公共政策：哲学解续与制度分析——论公共政策的自负、惯性、私利及其改进，本文主要内容关键词为：公共政策论文,私利论文,惯性论文,哲学论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共政策的界定具有多重维度：从行政学研究的视角，伍德罗·威尔逊认为公共政策是由政治家（具有立法权益）制定的、由行政人员执行的法律和法规；（注：Jay M.Shafritz & Albert C.Hybe.Classicsof Public administraton Second Editon,Chicago,The Dorsey Press,1987:10-25）从公私领域的差异视角，W·帕森斯认为公共秩序即事关公域的决策；（注：Wayne Parsons.Public Policy,Massachusetts,Edward Elgar Publishing Inc.1995:3-4）从社会价值分配的视角，戴维·伊斯顿认为公共政策是对全社会的价值作有权威的分配；（注：伍启元.公共政策[M].香港商务印书馆，1989:4-5.）从管理学的角度，哈罗德·拉斯韦尔与亚伯拉罕·卡普兰认为公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划；（注：林水波，张世贤.公共政策[M].台湾五南图书出版公司，1982:8）从政府行为的角度，伍启元认为公共政策是政府所采取的对公私行动的指引；（注：伍启元.公共政策[M].香港商务印书馆，1989:4）从制度经济学的角度，柯武刚和史漫飞认为公共政策意味着通过政治和集体的手段系统地追求某些目标，并通常是在既定的制度约束中展开的。（注：［德］柯武刚，史漫飞.制度经济学——社会秩序与公共政策[M].北京：商务印书馆，2000:39）不论从何维度，公共政策在国家管理层是引导社会发展方向的战略、国策；在公共管理层处于规范政府行为、解决社会问题、培养公民人格的核心地位。在此意义上，公共政策甚至就是公共行政；然而，现有公共政策的失误却在最近一系列社会重大事件中越来越明显地凸现出来。
一、公共政策的哲学解读：社会秩序与自负
现有公共政策最本质的共同特征在于都是由一个超强制的主体设计出来并强加于共同体，该主体高踞于共同体之上，具有政治意志和实施强制的权力；并且隐含有自上而下的等级制。这就带来对现有公共政策是否自负的忧虑；公共决策主体是否完备政策资格，能否体现政策的公共性？
追根溯源，现有公共政策的理念与公共管理一样，发源于社会无序论和工具理性论，以及“群氓假设”、囚徒困境等推断，从而引入“守夜人”政府、威权政府(Authoritarianism)有限政府(Balance and Check)、甚至极权政府(totalitarianism)的实践。审视其哲学基奠，都应归类于建构论的唯理主义；认为个体都倾向于理性行动，生而具有智慧，理性具有至上的地位，因此凭借个人理性足以知道并能够根据社会成员的偏好而考虑到型构社会制度所必需的境况的细节；而哈耶克将此归结为“致命的自负”。（注：哈耶克.致命的自负[M].北京：中国社会科学出版社，2000:73）在现有公共决策的过程中，主要表现为主体性自负和主客体间的自负。
（一）主体性自负源于现有公共政策主体的秩序环境和组织结构
社会秩序作为公共政策的制度环境，根据哈耶克的标准可分为自生自发秩序和组织或人造秩序，（注：Hayek.Law,Legislation andLiberty:Rules and Order [I].The University of Chicago Press,1973:35-37）其区别如下：
表1 两种社会秩序的比较（注：Hayek.The Constitution ofLiberty,London and Chicgo,1960:58-59）
组织或人造秩序：现
自生自发秩序：理性的政策环境
有的政策环境
有序性是一致行动的
秩序在追求自己目标的个人之间
结果， 自发生成，任何个人都不知道其行
是集中指导的结果动与他人的行动结合会产生何后果，
但有良好预期
存在等级，有命令和
服从
存在一般性的规则
个人是集体的工具有助于个人实现各自的目标
因此，以组织或人造秩序为制度环境、以科层制为组织结构的公共决策主体，已经天然地注入了自负的机制：权力自上而下的单向流动隔绝了科学决策的基本要求。其直接后果便是决策的异化：“垄断信息、掩饰真相、阻碍雄心勃勃的官员之间的竞争以及垄断社会中存在的职业专家的技能”，（注：James W.Coleman and Donald R.Creessey.SocialProblem,5[th] edition,HarperCollins College Publshers,1993.P63）使公共政策在一定程度上偏离公共性。从内部因素而言，科层制的决策系统大都缺少内部完善机制；正如美国组织理论家沃伦·本尼斯所总结的那样：(1)忽视非正式组织的存在，不考虑突发事件；(2)缺乏充分的裁决程序；(3)无法有效地解决上下级之间特别是各职能部门之间的矛盾冲突；(4)内部交流沟通和创新思想受到压制、阻隔和畸变；(5)由于互不信任和害怕报复而不能充分利用人力资源；(6)无法吸纳新的科学技术成果和人才；(7)扭曲个性结构，使员工变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的所谓“组织人”。从外部因素而言，由于科学的飞速进步、智能技术的发展和研究开发活动的增长，瞬息万变的环境更加要求决策系统具有很强的适应能力，科层制决策系统在某些公共决策领域逐渐失灵。（注：Tullock.The Politics of Bureaucracy,Washington,D.C.Pubic Affairs Press 1965,P167）
图2 自负的公共政策决策系统
（资料来源：参考伊斯顿的系统决策模型（注：Easton D.A Frameworkfor public Analysis.Prenticehall,Engleood Cliffs,N.J.1965:110））
（二）主客体间的自负源于公共政策主体的超强制性地位
公共政策主客体间的自负直接表现为公共决策的垄断性思维方式，进而是现有公共政策的“形式正义”(Formal Justice)与“实质正义”(Substantive Justice)或分配正义、社会正义之争辩。以熊彼特和韦伯推崇和精英决策为例：
按照托马斯·戴伊和哈蒙·齐格勒的精英决策模型，（注：陈庆云.公开政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996:125-126）以上由B（非决策精英）到A（决策精英）的流动必须是一个缓慢的过程，这样才能保持社会的稳定并避免发生革命；并且，只有接受了决策精英主流思想的非决策精英才可能被允许进入统治集团。这样就一方面迫使非决策精英的理念与决策精英趋同；另一方面，决策圈的利益倾向、缺陷顽疾又在此过程中得到维持和传承。在决策过程中，占少数的决策精英与大多数的无决策权的群众分隔开来，决策精英的主要价值观在公共决策中占据垄断地位。
图3 精英决策模型的基础：精英如何流动
因此，公共政策的主客体间自负一方面表现为以形式正义掩盖实质上的不正义。法国著名作家阿纳道勒·佛郎斯说：“崇高的法律平等；这种法律赋予富者和贫者以平等待遇，竟然一视同仁地禁止他们栖宿于桥梁之下、沿街乞讨并偷窃面包。”（注：哈耶克.自由秩序原理（上）[M].北京：生活、读书、新知三联书店，1997:296）在我国，以电信的话费调整政策、铁路的春运涨价等政策最引人深思。另一方面，公共政策的自负又经常不自觉地将“法治”(Rule of Law)理解为“用法来治理”(Rule by Law)；其管理定势是满足管理者的管理便利而置被服务者的麻烦而不顾。就委托——代理模式而言，代理者（公共决策者）往往利用信息不对称的“黑箱操作”让委托者（公民）承担额外的代理成本，如对委托者不便的政策、公款消费、不必要的决策成本、决策失误的损失等等；而委托者对于代理者的监督成本却格外巨大以致于单个委托者不得不处于“理性的无知”状态。在“湖南第一女巨贪案”中，陈荣杰老人与蒋艳萍作了10年的斗争。
二、公共政策的制度经济学分析：制度变迁与惯性
为何发展中国家在经济起步阶段会重蹈西方发达国家在大工业时代的环境污染覆辙？为何发展中国家在经济振兴过程中会遭遇格申克龙所谓的“迟发展效应”？这是因为公共决策同样具有制度变迁问题，正如道格拉斯·诺思所言“是一个那些为人们所接受的规范和社会惯例逐渐枯萎的非常缓慢的过程，或者说是人们随着新的政治的、社会的和经济交换的渐进变迁而逐渐接受新的约束的过程。”（注：Douglass C.North."Toward a Theory of Institutonal Change",in W.Bamettet al(eds.),Political Economy,Compettion and Representaton,Cambridge;CambridgeUniversity Press,1993:64）从政治经济学的角度，渐进决策是理性的；因为新政策具有学习成本和与原政策系统的摩擦代价问题，新路径还有切换成本和结构性震荡的代价，东欧剧变便是教训。因此，公共政策在制度变迁过程中将是一个逐步演化、完善的渐进过程；通常会顺从惯性、遵循固有的路径缓慢地演变；这种政策惯性对于节约信息成本而言也是经济的。
从公共政策的决策模型角度，理性决策模型的失败反证了决策惯性的必要性。林德布洛姆指出，公共事务的复杂性使决策者不可能面对一成不变的问题，而是先要找出并说明问题，由于时间和资源的限制，公共决策不可能作穷尽的、花费高昂的资料收集，或者等一切分析妥当再决策，否则始误时机，且不经济。赫伯特·西蒙进一步强调，在决策过程中收集到全部信息是不可能的，要满足这一条件意味着永远不能决策。
图4 公共政策的惯性
（资料来源：参考渐进决策模型（注：张金马.政策科学导论[M].北京：中国人民大学出版社，1992:106））
根据林德布洛姆的渐进决策模型，其关键在于寻找“临界点”，在“老政策是好政策”的指导原则下参考临界多数的政治要求确定渐进的速度。因此，这种决策模型在避免社会剧变的同时可能导致决策者过多地受制于以往的政策传统，惧怕路径的切换成本，从而出现“锁入效应”甚至政策刚性。更为严重的是，在转型期，由于受高层的政策惯性牵制，低层的政策虽然屡经修正，但仍然“新瓶装旧酒”或者“换汤不换药”；以我国历次行政机构改革的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈最能证明。这种政策惯性对公共政策的不良影响是：(1)对委托者的多元政策需求和偏好变得冷漠和不加区别；(2)对委托者征收越来越高的决策代理费用；(3)无法采取行动阻止政策间的冲突；(4)逐渐易犯错误和失控，直到公共决策严重背离公共目标；(5)甚至导致补救性政策是恶化而不是缓解矛盾。（注：Gulick L.and L.Urwick:Papers on theScience of Administraton,New York,Columbia University,Institute of Public Adminstration,P10,12）
三、公共政策的理性分析：公共选择与私利
公共选择理论正式发端于1957年詹姆斯·布坎南和沃伦·纳特在费吉尼亚大学创办的“托马斯·杰斐逊中心”。（注：［美］丹尼斯·C·缪勒.公共选择理论[M].北京：中国社会科学出版社，1999:1）根据公共选择理论，在资本主义国家，被选举出的议员或政府官员也一样会理性地追求私利，甚至在选举一开始就很可能为了当选而修改竞选纲领，在最多选票原则的指导下尽可能地迎合“中位选民”的口味，其主观目的在于形成被最大多数选民接受的竞选纲领，而客观上却常常导致所谓符合“最大多数人的最大幸福”的竞选纳领变得“含混不清、自相矛盾和无法实现”。（注：樊纳.市场机制与经济效率[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1997:168）从这个角度出发，正如厄尔·莱瑟姆指出的那样：“所谓公共政策，是某一特定时间里，团体间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势的并相互竞争着的党派或集团之间出现的均势。”（注：厄尔·莱瑟姆.政治的集团基础[M].纽约：纽约自由出版社，1956:239）
图5 公共决策的私利与妥协
（资料来源：参考集团决策模型（注：张金马.政策科学导论[M].北京：中国人民大学出版社，1992:120））
出租公共政策的决策权以寻求租金的腐败现象早已不鲜为人知。以自称世界民主典范的美国为例，在总统大选中，根据美国的筹款法案，国会议员接受的个人捐款不得超过1000美元，政治行动委员会的捐款不得超过5000美元，但这条法规现已形同虚设；捐款者可以转向候选人所属的党派捐款，或向其名下的基金会捐款，这样数额就没有限制。美国枪支泛滥，犯罪现象严重，但枪支公司和协会向历届总统捐钱，导致禁止个人拥有枪支的法律至今尚未出台；安龙天燃气公司向乔治·W·布什的竞选基金库捐助了50多万美元，换来布直放宽对排放有害物质的限制；布什赞成刺激美国国内生产的强硬能源政策并鼓励人们购买健康保险，因而石油大王们对他慷慨捐助，保险业对其捐款也高达1400万美元。
四、公共政策的改革走向：多元决策模型
公共政策的决策自负、惯性效应和私利选择使得公共决策必须迫切回应合法性问题：即公共政策能否与公众利益相符合。为了消弭上述症状，公共政策的改革走向将是多元决策模型；其核心为重塑委托——代理模式，既界定委托的范围，又设立代理的责任，还要兼容多方的利益需求；就目前而言，主要包括三方面改革：
（一）重构决策权限
公共政策主体的超强制性地位必然导致公共政策的垄断取向；因此，多元决策模型的首要措施在于重构政府的决策权限。根据科斯定理，组织范围的临界点在于指令作用相对于契约自由行为的不经济；那么，政府决策的权限也正是计划方式相对于市场方式的不经济。进而，对于某一特定政府主体，其决策权限正是其行政干预的投入产出比相对于其它组织决策而言的过高预算。
科学、合理地配置公共政策的决策权乃是公正行政的首要前提；公共决策权的重构是防治公共政策自负的根本途径。一方面，要加强村民自治、社区自治和行业自治的进度；其关键性改革为：明确界定政府与企业、政府与市场、政府与社会的职责，减少行政审批事项，培育社会中介服务系统，原先的注册、基建审批等由有政府背景中介承接的权限逐渐向无政府背景的中介转移；此外，以非政府组织(NGO)、非营利组织(NPO)为对象的第三部门(The Third Sector)的发展也值得重视。另一方面，在美国盛行的用企业精神改革公营部门的“改革政府”运动在合理配置公共决策权的方面也颇有可借鉴之处：通过合同外包（Contract Out或Outsource）在某些具体公共事务上尝试戴维·奥斯本和特德·盖布勒构想的：掌舵型公共决策和积极回应公众需求的公式政策。
（二）重设决策机制
调整公共政策的决策机制其目的在于设立符合“公众意志”的决策机制。首先是公共决策主体的内生性改革，即公共决策方式的全面改进：一是批判地吸收理性决策模型的优点，在坚持进化论理性主义的同时尽可能地借鉴国内外研究成果、运用科学的决策方式；二是重视公共政策的“锁入效应”和政策刚性问题，对于已经达到临界多数的决策方案要及时转变政策路径，对于切换成本远远小于预期收益的决策方案要积极宣传改革的利弊，增加改革的支持拥护者。其次是公共决策主体的外生性改革，即建立透明的决策体系，在不涉及国家安全的公共政策方面避免“黑箱操作”，以便让政策的利益相关群体便于监督、易于接受，并形成政策的“理性预期”，以防止痉挛性的政策震荡；同时在更大范围内确立公共政策的听证制度。
（三）重提决策绩效
重构决策权限和重设决策机制的成效必须用政策绩效来测评，并形成制度化的决策质量保障体系，来督促科学决策和约束私利性决策。这就迫切需要建立公共政策的领导人责任制，在科学界定决策绩效的基础上，对于决策的失误应追究决策负责人的工作责任，把原先全部由公众承担的失误成本分摊部分到决策主体身上。国务院办公厅在关于加强基础设施工程质量管理的通知（国办发〔1999〕16号）中明确规定了建立和落实工程质量领导责任制；如果发生重大工程质量事故，除追究工程单位和当事人的直接责任外，还要追究相关行政领导人在项目审批、执行建设程序、干部任用和工程建筑监督管理等方面失察的领导责任。广西柳州市建立了参建单位工程质量领导人责任制和工程质量终身负责制。这些都是政府重视决策质量的良好开端。在决策绩效的测评方面，还要改变原来完全由上级说了算的测评方式，而是要尽量让决策的利益相关群体、让政策的“用户”来测评。最近出台的《中关村科技园管理体制改革方案》在这方面作出了政策改进：以企业的满意程度为改革的最终评价标准，政府工作的好坏最终由包括企业在内的“村民”来打分。（注：邓琮琮.工作好不好“村民”来打分[M].中国青年报，2001-5-1）
在多元决策模型中，公共决策主体包括了政府、自治型组织和利益相关群体；公共决策机制力求吸纳理性决策模型、精英决策模型、渐进决策模型、集团决策模型的优势；在公共决策的科学性保障方面，强化决策者的责任制，杜绝私利性决策和寻租行为。从实践效果来看，这种多元决策模型的若干理念已经在公共行政部门放行并取得了明显绩效。但多元决策模型的全面推行仍是一个渐进过程，因为从长远来看，公共政策的全面改观有待社会秩序的完善和社会制度的确立；正如塞缪尔·亨延顿所言“一个拥有高度制度化的统治机构和程序的社会，能更好地阐明和实现其公共利益。’（注：塞缪尔·享廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：三联书店，1989:23）