个意义上讲，中等职业教育自身的内涵发展与质量提升显得尤为重要。
（2）满足农民工子女接受义务后教育需要一定的实施策略。在现有的制度背景下，各地均制订了相应的策略来帮助农民工子女接受义务后教育，如规范准入标准、适度开放普通高中学校、实施同等资助政策、全面开放中等职业学校等。一些省市还规定，在非户籍所在地学校完成初中学业的学生，需要在流入地继续接受高中阶段教育的，可参加当地高中阶段学生招生考试。同时，通过助学金、奖学金、贷学金等多种形式，为农民工子女在城市接受中等职业教育提供保障。此外，还有一些省市明确规定：“进城务工就业农民及其他流动人员子女，可在流入地就读学校报名并在流入地参加考试录取，也可按照本人意愿回户籍所在地报名参加考试录取”。[3]这一做法旨在破除户籍制度对中考的限制，进一步推进城乡统筹发展和促进教育公平。
要从根本上解决农民工子女义务后教育问题，从长远的制度设计看，应逐步消解城乡二元结构、加快城乡一体化步伐、建立新型的人口管理模式和社会资源配置方式。应逐步将流动人口纳入当地经济、社会发展规划和管理之中，建立涵盖流动人口的、以常住人口（不仅仅是户籍人口）为服务对象的管理模式和适应市场经济体制的新型教育资源配置方式，进一步推进跨区域的升学考试制度改革。
3.在解决“流动儿童”接受义务教育和义务后教育过程中，需要将户籍所在地和非户籍所在地政府的责任和义务予以统筹考虑
解决农民工子女教育问题的政策制定和制度设计，要依照《义务教育法》的精神，一方面强调义务教育的属地性质。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在所在地学校就近入学；另一方面强调非户籍所在地政府的责任和义务。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。
在具体解决“流动儿童”接受义务教育和义务后教育过程中，我们往往缺乏统筹考虑，在强调一方责任和义务的同时，忽视了另一方的责任和义务。只强调户籍所在地政府的责任和义务，可能导致非户籍所在地政府和学校在接受“流动儿童”入学过程中，产生一些消极的想法和做法，甚至出现不作为的情形；只强调非户籍所在地政府的责任和义务，可能导致户籍所在地政府和学校产生事不关己的想法，造成“流动儿童”在转入转出、返回原籍就读过程中出现种种困难，甚至出现一些乱收费状况。
当前，规范的学籍管理工作已经越来越受到户籍所在地政府和学校的重视。在目前情形下，就户籍所在地的政府和学校而言，其责任和义务应当更多地体现在规范的学籍管理上，从而为“流动儿童”转入转出、回归原籍就读提供必要保障。当前，由于受到全球金融危机的影响，我国部分地方出现了大批农民工回流返乡的现象，随同返乡的适龄儿童、少年的入学问题逐渐凸显。为切实做好返乡农民工子女的入学工作，一些地方专门出台了相应的政策规定，如对随同返乡的义务教育阶段学生，按照就近入学原则安排就读学校。凡返乡农民工子女到户籍所在地学校就读的，学校不得以任何借口拒绝接收、不得收取任何费用。
三、解决“留守儿童”教育问题需要有统筹视野
1.在解决“留守儿童”教育问题时，需要将农村“留守儿童”与“非留守儿童”进行统筹考虑，真正把“留守儿童”教育问题全面纳入农村教育改革与发展的整体进程之中
根据2000年全国第五次人口普查推算，18周岁以下的农村“留守儿童”已达到2000万。[4]我们在四川某县进行调查时也发现，全县47000多名中小学生中，有20000名学生是“留守儿童”，所占比例达43％左右。[5]可以说，人口流动导致了对农村受教育群体的重新划分，“留守儿童”与“非留守儿童”实际上构成了今天农村教育的两个主体。
在今天的“留守儿童”身上，或多或少地会表现出一些特殊性。那么哪些特殊性是“留守儿童”自身所独有的？对“留守儿童”特殊性的分析研究，并不意味把这一群体视作特殊群体，更不能把“留守儿童”与“问题儿童”等同起来。以同等视角看待所有儿童（包括“留守儿童”），是解决好“留守儿童”教育问题的重要认识前提。特别需要说明的是，“留守”对孩子的影响也并不都是消极的。一项研究表明：“留守儿童”与“非留守儿童”在学业行为（学习兴趣、学习效能）上并没有显著差异，有些“留守儿童”的教育状况甚至比那些父母留在农村的还要好。
从众多研究结果看，当前“留守儿童”存在的主要问题包括：家庭教育缺失问题、心理健康问题、安全保护问题和权益保障问题等等。事实上这也是当前农村儿童普遍面临的问题。各地针对“留守儿童”的相关举措有：“加强农村寄宿制学校建设”、“加强农村校外活动场所建设”、“加强心理健康教育”，这些举措对于所有的农村儿童都非常迫切。从这个意义上看，把“留守儿童”教育问题全面纳入农村教育改革与发展的整体进程之中，是一种具有统筹视野的发展思路，也是解决好“留守儿童”教育问题的根本之道。
2.在解决“留守儿童”教育问题时，需要将教育部门和相关部门的职能予以统筹考虑
谈到“留守儿童”教育问题时，我们往往更多强调教育行政部门和学校的职责。事实上，解决“留守儿童”教育的问题不仅仅是教育部门一家的事情，没有统筹的视野，没有相关部门的紧密配合，将难以真正解决好“留守儿童”的教育问题。
从教育行政管理层面看：教育行政主管部门应当建立农村“留守儿童”档案，健全动态监测机制，把做好“留守儿童”教育工作纳入本地巩固提高义务教育工作的重要内容；在继续推进农村寄宿制学校建设的同时，加强对农村寄宿制学校的管理，满足留守儿童住宿就学的需求，弥补家庭教育的缺失；在资金、设施、师资等方面对“留守儿童”较多的学校给予倾斜和支持。
从学校管理的层面看：农村中小学校要切实承担起对“留守儿童”教育和管护的职责，帮助他们解决学习和生活中遇到的困难；针对“留守儿童”的实际情况，加强自我保护、安全、法制和心理健康等方面的教育指导，帮助他们学会自我管理、自我保护和自我调节；建立完善学校与“留守儿童”家长及临时管护人的联系制度，共同做好“留守儿童”教育工作。
以河北省张北县为例。作为劳动力输出大县，张北县的留守儿童占同龄人口的20％左右。平时，他们推广同伴教育方式，任课教师有意识地把“留守儿童”和“非留守儿童”结成互助对子，通过课堂讨论、课外活动、家庭作业等情景设计和实践，让孩子们互相帮扶，达到减轻“留守儿童”心理压力的目的。学校开展了丰富多样的课外活动，淡化“留守儿童”的孤独情绪。在专门的活动中心配备了电脑室、棋牌室、图书室等，利用周末等空闲时间，安排专门教师扮成“临时父亲”或“临时母亲”，营造家庭氛围。[6]
除了强调教育部门的职责之外，加强教育部门与政府、社区和家庭的协同努力也是至关重要的，缺少任何一方的力量，针对“留守儿童”的教育都是不完整的。
从政府管理的层面看：一是政府可以通过购买公共服务的形式为“留守儿童”家庭提供扶持。具体说来，通过政府“埋单”的形式鼓励一些社会公益组织和非盈利机构开展面向“留守儿童”临时管护人的各种服务和培训，包括权益保护、法律援助、家庭教育等；二是政府可以通过增加社工岗位或动员志愿者，为“留守儿童”提供服务和帮助；三是基层政府应进一步动员村民委员会整合社区资源，为“留守儿童”提供课外活动场所和指导服务机构，同时鼓励村民建立互帮互助组织。
从社区参与的层面看：建设农村社区教育（活动）中心是一项重要举措。目前“留守儿童”和其他农村儿童一样，普遍缺乏校外活动场所，如何为他们提供良好的课外活动空间，丰富他们的业余生活，是新形势下加强农村社区文化建设的一项重要内容。
从家庭职责的层面看：“留守儿童”家长因外出打工将监护权转移或委托，但其自身对子女的教育责任并不能因此而消除，加强对“留守儿童”家长的宣传教育工作，强化他们的教育职责，实际上与相关部门所采取的关爱补偿措施同等重要、缺一不可。