再造体制优势：经济特区的出路选择，本文主要内容关键词为：经济特区论文,出路论文,体制论文,优势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、经济特区政策优势的递减趋势
在社会主义中国创办经济特区，是1979年7 月党中央作出的重大战略决策。在特区的创建过程中，中央政府给予了特区各种特殊而优惠的带“含金量”的倾斜政策，经济特区正是依靠这些带有“含金量”的优惠政策，借助于政策的优势作用，促进了特区经济的迅速发展。现在回过头来看，虽然经济特区快速发展的原因是多方面的，但优惠政策因素则是主要的，是居于主导地位起主导作用的因素。可以说，优惠政策是启动经济特区初始发展的第一位的推动力量。
但进入90年代以来，我国经济特区所面临的外部政治经济环境发生了一系列深刻而重大的变化，主要表现是，特区政策内地化，内地政策特区化，特区政策大众化，优惠政策普通化，特区不特，特区不优。因此，如果经济特区继续沿袭以前的优惠政策这一旧有的启动和发展机制，那么，特区的发展势必难以为继，势必特不下去。所以，经济特区必须进行发展机制的再创造，尽快培植一种新的经济启动和发展机制，使特区的发展继续走在全国的前列，并充分发挥特区的示范、辐射和带动作用。
二、经济特区政策优势递减的原因
特区政策优势的递减可以从客观环境和主观因素的变化两方面来进行分析。
（一）客观环境方面
随着我国改革开放的继续深入，对外联系的不断加强，我国全方位对外开放格局的逐渐形成，作为改革开放的窗口和对外联系桥梁的经济特区，现在对外联系已从以前的经济特区这个独木桥发展成为对外联系的多渠道和多桥梁；作为出口创汇基地的经济特区，现在出口创汇多元化，创汇项目遍地开花，出口创汇的基地作用也已扩散到全国各地。特别是1990年4月中央决定开放开发浦东，1992 年3 月中央决定开放沿边13个城市，7个长江沿岸城市，11个内陆省会城市以后， 我国形成了以沿海、沿江、沿边和内陆城市为主的多层次、全方位和多元化的开放开发新格局。有的开发区和开放城市不仅享有与特区同等的优惠政策，而且有些地区在某些方面甚至享有比特区更特更优的政策，即所谓内地政策特殊化、特区化。
另一方面，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，党的十四届五中全会进一步确定，要实现“两个带有根本性的重要转变”，即经济体制从高度集中的计划经济向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变，并且，我国从1994年以来在财政、金融、外贸、投资及企业制度改革等方面出台了若干重大改革措施，按照国际惯例向市场经济新体制迈进，在全国掀起了一轮新的改革开放浪潮，以前只有经济特区才有的特区超前改革与试验的政策措施，现在已在全国推广开来，即所谓特区政策内地化、普遍化。
（二）主观因素方面
一方面，虽然经济特区优惠政策的优势正在递减或者消失，但另一方面，这种优惠政策还具有误导作用。无庸讳言，特区经济的快速发展是靠优惠政策启动的，或者说主要是特而优的政策推动了特区经济的高速发展，但这容易让人产生误解，似乎经济特区的发展只是得益于中央政府给予特区的优惠政策，并且特区的持续发展是靠优惠政策的不断注入来维持。因此，有人认为，如果某地也有了类似特区的特而优的政策，该地经济也能快速发展。其结果是各个特区及非特区都向中央或地方政府挤争更优更特更多的优惠政策，导致优惠政策攀比，开发区数量攀比，开发区开而不发，浪费大量耕地，这已引起全国上下的高度重视。此其一。
其二，优惠政策与市场经济体制的本质要求相悖。自1980年经济特区正式创办以来，特区以优惠政策为手段，以经济发展为目标，以改善人民生活为目的，大胆改革，勇于创新，不断探索，进行了超前改革与试验，使越来越多的人理解改革、支持改革、拥护改革，从改革中得到实惠，从改革中看到希望，从而使我国的经济体制发生了或正在发生重要转变：即从高度集中的计划经济向有计划的商品经济转变，从有计划的商品经济向社会主义市场经济体制转变。如果说计划经济要求的是结果均等，那么市场经济的本质要求则是起点平等、机会均等、公平竞争，即大家都在同一条起跑线上展开比赛和竞争。现在我国有些地方有优惠政策，有些地方没有，即使有优惠政策的地方，其优惠程度也不一样，这实际上形成了对生产经营者人为的不平等，造成了不公平竞争。因此，优惠政策有悖于市场经济的基本原则。
其三，优惠政策与关贸总协定和世界贸易组织的要求不符。我国现在正在争取以发展中国家身份加入世贸组织，而该组织要求，在缔约国全国范围内必须实行统一的投资、税收和贸易政策，维持外贸政策法规的全国统一致性，并要求实行国民待遇，形成尽可能公平竞争的社会环境。因此，那种以为特区优惠政策越特越好、越优越好和越多越好的思想是不切实际的幻想，也是不可能实现的空想。因为它既不符合国际惯例，也不符合关贸总协定的要求，更不符合市场经济国家的常规作法，并且它对全面建立社会主义市场经济体制的正面作用越来越小，负面影响越来越大。现在，我国形式多样程度不一的各种优惠政策已成为西方大国阻挠中国复关的一个借口（政策不统一且透明度不高）。因此，我国要加入世界经济大家庭，要融入全球经济一体化，就必须加入世贸组织，就必须调整和统一现行的优惠政策。
其四，优惠政策加剧了我国地区经济发展的不平衡性。有资料显示，改革开放前，我国华南地区经济增长率和人均国民收入水平都曾长期低于全国平均水平，但改革开放以来，华南地区借助于各种优惠政策，经10多年的发展，华南地区的总体经济实力和人均GDP 水平都赶上并超过了全国平均水平，经济发展走在了全国的前列，并且拉大了与西部的经济差距。究其根本原因，就在于沿海地区享受了各种特殊而优惠的政策，也就是说，优惠政策是沿海地区经济迅速增长的主要原因和动力，也是造成东西部经济差距扩大的根源所在。虽然今后不能以牺牲特区的进一步发展为代价来缩小东西部差距和平衡东西部经济发展水平，但是，如果允许因优惠政策而产生的东西部经济差距进一步扩大，势必会引发一系列政治、经济、民族和社会矛盾，这都是应该尽量避免的。因此，今后中央和地方政府给予经济特区的优惠政策可能不会太特太优了，或至少不会象以前那样特和优了，更有可能的是，优惠政策要向中西部地区倾斜。
三、特区优势的转换：从政策优势到体制优势
面对上述主客观经济环境的巨大变化，依靠优惠政策起家的经济特区，今后还应不应该特？靠什么特？怎样特呢？
虽然各种优惠政策曾启动了经济特区的快速发展，更多更特更优的政策也是今后经济特区快步向前发展所不可缺少的有利条件，但若经济特区能在全国率先建立起现代市场经济新体制，率先进行制度创新，率先增创体制新优势，那么今后经济特区也就具备了稳定向前快速发展的根本推动力量。
我们看到，我国经济特区建立之初所确立的四大战略目标——改革开放的窗口，对外联系的桥梁，出口创汇的基地和体制改革的试验田，经济特区人15年的不懈努力，前三项已基本实现，而唯有体制改革试验田的重要任务还没有完成，建立市场经济新体制的目标还没有实现。现在我国确立了建立社会主义市场经济体制的目标，十四届五中全会提出了要实现“两个转变”，作为体制改革试验田的经济特区更觉任重而道远，也更应该在体制建设上为全国作出自己的贡献。
需要指出的是，我国的经济特区已是建立在计划经济体制基础上的经济特区，是计划经济与优惠政策相结合的产物。这一点与西方的自由贸易区（海关监管的非关税区）有着根本不同，因为西方国家的自由贸易区是建立在市场经济体制基础上的经济特区，是市场经济与优惠政策相组合而成。可见我国经济特区与西方自由贸易区相比，其根本差别是缺乏市场运行的体制和环境，缺乏有效配置稀缺资源的机制和条件。要知道，西方的自由贸易区是在较完善的市场机制作用条件下，配以灵活而优惠的政策，其发展如鱼得水，如虎添翼。无论是从最早的意大利热那亚莱克享的自由港（1547年），抑或是现代的爱尔兰香农国际机场自由贸易区（1958年），还是从遍及西方市场经济国家的各种各样的自由贸易区来看，无不是以市场机制配置资源为先导，以优惠政策为启动来推动自由贸易区的顺利而快速发展。另一方面，我们认为，整个西方世界包括新兴工业化国家和地区，经济稳定迅速发展的终极原因，就在于它们有较为完善的市场经济体制，能有效配置稀缺资源，合理组织生产经营，降低交易成本，物尽其用，人尽其才，不断创造体制效率，而这种体制效率所带来的社会经济效益是计划经济体制所无法比拟的。
我们还可以比较一下经济特区的发展靠优惠政策启动和靠市场机制推动的效应差异：前者必须靠更新更特更优惠政策的不断注入来维持，且每一优惠政策的时效性有限（因政策作用递减）；而市场经济机制一旦建立起来，就能成为推动经济持续稳定发展的永动机，时间上具有一劳永逸的作用。因此，如果说优惠政策启动特区经济发展所产生的是政策效益，那么市场经济体制驱动特区经济发展所产生的则是体制效益；如果说政策效益是争来的，攀比攀来的，那么体制效益则是靠自己努力建立起来的，脚踏实地干出来的，并且体制效益对社会的影响作用也更积极，更有指导作用和普遍意义。
如果说经济特区在创立之初是靠优惠政策启动和起家的，那么在经济特区建立15年后的今天，经济特区理应撇开优惠政策这根拐杖，拿起制度创新这个有力武器，并配以新的经济发展的启动机制——市场经济新体制——作为推动特区经济继续向前发展的再生动力源泉，继续走在全国改革开放的最前列，充当体制创新与建设的“排头兵”和“领头雁”，使特区经济的发展完成由优惠政策启动到市场体制驱动的过程，建立以广泛的民营经济为基础、国家宏观调控和市场运行机制相结合的现代市场经济新模式，充分发挥市场配置资源的基础性作用，努力提高体制运行效率，使特区的经济发展转到以市场为导向的良性循环轨道。这也是我们所要增创的特区新优势所在。
需要强调的是，我国经济特区除政策特而优外，体制并不特而优，或至少不象人们要求和希望的那样特和优，相反与内地体制毫无二致。有的特区存在着体制复归的危险：机构在增加，公事没减少，红头文件照发不误照样盛行不误；有的特区在政府构造、市场运作、管理方式及政府职能转变上还处处留有计划手段的痕迹，旧的铁饭碗、大锅饭还没有被完全打破，又在营造新的更铁的铁饭碗和更大的大锅饭；特区的改革也只是在改革的重点难点以外兜圈子，改革只是就易避难，就轻避重，就简避繁，还远没有触及到问题的核心和关键所在——微观领域明确企业产权，改革国有大中型企业，宏观领域转变政府职能，实行党政分开、政企分开和党企分开，或触及得不彻底、不深刻、不全面，特区体制改革没有实质性进展，特区与非特区体制差异在进一步缩小，特区现行体制离真正的市场经济体制还相距甚远。现在用非特区方法和计划手段管理特区却是不争的事实。
如果说，以前经济特区的特主要体现在政策的特而优上，并且正是特而优的政策作为初始启动力量推动了经济特区的快速发展，也为今后特区进一步的发展打下坚实的基础，那么，今后经济特区的特和优则应主要体现在特区市场经济体制的超前改革和超前试验上，使特区在体制的改革、试验和建设上有更大的灵活性和自主权，这是今后特区最重要和最有价值的特殊政策。因为超前改革与试验并不是经济特区以外的其它地区所能做到的，把关系到国家兴衰的伟大的体制改革与试验任务交给特区，是党和政府赋予特区的一项光荣任务和特殊的重要使命，而且是比优惠政策本身更重要和更有意义的特殊政策。
如果经济特区能在全国率先进行体制创新，率先建立社会主义市场经济新体制，率先实现“两个转变”，并率先与国际惯例接轨，努力探索建立现代企业制度的新路子、对外联系的新方式和出口创汇的新途径，使特区经济关系市场化，经济发展开放化，经济运行自由化和经济管理法制化，那么特区的发展就能顺利完成由政策启动到体制驱动和从政策效益到体制效益的转换，并最终从政策优势走向体制优势，从体制优势走向发展优势，而且，更为重要的是，经济特区体制超前改革、试验和建设的不断成功，将极大推动我国社会主义市场经济新体制的早日实现。