政府投资、经济转轨与体制性约束，本文主要内容关键词为：政府论文,体制性论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2002年以来新一轮投资过热是中央积极财政政策和地方政府投资冲动双重作用的结果。因此，这里的问题是，为什么会出现政府投资的冲动？在不同的体制背景下政府投资冲动的形成机制是什么？转轨体制下的政府投资冲动有什么新的特点？如何有效地遏制政府的投资冲动效应？这就是本文需要集中探讨的几个问题。
一
在我国，政府投资的扩张和收缩对每一次投资波动都起到推动作用，在传统的高度集权的计划体制下，政府是单一的投资主体和投资的财政无偿划拨，造成了各级政府和企业盲目扩大投资规模，从而造成了周期的经济波动。改革开放以来尽管在投资体制上作了一定的改革探索，但目前政府投资仍然是主要方式。我国宏观经济运行存在政治冲击引起的“政策周期”，政治动员推动经济扩张，从而造成投资冲动的增强，随后的紧缩政策则造成投资的下降。1998年以来的新一轮政府投资扩张中中央实行的积极财政政策起了重要的推动作用。1998年到2002年上半年，中央政府连续大规模发行国债和增加预算内投资，同时要求银行贷款、地方政府自筹资金予以配套，比例大致为1:1:1。全社会固定资产投资总额中国家预算内资金所占比重从1996年的2.7%提高到2002年的7.3%；1998-2002年国债资金占当年新增固定资产投资的比重分别为28.9%、75.9%、54.3%、34.9%、23.9%。2002年下半年，在中央投资带动下，地方政府投资出现急剧扩张态势，主要表现为信贷膨胀和外资猛增。2003年前三季度中央政府进行的固定资产项目投资额同比分别下降了7.0%、7.7%、14.0%，但地方政府的投资额同比增长分别达到41.5%、41.5%和39.7%。地方政府投资猛增直接导致了2003年以来我国投资增幅过快，全社会固定资产投资同比增长超过26.7%，增幅比2002年同期几乎提高了1倍，达到了1993年以来的最高水平。
积极财政政策对稳定我国经济、保持我国经济持续的增长速度、对西部地区基础设施的改善起到了积极的推动作用。但是过快的投资增长，尤其是地方政府的投资冲动的增强，导致了生产资料价格的上涨和能源原材料供应全面紧缺的负面问题。特别是积极财政政策导致政府支出本身正在成为经济增长贡献因素中的一个常量，趋于固化和长期化，值得注意的是，由于投资机制和体制的问题以及资本市场的发展中的问题没有解决，政府投资并没有有效地引导企业、居民等社会资金进入从而真正启动市场化的投资需求。其次，地方政府投资的强势扩张和银行信贷资金、预算外资金等的投入，以及政府投资效益的低下和重复投资，增加了投资规模的不确定性，加剧了投资波动的幅度，从而给宏观经济运行带来了消极影响。
新一论投资扩张也出现了一些重要变化：第一是政府与市场双驱动。本轮投资首先是中央政府为了有效启动经济而进行的大规模国债投资和预算内投资，为了起到政府投资对社会资金特别是民间资本的诱导和拉动效应，还要求银行信贷资金与地方政府进行配套。当经济的启动达到一定阶段后，市场的力量增强，市场对一些行业如钢铁、建材、冶金等的需求猛增，这些行业的利润诱导了社会资金的大量跟进，造成了过度投资的形成。因此，本轮投资过热是政府和市场双重驱动的结果。
第二是政绩和利益双冲动。主要表现是政绩大小往往由GDP说了算。表现在各地普遍出现的“开发区热”、不顾一切的“造城”运动、大量兴建“政绩”工程、用行政手段强行推进企业的兼并重组，以便迅速将地方经济“做大做强”、使用各种办法推进部分行业的扩张、甚至利用行政手段虚报GDP总量和人均指标等等。其次，地方竞争导致其不断寻求自身的扩张和发展，以开发和挖掘利润来源。应当承认，这种利润冲动正是市场经济发展的内在机制，也是整个社会发展的基本动力之一。但这种利润冲动也存在着盲目性和消极性。新一轮经济过热就是政绩和利润双冲动共振造成全局性经济过热（宋晓梧、李建立，2004）。
第三是计划和市场双约束。在转轨经济形态下，政府投资一方面既受到计划经济体制的影响，另一方面又受到市场体制的约束。在改革与转轨的初期，政府投资从单一的计划体制转变为受到计划体制与市场体制的双重影响，当然，计划体制影响占据主导地位；到转轨的中后期，特别是社会主义市场经济体制确立以后，政府投资虽然同样受到计划体制与市场体制的双重影响，但市场因素的影响则是决定性的（戴园晨，1989）。因此，双重体制约束下的政府投资必然表现出不同于单一体制下的政府投资的特殊性。
第四是中央和地方双博弈。市场化改革已经使地方政府从一个权力的传递环节，逐步发展为有自己独立利益和独立决策权力的经济主体。这一变化，使得地方政府行为的两重性更加明显地表现出来。地方政府对中央政府的决策不再是盲目遵从，而有其政治利益和经济利益等多方面的考虑，以至于在政策执行博弈中，由于中央与地方分权后中央与地方利益的差别，地方政府有可能与中央政府讨价还价，力求从中央获得更多的利益，并导致“上有政策，下有对策”现象的发生。
二
为了有效地说明经济转轨条件下政府投资冲动的形成机制，我们首先分析计划经济体制下政府投资冲动的成因。
关于社会主义经济中中央计划下投资周期的存在，罗兰认为，这是一个有趣的悖论，因为中央计划预先宣布的目标之一就是根除商业周期。鲍尔(1978)、科尔奈(1980)和西蒙诺维奇(1991)提出的投资周期理论是建立在中央计划人员对短缺的宏观调节之上的。罗兰认为，与一般情况相比短缺较少时，计划人员将批准比平时更多的投资项目。企业千方百计使其投资项目得到批准：低估成本，少报第一年预算，等等。不久以后，未完成的在建项目的数目会积累起来，有关日益严重的短缺的信息也会积累起来。给定预算软约束，未完工项目永远不会被废弃，并且最终将完工。其结果是计划人员将暂停批准新项目，为优先完成现有项目注入资金，直到短缺感降低，从而引起新的投资繁荣，如此等等（罗兰，2002）。以波兰学者卡宾斯基(A.Karpinski)、匈牙利的科尔奈(J.Kornai)为代表的“行为—制度学派”从投资活动开始，分析和论证计划体制国家的政府及企业的扩展和收缩行为，认为投资既是国民经济增长的显性制约因素，又是计划控制最直接的保护。在此基础上，提出了投资冲动理论。
关于投资冲动的动因，早在1960年代，捷克学者戈德曼(J.Goldmann)和库巴(K.Kouba)认为，计划经济中的投资狂热主要来自于中央计划当局的“赶超压力”（注：正如科尔奈所说，“增长率灵魂”隐含着一种竞争精神，它反对比别的国家增长得慢，它要求把增长率的加速作为长期计划的重要目标。参见亚诺什·科尔奈：《突击与和谐的增长》，经济科学出版社，1988年中译本，第13页。）。他们考察了1950-1964年间民主德国、波兰、捷克斯洛伐克、匈牙利四国的经济波动史，发现这些国家的迅速摆脱经济落后状态、以及出于赶超发达资本主义国家的政治需要，热衷于制定雄心勃勃的发展计划，追求高速经济增长。这种“赶超压力”直接转化为“投资压力”，迫使计划部门不断提高积累率，追加投资额度，一再超出计划指标。最后，过度投资加剧了国民经济的进展状态，不得不降低投资速度和生产增长速度。1970年代，匈牙利学者鲍尔(T.Bauer)和舒茨(K.A.Soos)根据上述研究认为，战后中央计划体制建立初期，上层决策部门的“赶超冲动”是很突出的，但是进入1960年代以来，计划当局的“速度意识”开始淡化，高增长不再是无条件的了，中央的战略目标开始有所变化，这时，来自体制内部的投资压力逐渐增强。鲍尔指出，东欧各国所谓传统的“中央计划体制”实际上并不是一种完全的中央集权，在经济决策系统的不同层次之间，常常存在着一种特殊的决策权分配，中央的计划来自于部门和企业的计划汇总，形成了一种“金字塔”式的等级计划制度。企业、部门常常为争取投资与中央讨价还价，迫使中央政府批准更多的投资；而中央面对下级的投资压力，常常是无能为力的。鲍尔因此称为“投资计划交易”。之所以在中下层部门和企业中滋生这种无止境的“投资饥渴”，是因为：(1)这种计划体制往往以完成计划好坏来评价企业领导的业绩，而投资所创造的新生产能力使企业更容易完成计划；(2)随着投资而来的企业规模的扩大可以提高企业领导的社会声望；(3)企业始终明白，上级机关想要追加计划任务，就必须追加投资；(4)投资是不付任何代价的，企业没有财政风险，即科尔奈所说的企业“预算软化”。此外，企业还有许多“计谋”来迫使上级追加投资，比如“钓鱼计划”，企业在头一年先做一个较小的投资预算，一旦这个预算被接受，在以后的年份里追加的投资即使再多，中央部门也得承认（王志伟，1998）。
樊纲等认为，研究公有制经济中的投资，首先要研究计划者的投资行为。在公有制条件下，公有制经济中的“国家主权机制”导致“政府的高增长率偏好”与“高积累率偏好”，从而出现计划者主权机制（国家主权机制）下投资规模和积累率的波动和长期单向偏差。而在长期高积累率的背后，总有某种政治的考虑在起作用。就是这种政治上的考虑，导致了在制定计划时实际的目标偏离了福利最大化或最大限度满足全民需要的目标，出现投资规模长期偏离最优适度规模而出现投资膨胀（樊纲等，1994）。
综上可以看出，在计划体制下，实行的是“吃大锅饭”的管理体制，政府是惟一的投资主体，投资决策权在政府，投资资金由政府无偿划拨，项目由政府委派施工单位承担，作为生产经营者的企业只能听命于政府的摆布，企业既不能由于政府投资的增加而增大自身的利益，也不能引导政府缩减投资而妨碍自身的利益。同时，政府作为投资主体，没有任何监督制约机制，从项目决策到项目投产使用，无论哪一个环节出现损失浪费以至于项目完全报废，都不会追究责任，缺乏投资风险机制的约束，预算软约束，因而容易出现在追求高速度的政治动机下演化而来的投资膨胀。
在转轨体制下，由于计划经济体制下投资内在传导的惯性作用的存在，在经济发展战略中过分追求高速度的动因依然存在，虽然在投资主体以及投资资金的来源上出现了许多变化，诸如投资主体由单一的国家主体演化为政府、企业、居民等多元化趋向，投资资金来源也由单一的财政资金转为财政资金、银行贷款、自筹资金等多种渠道，特别是自1985年开始，政府投资资金采取拨改贷的方式，有意识地强调投资资金的投入效益。但是，由于企业投资主体的地位和作用尚难以与政府投资相抗衡，民间投资尚存在诸多的进入障碍，因此，在相当长的一段时期内，政府投资仍占据主要地位。在这种情形下，政府投资不可避免地既受到计划体制下的追求高速度的“赶超意识”的压力和软预算约束的影响，又受到一定程度的市场机制的制约。
与计划体制下的政府投资追求经济发展的高增长、高速度不同，也与市场体制下政府投资追求投资公共利益不同，在转轨经济条件下，政府投资既有追求增长高速度的诱因，又有追求公共利益的动力，同时，还存在体制转轨进程中中央政府与地方政府的分权与博弈，在一定程度上还存在决策者个人出于政治利益和经济利益的考虑等。因此，转轨体制下的政府投资行为既比计划体制和市场体制下的政府投资行为复杂得多，又因为各种利益机制的制衡而出现了一些扭曲和变形，出现了投资异化现象和寻租行为。比如，1998年以来持续的积极财政政策和投资拉动使一些地方的经济产生了对国债资金的依赖，特别是固定资产投资对经济发展的作用在相当一部分决策者头脑中渐渐被异化成了与消费一样的一种需求。由于国债项目的投资决策者很多是政府，而且国债资金不需要偿款，许多地方政府在确定投资项目时就主要不是考虑项目的盈利能力和社会功能，而是把项目建设过程中形成的需求放在了首位。只要能争取到投资，对当地的经济就会有一定的带动作用。这种认识上的错误导致了大量无效投资的增加和投资效益的低下，导致投资活动异化成了纯粹的需求。当然，有多方面的原因可以造成投资异化现象的产生，有忽视投资的使用价值偏重于投资的需求效应而导致的盲目决策，也有不了解基本建设的客观规律急于求成导致的盲目决策，还有纯粹为了显示个人政绩捞取晋升资本的短期行为等（步德迎，2003）。又如，由于转轨时期市场体系不完善、市场机制不健全，政府对经济活动的干预程度远大于市场经济国家，尤其是在我国现阶段的政府投资领域，导致创租、寻租现象的出现且表现极为突出（注：关于政府投资项目中政府创租以及寻租的多种形式，具体参见宋继权：《论政府投资项目中创租及寻租的防范与控制》，《怀化师专学报》2000年第4期。）。
因此，在转轨体制下，政府投资的功能往往通过如下的传导机制产生演化和变形：
在这里，政府投资行为已经演变为一种满足一个地区、一个集体和个人（主要是决策者或行政首脑）的政治利益和经济利益的工具。从经济利益上说，通过政府投资活动必然会给一个地区、一个集体带来一定的经济利益，加快本地区和本部门的经济发展，同时，也能通过创租活动为某些个人带来寻租收益，这也是在一定范围内存在腐败的重要原因；从政治利益上说，政府投资活动可以在现有的机制下通过政绩显示、区域攀比以及现行的考评机制实现个人的政治目的。因此，各级政府决策者追求高增长、高速度的动因与上述模型所揭示的局部和地区经济利益以及各级决策者个人的政治利益和经济利益，导致了通过政府投资这一渠道演化的政府投资冲动行为的出现。
当然，我国经济体制转轨以来，1988年、1994年、2003年出现了三次地方政府的投资高潮，除了存在前一部分所阐述的投资冲动模型中的传导机制外，还与转轨体制下中央政府与地方政府分权化体制有关。改革伊始，为了调动地方的积极性，中央政府下放权力，以“分灶吃饭”取代了中央与地方“统收统支”的财政关系，使地方在资源配置上有了更大的控制权和支配权。尤其是赋予地方政府投资审批、技术引进和外贸进出口等特权，使地方政府完全成为拥有独立利益的投资主体。由于改革初期的国营企业和银行对地方政府普遍存在的依附关系，因此，地方政府出于政绩和利益的驱动，利用充分的投资自主权，通过开发形式多样、内容丰富的投融资手段，在增加地方财政收入的同时，预算外资金也得到了迅猛增长。地方政府充分运用这些可支配资金和投资审批权限，不仅直接投资于基础设施和公益性项目，还大量投资于竞争性的盈利项目。这些投资在推动地方经济建设的同时，直接引发了地方政府的投资冲动，出现了投资扩张行为（注：杨瑞龙指出：“事实上，随着放权让利改革战略和财政分灶吃饭体制的推行，地方政府具有了独立的行为目标和行为模式，从而在向市场经济的渐进过渡中扮演着主动谋取潜在制度净利益的‘第一行动集团’的角色”。参见杨瑞龙：《我国制度变迁方式转换的三种阶段论》，《经济研究》1998年第1期，第5页。）。特别是预算外资金较多地投入到盈利性的经营项目中，成为投资膨胀的主要资金来源。
随着体制改革进程的深入，1992年党的“十四大”提出了建立社会主义市场经济体制的目标模式，市场的基础地位日益加强。在投资领域，企业的投资主体地位得到加强，政府财政投资的比重逐年降低，国家发展了直接融资的资本市场，银行进行股份制改革，这些措施隔断了企业、银行与地方政府之间长期形成的依存关系。但是，在1993年仍然存在地方政府的投资冲动行为。各地竞相上马“开发区”建设和房地产项目，以至于出现“开发区热”和“房地产热”。从统计数据中也可看出这一变动趋势：在1992年以前，中央项目的投资额一直高于地方项目，从1992年开始，首次出现地方项目的投资额高于中央项目的情形，而这以后各年份都是如此；且地方项目的增长速度迅猛，1991和1992年地方项目与中央项目的投资额较为接近，到了2002年，地方项目的投资额则是中央项目的2.9倍。这种在一定市场机制下仍然出现的政府投资冲动行为可以看作是地方政府在政治利益和经济利益上与中央政府进行博弈的信号。1994年实行的“分税制”改革，使地方政府在财政上的独立性和压力同时增大。各地政府都把扩大投资作为经济发展的主要方式。几乎所有的地方政府都制定了宏伟的经济发展计划，于是千方百计筹集资金，向上要项目。2000年开始的农村税费改革试点，在一定程度上控制住了地方政府可支配资金的来源，但导致投资冲动行为产生的机制并没有得到彻底根除。从2002年下半年开始，以地方政府为主导的普遍的投资扩张再一次出现，并以信贷膨胀和外资猛增为主要表现方式。究其原因，首先是传统体制下的投资冲动在特定条件下受到了刺激。1996年实现“软着陆”之后，经济过热迅速降了下来，但盲目扩张的投资机制并未从体制上消除。积极财政政策的连续实施和现行的流转税为主体分享的税收体制再次强化了政府投资行为，强化了地方政府对增长速度的追求。地方政府运用行政手段分指标、下任务，基础设施建设和城市建设中的超前行为，工商注册、土地批租、税收政策等方面的竞相优惠和违规审批等冲动开始扩张。在投融资体制改革尚未到位、投资的微观约束机制和宏观管理体系不健全的情况下，这种地方发展的冲动转化为简单的投资冲动并直接导致投资过热。因此，转轨体制下政府投资行为的异化和扩张，其主要症结在于体制，受到转轨条件下的体制约束。
三
如前所说，由政府投资特别是地方政府的投资冲动引致的投资波动不仅给我国经济运行造成了消极影响，而且受到了极为严重的体制性约束，以至于出现了一定程度上的放大和变形效应。因此，在转轨体制下的政府投资行为远比计划体制下的政府投资行为复杂得多。在大多数市场经济国家，政府投资的领域主要限定在纯公共产品和部分准公共产品，且追求效率与公平的基本目标。在发展中国家和转型国家，政府投资除追求效率与公平之外，还有结构转型的目标。因此，政府投资作为政府执行其经济职能的重要手段在发展中国家和转型国家的作用空间也相应地与市场经济国家存在一定区别。而现阶段我国的政府投资还受到与体制相关的多种因素的制约，特别是软预算约束、不明晰的产权关系和投资风险机制的缺失，再加之1998年以来的政府投资还负有启动经济、拉动内需的艰巨使命，因此必然会表现出与市场经济国家的政府投资和计划体制下的政府投资不同的特点。因此，要正确认识转轨体制下政府投资的特征，并通过消除对政府投资的体制性约束、创新投融资体制来根治引致政府投资冲动的机制，从而建立与完善社会主义市场机制相适应的政府投资体制。
首先，进一步推进市场化改革，从根本上消除政府投资冲动的体制性约束。党的十六届三中全会明确提出进一步完善社会主义市场经济体制，而以市场化为目标取向的改革之本意在于发挥市场这只“看不见的手”在市场配置资源的作用。在市场体制得到进一步完善的情况下，软预算约束、不明晰的产权关系以及投资风险机制的缺失等问题都将不复存在，企业、居民等社会投资都将成为真正的投资主体，在经济发展的过程中也将扮演着越来越重要的角色。在企业和居民等社会投资按照市场规律真正发挥作用的时候，政府投资应逐渐减少，特别是要在竞争性领域中退出，而投向注重公益性和公平性的项目。但现在看来，一方面全社会固定资产投资高度依赖国债，另一方面，近年来经济的高速增长对固定资产投资也存在着较高的依赖度，市场化的程度就比较低。而当全社会的固定投资和经济增长在相当程度上要直接依靠一个行政化的体系去从事市场化的投资的时候，经济增长对于行政体系（特别是掌握政府投资的行政部门甚至某些个人）的依赖性必然有增无减。长此以往，市场调节机制的建立必然受到某种程度的抑制，政府职能的转型必然在很多情况下被迫拖延。因此，要从根本上消除政府投资的体制性约束，遏制地方政府的投资冲动，必须进一步深化市场化改革。
其次，进一步理顺中央和地方政府间的关系，明确财权与事权的划分，加强中央政府的宏观调控能力。1994年的分税制改革几乎没有对各级政府应承担的支出事权作出任何的改革调整，存在的问题是：各级政府间事权存在交叉模糊、边界不清；事权非法制化；事权经常调整，不赋予财力保证。世界银行发表的报告认为，分税制后我国各级政府间支出责任划分不太符合国际通行规则，同时由于没有相应法律、法规明确对各级政府具体负责哪些公共服务作出规定，直接导致各级政府间在行政职能上的严重交叉。这是导致各级政府提供公共服务效率低下的重要原因。特别是在投资体制方面还残存着许多计划经济的痕迹，突出表现在对最为关键的生产建设项目投资权未做出明确规定，政府尤其是地方政府还承担着一些竞争性领域投资的责任。现在看来，这是政府间事权纠葛和地方政府职能调整迟迟不能到位的一个主要原因。2002年实行的所得税收入分享改革，进一步完善了政府间财政关系，但仍然没有对财权与事权作出明确的划分。而财权和事权对称，是构筑稳定的政府间财政关系的关键。实际上，在大多数国家，财政收入的大头都是由中央控制的，地方财权远小于所承担的事权，必须通过中央转移支付才可以获取与事权相等的财力。只有这样，才能在调动地方积极性的同时，切实加强中央政府的宏观调控能力。
第三，继续深化投融资体制改革，规范政府投资行为。改革开放以来，我国投资体制改革取得了积极进展，但是，投资体制仍然存在许多问题。在政府投资领域，主要表现在：一是对政府投资从未建立起责任约束机制。基于永无止境的投资冲动，各级政府仍然在为银行增加待处理坏账，为国企增加待破产成员。二是一些政府投资工程管理不够严格规范，投资决策的科学化、民主化水平和项目管理的专业化水平不高，尤其是缺乏严格有效的监督机制和责任追究机制，出现投资失误往往无人承担最终责任。三是全社会固定资产投资的宏观调控方式尚不适应新形势的要求，由于市场主体信息不灵，盲目投资的现象比较普遍。四是投资监管制度不够完善，力度也很薄弱，使建设程序违规违章、招投标暗箱操作、资金使用失控等问题时有发生。投资领域存在的这些问题，严重制约了投资增长和资源配置效率的提高。
党的十六届三中全会的决议针对投资领域存在的突出问题，提出了进一步深化投资体制改革的方向、目标和主要措施。在政府投资领域，提出要“健全政府投资决策和项目法人约束机制”，这对于促进投资健康增长、更好地发挥投资对经济和社会发展的带动作用，具有重要的指导意义。在业已颁布实行的《国务院关于投资体制改革的决定》中，对政府的行为进一步加强了限制。因此，《决定》的颁布和实行必将有效地抑制政府投资冲动，规范政府投资行为，真正发挥政府投资所具有的功能和作用。
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