少数民族牧民定居政策实施效果与完善研究①——基于新疆博尔塔拉蒙古自治州两个定居点的调查，本文主要内容关键词为：博尔塔拉论文,定居点论文,蒙古论文,牧民论文,新疆论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D663.0 文献标识码：A 文章编号：1672-433X(2011)06-0001-06
我国现有268个牧区半牧区县(旗、市)，牧区面积占全国国土面积的40%以上。由于自然环境等方面的原因，牧区经济发展滞后，还有相当多的少数民族牧民处于游牧状态，居无定所，基本生活无保障。为了让各族群众共享改革发展成果，促进民族团结和边疆稳定，2011年6月，国务院发布《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》，同年8月，国务院又召开全国牧区工作会议，研究部署牧区发展工作。《意见》和会议提出，要加快实施游牧民定居工程，力争到2015年基本完成游牧民定居任务[1]。笔者于2011年8月赴新疆博尔塔拉蒙古自治州(以下简称博州)进行调研，考察了博乐市阿热勒托海牧场科子里加尔村牧民定居点、温泉县扎勒木特乡浩图尔哈队百户牧民定居点，访问了赛里木湖草场牧民。本文结合调查，对牧民定居政策实施以及面临的问题进行了初步分析，并提出了进一步完善的对策建议。
一、两个牧民定居点的基本情况
阿热勒托海牧场科子里加尔村定居点。博乐市阿热勒托海牧场是一个以牧为主、农牧并举的国营牧场。全场19个农牧业村队，其中6个牧业村队以养殖细毛羊为主，2008年全场农牧民人均收入5215元。科子里加尔村位于博乐市小营盘镇以北10公里处，是典型的牧业村，2008年人均收入4820元。过去该村大多数牧民家庭一直处于四季游牧生活状态。2008年起，博州、博乐市把科子里加尔村确定为抗震安居示范村，依托退牧还草、兴边富民、道路交通等项目，筹措资金1864万余元(其中牧民自筹403万元)，将该村建成高标准的畜牧业定居点。现已建成安居房111座，安置定居牧民111户，其中110户为哈萨克族，1户为蒙古族，定居人口482人。该定居点整体规划，定居房分布于中心主干道两侧。定居点每户占地2亩(市亩)，四周围墙和大门统一设计修建。每户有砖混结构平顶住房60平方米、伙房50平方米(独立建构)、暖圈100平方米。室内建有冲水厕所，院内建有青贮池、沼气池(51户)。定居点通水、通电，牧民用上了洗衣机、电视机、电饭煲等家用电器。定居点投资75万元，建人畜安全饮水机井1眼，水塔1座，铺设自来水管道3.7公里，安全饮水覆盖率达到了100%。投资280万元，打机井7眼，新开发草料5700亩，每户草料地50亩，铺设喷滴灌管道14.8公里，种植喷滴灌草料地5700亩。该定居点计划3年内减少进入草场放牧牲畜1万只绵羊单位，实现50%牲畜定居点舍饲或轮换放牧，实现村民年纯收入8000元以上，把该村建设成为村民、集体双富，物质、文化生活宽裕的社会主义新农村②。
浩图尔哈队百户牧民定居点。该点所在的温泉县扎勒木特乡，是一个以草原畜牧业为主的边境少数民族乡，总人口3148人，由蒙、哈、汉、回、维、藏等民族构成，少数民族人口占总人口的98%；草原面积121.4万亩，耕地面积1.14万亩；主导产业是畜牧业，牲畜存栏4.9万头(只)。2009年，全乡农牧民人均纯收入4197元。到2011年6月，已累计完成牧民定居264户，牧民定居率达到51%。浩图尔哈队百户牧民定居工程，是湖北省援助博州示范工程之一。该工程于2010年6月开工建设，2011年6月竣工。工程占地面积500亩，房屋、暖圈建筑总面积18160平方米，总投资1548.42万元，其中湖北省援助700万元[2]。现建定居房100座，其中住房面积80平方米的92户，100平方米的8户。由于有湖北援建资金的支持，该点比科子里加尔村定居点设计更加规范，外观更加漂亮，户均面积更大，配套设施更加齐全。定居点统一设计建设，每户占地2亩，三居室格局，厨房与住房连在一起，室内建有冲水式厕所。建有斜坡顶暖圈100平方米，青贮池一座。定居房红色斜坡屋顶，显得洋气典雅。牧民家中通水、通电、通电话，用上了电视机、洗衣机、电饭煲等家用电器。定居点建有卫生室、运动场、幼儿园、村委会办公室、会议室等。
牧民定居点的建设资金，实行牧民自筹与政府补助相结合。每个定居牧户自筹资金5万元，自筹资金不足的牧民采取联户担保、信用社贷款等形式解决。财政补助资金每户5万元(浩图尔哈队百户牧民定居点由湖北省每户援助7万元)，其中国家定居兴牧项目每户补2.5万元、自治区配套0.5万元、市财政补1万元、湖北援建资金1万元③。经济条件较好的牧民，可以根据统一设计、统一建设的原则，自费扩大住房面积。针对定居兴牧对产业发展、定居点建设方面的要求，地方政府整合退牧还草、草场生态保护补助、抗震安居工程、村级基层组织建设、低产田改造、土地整理、人畜饮水安全、牧区水利建设、农村道路交通、电网改造、兴边富民、农村劳动力技能培训、农机具购置补贴等项目资金，捆绑使用，统筹解决定居点的道路、供水、供电等基础设施建设及发展节水农业、规模养殖、促进就业等问题。
根据博州定居兴牧计划及实施方案，定居点建设考虑了饲草料地的分布情况和未来的发展方向，按照方便牧民生活生产的要求，委托专业机构对定居点进行地形测绘、编制村庄建设、道路、电力、饮水、院落等专项规划。规划按照“三高”④、“四个不落后”⑤要求进行。在此基础上，依规依法建设。定居点把解决草料地、灌溉用水放在重要位置。
定居点建设坚持牧民自愿与政府引导的原则。两个定居点做到了因地制宜、牧民自愿、不搞一刀切。既坚持了统一规划统一建设，又根据牧民家庭经济状况，允许差异的存在；既强调政府的主导作用，又注意调动牧民的积极性。在调查中，牧民对此表示认同。
二、定居对牧民生活的影响
两个牧民定居点虽然建成的时间不长，入住的牧民也只有200余户，但通过访谈和观察，能较为清晰地看到定居给牧民生产生活带来的变化。
1.牧民生活条件改善。千百年来，牧民一直过着逐水草而居四季游牧的生活。定居使牧民生活发生了根本性转变。一是牧民居住条件根本改善。定居使游牧民从潮湿、阴暗、寒冷、卫生条件极差的毡房、蒙古包走出来，告别了地窝子，搬进了安全耐用、宽敞美观、冬暖夏凉的砖混结构住房。二是牧民开始享受现代文明成果，精神生活更加丰富。定居解决了电的问题，牧民大多用上了电视机、洗衣机、电饭煲等家用电器，这不仅使他们的生活更加方便，而且架起了了解外部信息的桥梁，使生活变得更加丰富多彩。三是饮食卫生条件大为改善，有利牧民身体健康。定居不仅改变了游牧时简单、不卫生、无规律的饮食生活，使食物品种更加多样，营养更加均衡，而且由于用自来水及新能源，环境变得更加清洁，加上定居点设有卫生室，配备具有执业资格的乡村医生和护士，有病能及时就诊，为牧民健康提供了有力保障。四是交通条件的改善，牧民与外界的交往、交流更加方便。五是牧民子女教育条件大为改善。一方面，定居使家长能在稳定的环境中养护、教育子女，与孩子们有了更多的交流，孩子们也有了更多的伙伴和朋友。另一方面，定居点设有幼儿园，离小学也不远，而且由于集中居住，小学有校车接送，小孩上幼儿园、小学更加便利，从而降低了教育成本。
2.牧民抗风险能力提高。游牧经济呈现典型的脆弱性特点。一是抵御自然风险能力较弱。冷季严寒漫长，冬春草料缺乏，牧民生产生活环境艰苦，一旦遇到暴风雪、干旱等自然灾害，牲畜就会大批死亡。二是抵御市场风险的能力不强。传统的游牧经营模式，尤其是一家一户分散经营，生产规模小，组织化程度低，生产效率低下，形成小生产与大市场的矛盾，缺乏自我保护能力。定居兴牧在一定程度上改变了这种状态。从两个定居点的情况看，由于草料地的不足和舍养成本较高，定居牧民还未完全实现全年定居轮牧，但总体上实现了冬季舍养，有效避免了冬季放牧遭遇风暴雪灾，牲畜大量死亡的风险，也避免了秋肥冬瘦的不良生长环境，实现了牲畜的冬季育肥，增加了收入。据了解，阿热勒托海牧场科子里加尔村定居点2010年冬季完成育肥6000余头(只)，仅育肥一项就使定居牧民每户增收4000余元。冬季接羔5000余只⑥。定居点成为规模化集约化养殖基地，为畜群结构调整创造了条件。
3.推动牧民向二、三产业转移，促进农村公共服务体系建设。定居工程实现了牧民一定程度的聚居。温泉县扎勒木特乡按照“一合、两迁、三连”定居兴牧发展思路，促进了乡村城镇化发展，推动牧民向二三产业转移。“一合”是把博格达尔村和布热村合并，同时完善功能结构，配套医疗、商业网点，建设自来水、排水、电力通讯、道路等基础设施，从区位上与县城连为一体，在不征地、不拆迁的前提下，牧民就地市民化。“两迁”是在温泉县城乡结合部建立容纳250户农牧民的安置小区，把查干赛队和阿茨队整村搬迁，进城安置。在搬迁过程中，实行草场流转，把草料地按市场价承包给经营养殖大户、合作社或企业，提高企业规模化程度和养殖专业化水平。同时，在地震台东区建立规模10000头(只)的养殖小区，一户一座蔬菜大棚，解决进城农牧民的基本生产收入问题。同时，制定养老、就业等配套政策，消除进城农牧民的后顾之忧。“三连”是将县城、冷水鱼养殖地、浩图尔哈队连在一起，推进城乡一体化和牧民市民化。通过完善交通、自来水、排水、电网、通讯等公共设施，使农牧民就地享受市民生活待遇，实现产业转化升级，使1/3牧民发展农牧家乐；1/3农牧民从事旅游服务业；1/3农牧民从事规模牲畜、渔业养殖⑦。
定居工程还利用农村基层政权办公用房项目和村队卫生室项目，为每个定居点建设了集办公、小超市、理发室、医疗室为一体的村委会办公室，安装了远程教育网。小超市、理发室、医疗室的建设不仅方便了牧民购物、理发、就诊，而且提高了村委会办公点的人气，增强了村委会的向心力；利用远程教育开展牧民养殖、种植技术培训，不仅提高了牧民的生产技能，而且开阔了他们的视野。
4.改善草原生态环境，促进草原可持续发展。引导牧民由常年放牧向季节性放牧、轮流放牧转变，从而减轻草原生态环境压力，恢复草场承载力，促进草原可持续发展，是定居兴牧工程的重要价值取向。博州牧区牲畜存栏已由1981年的79.31万头，增加到2010年的109.79万头，牲畜数量的增长对草场产生巨大压力⑧。如前所述，两个定居点因多种原因，尚未全面实行禁牧、休牧、轮牧，定居带来的草原生态保护功能尚未完全体现出来，但冬季舍养以及部分草场的禁牧、轮牧的实现，对于草原生态保护与修复无疑已经产生积极效应。笔者从博州有关部门及定居点了解到，为促进草原生态平衡和定居牧民实现产业结构调整，与定居工程相配套，博州实施了“草畜平衡奖励制度”(每亩补助1.5元)、“牧草良种补贴政策”(按核定数每亩补贴10元)、“牲畜良种补贴”(购买良种牦牛，每头补助2000元，购买良种山羊，每只补助800元)、“综合生产资料补贴”(每个牧户补贴500元)。笔者认为，实施牧民定居计划是解决超载放牧、草原生态恶化问题的关键措施之一，随着定居兴牧工程的全面展开和相关配套政策的落实，其生态效应将进一步展现。
三、牧民定居点建设面临的主要问题
通过对两个定居点的调查，笔者发现目前定居点建设还存在不少问题，归纳起来主要有以下几点。
1.建设资金不足。自治区对定居房的要求是20年不落后、抗震、松木材料，博州提出的是“三高”、“四不落后”。这种高要求，使定居点建设资金难以为继。由于建筑材料及工人工资上涨，定居房建设成本与自治区发改委所作的投资预算相差较大。房价预算每平方米600元，而实际支出850多元；暖圈预算每平方米150-160元，而实际支出250-260元。工程建设的其他费用，如招标代理费等支出也较大，增加了整个建设成本。由于州县财政状况不佳，不可能增加建设补贴，结果导致工程超预算，形成地方债务。温泉县2009年建540户欠540万元；2010年建200户欠341万元。这种状况，不仅对牧民生产生活造成较大压力，而且给当地政府带来很大的风险。欠下的主要是工程款，实际为牧民自筹部分未付，导致工程队找政府的麻烦。
除了定居房建设资金不足之外，当地政府反映，目前牧民定居点的公共基础设施如主要牧区道路硬化、饲草料地配套水利工程、输变电工程、人畜饮水等工程的建设资金短缺；牧民定居点牲畜疫病防治、兽医室、配种站、药浴池等设施，以及牧民文化体育设施无项目支持，建设难度很大。
2.草料地不够。草料地不足是定居点反映的主要问题之一。为保证禁牧期间特别是冬季舍饲圈养牲畜对草料的需要，定居点为定居户配置有专门的草料地。博州要求，每个定居户草料地不少于50亩，但很多地方达不到要求。如温泉县扎勒木特乡浩图尔哈队百户牧民定居点户均只有16亩草料地。主要原因是当地长期形成的传统农业与牧业并举的格局，适宜农业耕种的土地少，且已经由原农业户承包经营多年，现在可供重新分配的可耕地缺乏，加上当地地处伊犁河谷下游，为保证上游地区的工农业生产与人民生活，地下水开采被严格限制，这严重影响了新开地的规模与使用效益。草料地不足对牧民定居有直接影响。一是冷季舍饲饲料问题不能解决，舍饲圈养成为一句空话。除了少部分牲畜(大畜、弱畜)舍饲、半舍饲外，大部分仍需回到冬季草场放牧越冬，结果导致“人定畜不定”状态。二是冬季舍饲成本增加，影响牧民定居的积极性。笔者在扎勒木特乡浩图尔哈队调查时了解到，每户仅有16亩草料地，而且产草量低。其他地方每亩产草在600公斤以上，而该定居点草料地单产只有300公斤左右，原因是新开地，缺水。自产草料不足，要保证冬季舍饲，就必须花钱购买草料。而近几年随着物价的上涨，市场上的草料价格也大幅上涨。牧民告诉笔者，以前买一捆2-3公斤的杂草只需1元钱；现在马草每公斤2元多，承受不起。三是草料地不足，影响草畜平衡。草畜平衡是通过减少草场的放牧时间、适当禁牧来保持的，如果草场不能休牧，必定影响草原的可持续发展。
3.牧民自筹资金压力大。牧民定居点每户预算需10万元以上，除政府资助5万元之外，其余需牧民自筹。大部分牧民需要靠卖牲畜加上贷款来筹集资金，几乎耗尽所有积蓄。据笔者在扎勒木特乡浩图尔哈队的访谈，该定居点一次性付清建房自筹款的不到20%，且其中部分要靠向亲友借款；需部分贷款的约占50%；还有约30%的困难户，根本无力负担，主要靠贷款、借款，压力非常大。扎勒木特乡浩图尔哈队牧民给笔者算了一笔账：以一户饲养100只生产母羊为例，每年大约可以出售50只，收入约3—4万元。生产成本是：冬季购买草料约需2万元，转场费约需0.5万元。加上生活开支、小孩上学等，一年下来所剩无几。这还要无病无灾。虽然博州没有国家级贫困县，但牧民的收入水平仍然较低。以2009年为例，当年全国农民人均纯收入是5153元，而温泉县牧民纯收入为4620元，牧民的收入仍然低于全国农民的平均水平。因此，贫困是牧民实现定居面临的最大困难。
虽然政策规定牧民可以采取向农村信用社借贷、联户担保等形式解决自筹资金问题，但笔者了解，牧民找信用社、银行根本贷不到款，所谓联户担保缺乏可行性。这导致一些有定居愿望的牧民只能望而却步。调查组在赛里木湖草场，随机访问了正在夏季草场放牧的小营盘乡的一户哈萨克族牧民。他家5口人，有3个孩子，一个高中毕业，参加了今年的高考，一个读初中，一个上小学。他家有100只羊。他了解定居兴牧政策及实施情况，很想搬进去，但目前有困难，主要是5万元负担不起。
4.生产方式转变有难度。定居牧民在生产方式的转变上，存在不少问题。一是生产经营问题，如草料地管护、青贮饲料的加工收藏、冬季舍养的配料与育肥等，对定居牧民来说都是需要学习的知识，乡村干部表示担忧。从两个定居点看，草料地大部分种植的是玉米，但玉米长势与当地农民的比起来差了许多。这除了土地的肥沃程度、浇灌的差别外，与日常管护有密切的关系。笔者在对定居户的家访中看到，每户占地2亩，除住房、暖圈等外，尚有较大面积闲置，但空地上乱石瓦砾成堆，杂草丛生，未能种上居家所需的菜蔬或果树。应该说院内有水源保证，将土地整理利用困难并不大，这样做既可改善生活，又可美化环境。这从一个方面反映了定居牧民有效利用土地的经营意识不强。二是定居后如何实现产业结构的调整，建立新型的农牧合作组织，实现剩余劳动力的转移，尚未见到预期的效果。在两个定居点的访谈中了解到，定居牧民原有的生计方式并未改变，仍然依赖牧羊。在夏季有少量的代牧，即请亲友代为放牧或雇佣他人放牧，但很少有人外出打工或从事其他经营性活动。当问到冬季舍养以后，是否会外出打工时，大家回答基本未考虑。笔者在博州了解到，当地人口总量较少，近年发展加快，劳动力缺口较大，找到一份工作并不难，主要还是人们的思想观念问题。据了解，当地农牧合作组织也尚未真正建立起来。
5.定居点建设缺乏民族特色。民族文化是民族之魂。游牧民族在长期的发展过程中形成了一系列特有的文化，包括饮食、服饰、居所、娱乐、交际等。定居兴牧对民族文化影响是多方面的，这在定居房的建筑上表现得特别突出。虽然博州下发的定居兴牧实施文件明确规定，定居点建设要融入文化元素、民族符号，既美观、实用，又彰显民族特色，但从两个定居点看，基本没有贯彻这一原则。科子里加尔村定居点统一设计，一个模式：四合院建构，平顶住房，斜坡式暖房，红蓝相间的墙体。浩图尔哈队牧民定居点也是统一设计，一个模式，只是住房一律采用红色斜坡顶样式，连片的红顶小屋，显得整洁典雅，远远望去给人感觉更多的是北欧风景，未能体现民族的特色。
两个定居点不仅住房没有民族特色，而且定居点周边也没有任何与定居民族相关的符号与标识。定居点的村委会、文化室、体育活动场所，也没有体现定居民族文化特色的陈设。牧民定居后，如何保护与传承少数民族文化，已成为一个不容忽视的大问题。
四、推进牧民定居点建设的对策建议
1.增加财政资金投入。国务院决定2015年基本完成游牧民定居任务，各地压力增大。完成定居任务，关键要解决资金短缺问题。游牧民较多的地区财政状况大多不好，地方配套能力有限，不可能大幅增加定居工程的投入；牧民自筹能力有限，是弱势群体；物价上涨，建筑成本增加。要想在4年多的时间高质量完成牧民定居任务，国家必须加大资金投入。建议国务院组织相关部门对全国游牧群体的区域分布进行深入调查，根据不同区域的经济发展水平和建设条件，对定居兴牧进行分类指导，制定有差别的国家补贴标准。从博州的情况看，要顺利推进此项工作，国家补贴应占到建房费用的50%左右；自治区补贴占15%左右；自治州和县(市)占5%左右；牧民自筹30%左右比较合适。对特殊困难的牧户，要在核实困难程度的基础上，以国家投资保障房的形式，解决他们的定居问题。对定居点的道路、交通、通水、通电、医疗、饲草料地配套水利工程、人畜饮水工程、牲畜疫病防治、兽医室、配种站、药浴池、群众文化体育设施建设要给予专项经费支持。
要加大牧区扶贫开发力度，加大中央及省级财政对牧区半牧区县(旗、市)的转移支付力度，逐步缩小地方标准财政收支缺口；加大财政扶贫资金、以工代赈资金投入，加强项目资金整合；加大牧区信贷扶贫资金投入，大力发展扶贫小额信贷；对牧区贫困乡村实行整村(乡)推进扶贫，对集中连片特殊困难地区实行连片开发、综合治理，重点支持改善基本生产生活条件，扶持特色优势产业发展；加大兴边富民行动规划实施力度，加大边境地区专项转移支付力度，支持边境省(区)建立边民补助机制，多途径帮助定居牧民调整产业结构，转变生产力式。
2.适当控制建设成本。在定居点建设中，可以适当调整建设标准，降低建设成本。一是减少占地面积。没有必要每户占2亩地，2亩地是1300多平方米。占地过大不仅浪费宝贵的土地资源，而且增加了院墙及附属设施的建设费用。住房面积也不宜过大，因为暖房、厨房一般是独立兴建，住房一般以60平方米为宜。如果牧民经济条件较好，可以允许其全资增加建筑面积。二是适当降低定居房建设标准。定居房建设要从实际出发，以牧民安居为第一要务，建设标准不宜过高。在保证基本生活、安全实用、统一规划的基础上，可以根据牧民的经济状况，允许差异化的房屋结构、材料使用、内外装饰。做到既讲求形式美，又不刻意追求形式美，这样可以减少一些开支。三是发挥牧民积极性，减少建设开支。从调查情况看，人力成本占了建设支出的较大部分。建议改变统一施工的交钥匙建设模式，允许在统一规划、严格监督验收的前提下，分户包干实施，充分发挥定居户的积极性，自主互助用工，减少工程建设中的开支，降低建设成本。
3.重视草料地建设。定居点要确保定居牧民每户饲草地不少于50亩。为解决一些定居牧民饲草料地不足的问题，建议采取以下措施。一是对原集体所有的饲草料地进行调节使用。对向外发包的合同到期的饲草料地，要帮助牧民收回，交由牧民种植；对向外发包合同没有到期的，要组织村集体与承包者进行磋商，变更原发包方，将村集体发包变更为牧民发包；对计划新开发的饲草料地，要由牧民成立合作组织自己发包，不再向外发包。要杜绝承包合同到期后再次向本村以外的单位和个人发包种植树木和经济作物现象发生。对饲草料地要依法、自愿、有偿的在本村集体内成员间进行流转，加快饲草料地的集约化、规模化经营。二是加快推进牧区水利工程建设，为新整理开发饲草料地和提高饲草料地产量创造条件。从两个定居点的情况看，定居点周边还有较大面积的荒漠土地未能开发利用，重要原因就是缺水。只要有水，饲草料地达标就不成问题。因此，要大力进行水利建设，开辟水源，保证有水可用。同时，要科学管水、灌水，提高水的利用效益，为建设高标准饲草料地和实现牧民定居提供充足的水资源保障。此外，还要强化种草技术指导，实行技术人员包片负责，提高草料基地的利用率，促进草原畜牧业发展。
4.转变生产方式，发展现代草原畜牧业。牧民定居后，政府要有步骤地推行草原禁牧、休牧、轮牧制度，逐步实现草畜平衡。要促进畜牧业向舍饲、半舍饲转变，实现禁牧不禁养。一要优化生产布局和畜群结构，提高科学饲养和经营水平，严格以水定草、以草定畜，适度发展草原畜牧业。二要加强农牧结合，形成牧区繁育、农区育肥的生产格局。三要积极推进草原生态保护补助奖励机制，保障牧民减畜不减收，充分调动牧民保护草原的积极性。
实行规模化养殖是促进传统畜牧业向现代畜牧业转型，提高畜牧业发展水平和生产效益的重要途径。牧民定居后，要积极扶持养殖大户、养殖专业村和养殖小区发展，改变“小、散、弱”的养殖格局。一是依托现有的养殖小区和养殖大户，引进有实力的龙头企业，建设肉牛(羊)标准化养殖场(基地)和集中连片的养殖小区，彻底改变规模小、分散经营、科技含量低的现状，提高生产能力和水平。二是落实税收优惠和财政补贴等扶持政策，支持发展牧民专业合作组织，推进适度规模经营，提高草原畜牧业组织化程度。为此，要稳定和完善草原承包经营制度，促进草场依法流转。要按照权属明确、管理规范、承包到户的要求，积极稳妥地推进草原产权和承包工作，保持草原承包关系稳定并长久不变。在依法自愿有偿和加强服务的基础上，规范承包经营权流转。在推进规模化养殖的同时，鼓励草场集中经营，允许草场实行有偿流转、承包、租赁经营，促进草场向大户、能人集中。
5.加强职业技能培训，拓宽牧民就业增收渠道。要加大定居牧民职业技能培训，鼓励牧民转产转业。一是实施更加积极的就业政策，为符合条件的转移就业牧民提供免费就业信息和职业介绍等服务。落实职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、牧区未继续升学的应届初高中毕业生参加劳动预备制培训补贴等政策。积极开展牧草优质高产种植技术、饲草料青贮技术、肉用牛羊杂交改良和人工授精技术、科学饲养技术及动物防疫、牧业机械使用等方面的培训。培育有文化、懂技术、会经营、守信用的新型牧民，提高牧民素质和转产转业能力，减轻草原人口承载压力。二是加强劳务品牌培育和推介，有序组织牧民劳务输出，加强公共就业服务体系建设，搭建劳动力转移供需信息平台，加强市场监管，规范就业中介服务，为牧民提供优质的就业服务，引导牧民由牧业内部就业向非农产业转移。三是大力发展牧区二三产业，鼓励牧民创业，积极吸纳牧民就业，鼓励牧民从事商贸、旅游、交通运输以及特色农畜产品收购、加工、贮运、保鲜等，拓宽牧民增收渠道。四是做好外出务工牧民社会保险关系转移接续工作，为牧区剩余劳动力转移保驾护航。五是设立毒草治理、围栏管护、减畜监督、防火、鼠虫害测报等草原管护公益岗位，组织牧民开展草原管护。六是在具有旅游资源的地区将牧民定居点的建设与兴办牧家乐结合起来，发展家庭旅游服务业，开拓牧民致富渠道。要统筹规划，将定居兴牧与小城镇建设结合起来，带动商贸物流，促进牧区富余劳动力的转移和文化、科技、教育、医疗卫生等事业的发展。
6.定居点建设要突出民族特色，传承民族文化。要高度重视牧民定居工程建设中民族文化的传承保护问题。在牧民定居点的建设中，可以从以下几个方面突出民族文化特色。一是在住房设计中要体现民族文化的特质。要根据不同游牧民族的文化特点，凝练出具有代表性的民族文化元素，在建筑的外观设计等方面予以体现，可以通过外观造型、色彩运用、纹样符号等体现定居民族的文化特质，允许建筑的多样性。二是在室内空间结构安排和装饰上体现民族特色。室内结构安排既要满足现代器具的摆设需要，也要注意民族特有的住行习惯，如哈萨克、维吾尔等民族使用地毯的习惯等。既注重舒适实用，又注意安排民族礼仪的特殊空间。三是在建筑材料的选择使用上，也可考虑将现代建筑材料与传统的民族建筑材料相结合。四是在定居点服务设施、周边环境等方面，尽量展现定居民族的文化风采，提供不同民族进行文化交流互动的平台。特别是定居点的文化室、运动场所、牧家书屋等，应能体现民族文化的需求。通过上述特别安排，使牧民定居点成为展示、传承民族文化，富有浓郁民族文化气息的温馨家园。
注释：
①陈祖海教授参加了本专题的调查和有关材料的收集整理工作。
②数据来源：《阿热勒托海牧场科子里加尔村牧民定居点基本情况介绍》。
③博乐市政府办公室：《关于做好博乐市2011年游牧民定居工程建设项目工作的通知》。
④高起点、高水平、高效益。
⑤住房面积不落后、功能不落后、质量不落后、产业不落后。
⑥数据来源：《阿热勒托海牧场科子里加尔村牧民定居点基本情况介绍》。
⑦引自扎勒木特乡《调研汇报材料》。
⑧博尔塔拉蒙古自治州统计局编：《博尔塔拉领导干部手册(2011)》，第119页。