后官僚时代的公务员核心能力：前瞻能力，本文主要内容关键词为：能力论文,官僚论文,公务员论文,核心论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1004-9142(2007)04-0074-06
21世纪是能力管理的世纪。自1990年哈默 (G.Hamel)和普拉哈拉德(C.K.Prahalad)于《哈佛管理评论》上发表“论公司的核心能力”一文以来，“能力管理”或“以能力为基础的管理” (competency-based management)遂在公司管理领域形成一场声势浩大的“能力运动”，并与以师法企业为宗旨的“新公共管理运动”相汇合，在全球公共部门掀起了一股人力资源管理的新浪潮。受其影响，无论在英美法德等发达国家，还是非洲的一些欠发达国家，还是在中国这样的发展中国家，都将核心能力管理作为公务人力资源开发与管理的重心之一。
本文试图对公共部门兴起的这场能力运动进行理论上的检视。笔者的基本观点是，现有的公务员核心能力建设，无论在理论上还是在实践中，均存在一个根本性缺陷，这就是它们以建立传统的官僚行政作为基本的制度基础，而前瞻能力，应该成为后官僚时代公务员核心能力的主要构件。
一
能力是人们行动的主观条件。所谓核心能力，指的是完成某项工作所必需的主要能力。在学术史上，核心能力首先用于组织层次，而非行政个体，如1990年哈默等人提出的核心能力就主要指的是公司能力。但是，现在人们普遍认为，核心能力既包括整个组织层面的能力，也包括团体的能力，还包括个体的能力。[1](pp.10～11)
从个体的意义上看，核心能力的最早提出者当数美国的心理学家麦克利兰(McClelland)，他于 1973年在美国心理学家期刊上发表“测试能力而非智力”的文章，掀起了学界对能力的研究热潮，这也是我们今天研究个人能力的基本理论源头。 [2]目前，在个人层面上，一般认为核心能力是包括了知识、态度、技能和价值等的复合概念。[3] (pp.56～58)如布里松(M.Brisson)等将能力视为工作的基本要求，它们体现于工作场所中可观察的行为，包括知识、技能、能力、态度、个人适应性、行为及对工作绩效的影响。[4]巴利(S.B.Parry)认为核心能力是一组会影响个人工作基本方面的相关知识、态度及技能；它与工作上的绩效表现相关，可用作衡量绩效的标准，也可以通过训练和发展加以提高。[5]1998年版的《公共行政和政策国际百科全书》(International Encyclopedia of Public Policy and Administration)中，也将能力定义为在一些合适的既定层次上，有知识、技巧和能力去施行特定工作的责任。[6]
在个体能力的研究上，斯宾塞(Spencer)夫妇提出的冰山模型有很大影响力。在1993年发表的著作《Competence At Work》中，他们将核心能力分为五种：(1)动机；(2)品质(Traits)；(3)自我概念 (Self-Concept)；(4)知识；(5)技巧。其中，知识与技巧位于冰山上面，它们容易通过教育训练及后天学习来发展，属于表面性能力；动机与特质等位于冰山底部，难以评估或通过训练加以改变，属于潜在性能力。
相对于斯宾塞夫妇，波亚提兹的研究更具经验性。1982年，波亚提兹在对1800位成功管理者的典型能力进行研究的基础上，提出管理的核心能力是管理者个人的基本特征，包括动机、特性、技能、自我印象或社会角色及其所使用的知识体系。他将核心能力分成五类：(1)目标与行动；(2)人力资源管理；(3)领导；(4)着重其他，比如感知的客观性、自我控制、耐力与调适等；(5)指导下属等。[3](pp.103～105)
从波亚提兹所列的五组能力看，他主要关注的是管理者能做何事以及如何做事，而非其拥有的一般性的知识和技术，适用于所有的管理者。但是，当涉及具体行业或岗位时，则需要根据其职业的具体要求来确定。因而，波亚提兹提供的是一个管理能力的基本框架，适用于所有的公私部门。至于公务员的核心能力，则需要我们根据公务员的工作性质和职位要求来加以确认。如 OECD指出，自1985年至1995年间高级公务员能力的转变，从以往所重视的专业技能，转向更强调管理技能与能力；同时，有些国家也强调传统的优点和价值，如正直、廉正、不徇私等。[7](pp.23～ 24)
根据以上的理论成果，我们可以总结出公务员核心能力的基本要点：(1)公务员核心能力是与公务员的工作和绩效相联系的，是完成工作任务、取得高绩效的主观前提；(2)公务员核心能力既包括完成工作所需要的知识和技能，也包括那些深层次的价值观、态度等；(3)从构成上来看，公务员的核心能力既包括那些已经实现的能力水平，也包括那些行动的潜力(power of a person to perform or to produce)[1](pp.17～18)；既包括先天性的稳定的心理特征，也包括后天习得的态度、价值和经验。
二
公务员身份的特殊性，决定着在各国公共管理研究中，特别强调公务员的核心能力建设和开发。各国纷纷建立了公务员核心能力开发和建设体系。在联合国开发计划署，也建立了相应的机构(Management Development and Governance Division of UNDP,MDGD)，专门负责能力开发工作。当然，在各国的实践中，对于公务员尤其是高级公务员应具备何种能力，大家的认识是不一样的。[8]让我们看看这些国家和组织界定的公务员核心能力架构。
1.美国 美国联邦政府人事管理局在1997年新修正的《主管人员核心资格条件》(Executive Core Qualifications,ECQ)中，详细列举了各项能力的关键特质与培养各项核心能力所需的27项领导知识和技能。具体包括：第一，领导变革。包括创意与革新能力，持续学习能力，对外界的知觉能力，弹性能力，达观，激励服务，战略性思考能力和愿景。第二，领导员工。包括冲突管理能力，文化知觉能力，正直、诚实和团队建立能力。第三，成果导向。包括责任感，顾客服务，决策力，企业精神，解决问题能力和可靠的业务技能。第四，组织管理能力。包括财务管理能力，人力资源管理能力，科技管理。第五，建立联盟与沟通。包括影响力及谈判力，口头沟通能力，人际技能，伙伴关系能力，书面沟通能力和政治知识。
2.加拿大 加拿大联邦政府公职服务委员会(Public Service Commission)提出各部门包括助理部长(Assistant Deputy Ministers)在内的常任文官应有的核心能力有：第一，认知能力和创造力；第二，远景规划的能力；第三，管理能力；第四，人际技能和沟通能力；第五，个性。
3.澳大利亚 澳大利亚人事部于1999年5月提出《高级主管人员领导能力架构》(the Senior Executive Leadership Capability Frame Work)界定高级主管高绩效表现的五个核心标准，每一个标准各包括一群相互影响的能力。具体是：第一，引领组织思考和个人思考。包括战略性思考，利用信息和机会，明智判断及侧面思考，激励（下级）维持持续目标感和方向感等。第二，展现正直品质和个人积极性，以此成为（组织的）榜样。包括展现专业素养、个人勇气、行动承诺以及直面风险的能力，展现个人意识和对个人发展的承诺，展现迅速恢复活力的能力。第三，有效沟通。包括有效沟通的能力和具有说服力的谈判能力。第四，培养强而有力的工作关系。包括发展内部关系和外部关系，重视个人差异性和多元性，促成合作，引导 （下级）行为和给予忠告。第五，取得成就。包括实现最优资源运用，管理专家，引领主要变革的动议和行动，实施管理控制等。
4.中国 2002年5月中办和国办颁布的《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》提出，“围绕科学决策能力、驾驭全局能力、开拓创新能力，构建党政领导干部核心能力框架”。2003年11月，人事部发布《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，提出了公务员必须具备的九项通用能力，分别是政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力以及心理调适能力。
霍顿(Horton)曾经指出，每一个国家核心能力的发展，与其独特的文化传统与环境有着密切的联系。[9](pp.35～37)正是因为如此，我们才能发现上述各国在对公务员核心能力体系内容上的理解并不一致。但是，除了这些差异外，本文想要强调的是，以上各国所倡导的公务员核心能力框架，更多地体现了一些共同点。主要是：(1)强调行动的能力，忽视了思想上的能力；(2)强调技能等表面性能力，忽视价值、态度等潜在性能力。如果再联系各国公务员能力开发与培养的实践，我们更会发现，有些国家即使提出了个性和公共价值等方面的能力内容，却缺乏相应的开发和培训手段。这些特点，就是重视“务”，而忽视“公”。
公务员之所以称之为“公务员”，他们与一般工作人员之间的最大区别，并不在于其从事工作所需要的各种专业知识和技能，而是在运用这些知识和技能时所秉承和遵循的各种精神和原则。由于面对的是公众，处理的是公共利益，运用的是公共权力，这就要求公务员在处理各种（即使是事务性）工作时，必须“公”字当头，以“公共性” (Publicity)作为自己的优先考量。而欲达到这一点，除了具有大公无私的胸怀，勇于奉献的精神，一视同仁的态度之外，更需要的是在各种复杂环境中辨别是非、落实公共精神的能力。这种能力，我们将其称之为“前瞻能力”。
所谓“前瞻能力”，讲的是公务员在复杂环境中去实现公共目标的能力。公务员面临的环境是复杂的，这种复杂，不仅仅由于现代社会的复杂 （这是现代社会所有成员均面临的），更由于公务事务本身的复杂所致。众所周知，公务员以实现公共利益为己任。然而，何谓“公共利益”？无论在理论上，还是在现实中，公共利益的概念本身都是模糊不清的，并不具备一个公认的客观标准。 [10](pp.11～14)尤其是，由于涉及公众，涉及不同群体的不同利益，公共利益常常是对立乃至相互冲突的。举个最为简单的例子：在农业补贴项目中，由于资金有限，政府不得不在各种项目中 （如萝卜和白菜）进行取舍，但是无论将资金投入到哪个项目，我们均可以说政府的决定实现了公共利益（满足了一部分人的利益），也可以说损害了公共利益（牺牲了另一部分人的利益）。因而，与私部门员工的工作不同，公务员经常处在各种利益权衡之中，处在各种对立和矛盾之中。在此方面，“三个代表”重要思想为各级公务员的行为提供了一个最为基本的价值准则。然而，在具体的工作中，公务员仍需要辨别哪些决策行为是代表了最广大人民群众的根本利益，哪些不是。一句话，公共事务本身内涵的复杂价值体系和利益冲突，要求公务员本身具有较强的前瞻能力。这是公务员工作性质决定的。
三
从理论上看，人们对于公务员前瞻能力的认识相对落后，有关的具体思想只是在上世纪80年代以后才得到系统研究。究其原因，主要在于西方公务员制度及其设计理念。众所周知，现代公务员制度之所以能在西方一些发达国家落地生根，最为主要的原因在于公务员制度能够避免“政党分肥制”的一些弊端，如政府动荡、政策不连续、任人惟庸、绩效低下等。而公务员制度的核心，则是建立在功利主义基础上的功绩制。而功绩制能够发挥效用的关键，则在于威尔逊、古德诺所倡导的“政治／行政二分法”的治理结构，以及马克斯·韦伯倡导的融合职业化、分工、等级制、规则主义、非人格化等特征的官僚体制的组织形式。按照威尔逊等人主张的“政治／行政二分法”，公务员只要能够高效地执行政治家的决策即可，无须再进行各种价值选择和利益判断；而在马克斯·韦伯的官僚组织中，公务员更是一架庞大而精细的机器上的零件，只按照既有的规定和技术标准来作业，不需要任何精神活动。因而，在官僚组织中工作的公务员，其作用只相当于流水线上的一环，对通过行政流程传递而来的申请件进行工艺上的处理，而不管其后果及其意涵。由此，对公务员能力的要求，基本上限于处理事务所需要的各种知识、技能，以及维持一定秩序所需要的忍耐、细心和服从，不需要动机、价值、态度等斯宾塞所谓的“潜在性能力”，前瞻能力自然无从谈起。
从历史上看，西方国家建立的以官僚制为基础的现代公务员制度，确实具有积极功效。然而，随着社会的发展，现实的世界变化速度加快，新的问题不断出现，官僚组织的弊端也逐渐呈现。僵化、适应性差，使工作枯燥并增加协调的困难，信息失真，抑制下级的积极性，压抑的组织氛围，官僚主义，公文旅行，形式主义，以及事实上的特权阶层，如此等等，已成了官僚组织的代名词。尤其是，随着文化的发展和教育的普及，人民群众主体意识不断增强，利益也不断分化。政治家们所决定的大政方针，只能满足共通性的需要，而对多元化的利益需求，则只能依靠公务员在执行大政方针的过程中，进行政策细分，以各种执行性政策去满足各种分类人群的需求。由此，政治逻辑渗透到行政领域，而行政功能也延伸到政治空间，“政治／行政二分法”被打破，公务员之价值中立的处事原则也被公平、正义等要求所取代，对规章制度的遵守也让位于对人民群众冷暖的体谅与同情，在“为纳税人服务”或“顾客驱动”等新口号的激励下，公共行政的重心由管制转移到服务，公共行政正在开启着一个新的后官僚时代。[11](p.35)
在后官僚时代，公务员的行为重心由重视规章制度的程序主义转移到重视顾客需求满足程度的结果导向，而其能力结构重心也相应由知识、技能等主要应对“务”之需求的表面性能力，转移到以价值观、动机、态度等应对“公”之需求的潜在性能力。在这些潜在性能力中，首先要求公务员自身持有一定的公共价值、奉献精神、公平概念；同时，由于公共性、公平、正义等概念本身的模糊性 （每个人均有自己的公共性、公平、正义概念），因而，公务员更为重要的能力是如何感知、辨别、响应并引导来自四面八方的各种正当需求以形成集体行动的共识性基础的能力，即前瞻能力。
后官僚时代公务员的前瞻能力，首先要求的是公务员自身的思维能力。公共利益本身极为重要但又模糊难以界定，我们如何才能保证它能够贯彻在公共行政之中并得以实现呢？依靠人类理性，尽量建立公共利益的实质性概念并建立相应的标准体系以实现之，这是一种途径，但是这种途径的前途渺茫。另外一种可行的思路是从程序的角度来实现之，这在公共行政学中叫做“公共利益的程序观点”。它将公共利益置于行政人员的决策思维过程。试想，如果每个行政官员均尽可能从多方面而不是有选择性地从少数几个立场去考虑决策的结果，均尽可能从长远而非短期来考虑利弊得失，均尽可能考虑到各相关团体或个人的相互冲突的需要与要求，而不是只站在一个位置来衡量问题与决策，均尽可能更多地搜集相关知识与信息而非更少，均能认识到公共利益的概念虽然是有问题的但也绝非一无是处，那么，实质性公共利益的实现也就指日可待了。[10](pp.16～ 17)
有了这种思维能力，来自各方的正当需求才能够被充分地考虑，公共行政才能适应社会和公众提出的各种要求。然而，仅有此还是不够的。由于所处的位置既定，各方的利益必然有所偏私，立场有所狭隘，观点有所短浅，公务员不能对这些利益、立场和观点做被动的反应，而应以主动积极的姿态去引导、整合和平衡。诚如登哈特所言，“如果公共组织被界定为试图表达社会价值，那么其成员就承担着尽其所能审视、理解和解释公共价值的责任。除此之外，还有人认为公共组织成员还有责任去帮助公众了解自己的需求，找出通常被隐藏起来的重要的需求，并表达自己满足这些需求的愿望”[12](p.143)。也诚如黑堡宣言中所宣称的，公共行政人员应当成为人民的受托者，以追求公共利益为职志，考虑长远全民的利益，不能屈服于强烈短视和强权的压力；公共行政人员也要做众人皆醉我独醒的“贤明的少数”，去说服理性无知的多数而变成为贤明的多数；公共行政人员还应做一个分析者与教育者，能有意识地了解自己决策的价值体系与假定，并增加其他行动者和一般公众对公共事务的了解，帮助他们树立正确的公共利益概念。[10](pp.20～21)
按照这样的理解，也许美国公共行政学者全中燮提出的当今时代公务员应具备的八个特征，对我们理解前瞻能力有所启发。在他看来，公务员必须具备的特征如下[13](pp.778～781)：
1.一个具有健全功能的人。公务员应取向于变革和成长的生存状态。他应该永远不断地学习，具备处理组织与环境不断变迁的复杂和暧昧关系的能力，并以人文精神来反思和引导环境的改变，不断修正公共行政组织面临的各种问题。
2.有意识与有目的。公务员应该根据个人的经验、知识、兴趣和责任意识自动自发地回应组织面临的事件、问题和危机。他是有意识、有目的、主动的、负责的和愿意学习的人，而非受制于行政职位、组织期望、法律权威、尊严与安全等外在要求的应声虫。
3.未来取向。公务员应该是未来面向的，他对目的、思想和行动的未来具有高度的敏感性，即使这些目的不可能达成，也要设法影响实践促使其发生。
4.每日的生活共享。公务员愿在自由、平等和互为主体的情况下与他人、团体和社会进行良好的沟通。
5.领导能力的实践。公务员是改革和创新的支持者，他能创造性地疏通外部环境因素来影响决策过程，能整合组织与其成员的个人需求，能在信任和共享的基础上行使领导权威。
6.促进协作性的组织(Synergistic Organiztion)。公务员鼓励集体决策和参与，能够整合组织和个人的目标，通过有效的团队工作来实现目标。
7.与他人对话。公务员应积极参与对话，而对话中的真诚不仅是结果有效性的前提，亦为建立良好关系的前提。
8.努力于实践。公务员能够将所学的新知识转化为个人主观有意义的行动。他应能评估和反思行政命令的可疑和矛盾之处，并修正个人和制度上的错误。
四
本文简要地分析了当前公务员核心能力建设的主要问题，并提出了加强前瞻能力建设的基本主张。本文提出的一个观点是，随着后官僚时代的来临，公务员核心能力结构势必发生相应的变化。公务员核心能力结构的重心，势必会发生由强调知识、技能等表面性能力转向强调公共理念、价值、态度、动机、思维习惯等潜在性能力。本文提出的第二个观点是，在多元多变社会中对行政服务的强化，势必会转化为对公务员前瞻能力的强调。
需要指出的是，本文所说的“前瞻能力”，在公共行政的文献上，尚属一种较新的提法。笔者无意坚持这种提法的恰当性，但是需要强调的是新的后官僚时代公务员核心能力结构变化的必然性，以及学界应该予以的重视程度。再者，关于前瞻能力的培养，也是一个非常复杂的问题，还需要我们在未来进行艰苦的探索。
收稿日期：2007-03-30