论失地农民社会保障体系建设，本文主要内容关键词为：体系建设论文,社会保障论文,失地农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
社会保障制度是一个国家或社区为改善和提高成员的物质和精神生活水平而提供的社会服务及其措施（注：刘金红、段庆林、董明辉：《我国农村社会保障制度研究》，《中国软科学》，2001年第1期，第35～38页。），是社会文明和进步的重要标志。
长期以来，我国城市实行的是高补贴、高就业的社会保障制度，即有了城市户口就可享有就业机会及养老、医疗等一系列社会保险与粮食、副食品、住房等补贴（注：洪英、刘苓玲：《中国社会保障制度发展面临的问题与思考》，《重庆工学院学报》，2001年第3期，第64～66页。）。而农村实行的是以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度，其保障水平明显低于城市。改革开放后，我国农村开始实行家庭联产承包责任制，在土地福利性均分的原则下，把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段，并通过土地政策努力协调公平与效率的关系。土地的福利绩效足以抵消其效率损失，从而为家庭经济的发展及其保障功能奠定了基础，为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。
然而，在城市化进程中，农村集体土地将大量被征用，大量农民将成为失地农民，并且将生活在相对陌生的城市里。要由农村意识转化为城市意识，由农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为，需要一个较长的磨合期和适应期（注：陈德伟、金岳芳：《征地中的农民土地产权问题》，《中国土地》，2002年第3期，第16～21页。）。在这一期间，失地农民由于对城市生活的不适应，大都会表现出对生活前景的彷徨、焦虑，甚至失去信心。同时，由于农民失去了土地这一生产资料，解决今后的生存、发展问题将成为矛盾的焦点，其结果必然会影响到社会的安定和发展。
遗憾的是：对于我国社会发展中的这个不可忽视的问题，即失地农民社会保障的理论研究和实践探索，在产生了大量失地农民的今天尚未引起足够的重视！本文拟探讨建立失地农民社会保障体系的有关问题，以引起更多的人来关注失地农民的社会保障问题。
二、建立失地农民社会保障的必要性
土地是农民工作和生活的重要场所和生存基础。拥有土地是农民与社会其他人群相区别的一个重要特征，也是农村家庭的核心秉性。由于农民拥有稳定的土地使用权，来自于土地的收入成为农民最基本最可靠的收入来源，是家庭保障最基本的经济基础，也是农民最后的一道生活安全保障。
图1 城市居民、一般农民和失地农民享有的社会保障比较
土地对农民的社会保障功能可归纳为以下6个方面（注：王克强：《从地产对农民的生活保障效用谈农村社会保障机制建设的紧迫性》，《社会科学研究》，2000年第2期，第94～97页。）：第一，土地为农民提供基本的生活保障；第二，土地为农民提供就业机会；第三，为农民的后代提供土地继承权；第四，土地对农民有资产的增值功效；第五，土地对农民有直接收益功效；第六，免得重新获取时掏大笔费用的效用。
在城乡分割的二元政策下，土地是国家赋予农民社会保障的载体，然而在城市化进程中，由于征地权的滥用（主要是没有严格区分公共利益和非公共利益），以及没有妥善处理失地农民的安置问题等，导致失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利（丧失了土地对农民的6个社会保障效用），同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，使得失地农民成为既有别于一般农民，又不同于城市居民的边缘群体——弱势群体，失地农民面临着极大的社会风险。图1给出了城市居民、一般农民和失地农民在社会保障方面的差别。
农民因征地而失去土地的社会保障权利后，尽管国家按《土地管理法》给予了征地安置补偿费，然而现行的补偿标准过低（注：汪晖：《城乡结合部的土地征用：征用权与征地补偿》，《中国农村经济》，2002年第2期，第40～46页。），且大都采用单一的货币安置方式，而对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题，却未予考虑（注：陈德伟、金岳芳：《征地中的农民土地产权问题》，《中国土地》，2002年第3期，第16～21页。）。从公平角度看，理应由国家给予失地农民保障补偿。
由于我国农民缺少受教育和培训的机会，文化素质和知识技能低下，失去土地后，他们在社会上的竞争能力十分有限，而由农村意识转化为城市意识，由农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为，如前文所述，需要一个较长的磨合期和适应期，他们面临着各种风险。从社会正义角度看，国家理应给这一弱势群体提供社会保障。
征地过程中，补偿和安置费没有合理分配、利用，缺乏必要的社会监督机制（注：陈德伟、金岳芳：《征地中的农民土地产权问题》，《中国土地》，2002年第3期，第16～21页。）。一项调查表明，如果以成本价（征地价加上地方各级政府收取的各类费用）为100，则拥有集体土地使用权的农民只得5%～10%，拥有集体土地所有权的村级集体经济组织得25%～30%，60%～70%为政府及各部门所得，而从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，则大部分被中间商或地方政府所获取。由此可见，农民得到的补偿费用极为有限，一旦补偿的钱被花光，基本生活没有经济来源时，生活就失去保障。而集体经济组织、政府及各部门由于征地所得的资金，由于缺少监督机制，不但不能做到保值增值，往往又成为腐败和官僚主义产生的源头。合理利用这部分资金，保障失地农民的生活，也要求建立失地农民社会保障体系。
因此，建立失地农民社会保障体系便成为当务之急。
三、建立失地农民社会保障体系
社会保障是一个庞大的体系，它包括资金来源、运行机制、模式类型、内容构成等方面。由于失地农民的特殊性，其社会保障不同于一般城市居民的社会保障，图2给出了失地农民社会保障体系的总体框架。
图2 失地农民社会保障体系的总体框架
（一）设立失地农民社会保障基金
1.失地农民社会保障基金的来源
设立社会保障基金是各国社会保障制度的通行做法（注：陈平：《美国社会保障法评析》，《青海师范大学学报（哲学社会科学版）》，2001年第2期，第82～84页。），设立失地农民社会保障基金有助于降低他们面临的风险，促进社会稳定发展。但是我国目前还处于社会主义初级阶段，经济发展水平低，资本短缺，由国家财政全部负担失地农民社会保障是不现实的。那么如何解决失地农民社会保障基金的来源便是问题的关键。本文认为，征地中土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民社会保障基金的主要来源。但是，目前征地补偿安置费标准低以及增值收益分配不合理的状况，在一定程度上妨碍了失地农民社会保障基金的设立。
本文认为，必须改革现行的有关征地补偿和安置办法，为建立失地农民社会保障基金提供法律上的依据。征地改革应严格区分公共利益和非公共利益两种不同类型的征地行为，分别采用不同的征地补偿和安置标准，并规定补偿和安置费用于建立失地农民社会保障基金：(1)公共利益征用土地的，以土地市场价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费。(2)非公共利益占用农民集体土地，用地单位应为失地农民办理失业、大病、养老等保险。对于非公共利益占用农民集体土地，安置补偿除了用地单位为农民办理失业、大病、养老等保险方法外，更多地应引入谈判机制，由用地单位和农民集体、农民自行谈判确定补偿安置费。
“涨价归公”的思想认为农村土地转用后带来的增值收益理应收归国有，理由是社会、经济发展导致土地自然增值，所以应该由社会共同占有这部分增值收益。然而，涨价事实上并未归公，土地转用后的巨额增值收益，如前文所述，大部分被中间商（如房地产开发商）或地方政府所获取，而“一生下来就完全同样地参与社会缔结和创建”并作为土地所有者的农民，却分文未得。土地转用后的巨额增值收益不加以公平分配不符合社会正义原则。因此，从社会公正角度看，占全国人口70%强的农民有权利获得农地转用后的增值收益，70%或者至少50%的“涨价”应归农民（农民也是缔结、创建社会的重要分子）。在目前事实上还是城乡二元结构的体制下，属于农民部分的土地转用“涨价”是建立农民社会保障基金的主要来源，当然，也是失地农民社会保障基金的主要来源。
此外，失地农民社会保障基金的可能来源还有中央政府和地方政府的财政拨款、失地农民社会保障基金运营收入以及慈善机构的捐赠等。
2.社会保障基金的运营
失地农民社会保障基金能否高效运营、保值增值，不仅关系到广大被保障对象的切身利益能否得到保障，而且关系到失地农民社会保障体系能否高效运行，关系我国计划经济体制向市场经济体制转型能否顺利实现。
从国际经验来看，多数国家社会保障基金一般交由私营机构而非政府机构经营管理，且多家经营而非独家垄断（注：梁坚：《智利养老保险基金投资运营及其启示》，《企业经济》，2001年第8期，第101～102页。）。世界银行的1份研究报告显示（注：邓大松、方晓梅：《美国社会保障信托基金的运行和启示》，《中国保险管理干部学院学报》，2001年第2期，第49～52页。）：在全世界范围内除美国、马来西亚、新加坡等少数国家外，在大部分国家，由政府部门管理的养老基金的收益大都是负值，由私营机构经营的养老基金收益率普遍高于由政府部门经营的收益率。之所以如此，主要是因为：第一，政府部门自身的运行效率往往不高，甚至会出现腐败问题；第二，政府部门管理的养老基金通常不能投资于股权、不动产或国外资产，而是被迫购买政府债券或以很低的名义利率向亏损的国有企业贷款，从而使风险过分集中。此外，采取政府部门管理方式，基金还往往成为政府部门的专用资金来源，其运用通常服从于政府目标而非追求经济效益，这不仅无助于基金保值增值，还有助长官僚主义和奢侈浪费之风的危险。而私人机构则以追求最高的投资收益率为根本目标。
将社会保障基金交由私营机构管理，这种基金经营方式很值得我们借鉴。失地农民社会保障体系设计也必须考虑基金投资运营问题，确保未来有足够的支付能力。当然，我们未必要像智利等国家那样全部交由私营机构经营管理，可以交由银行和非银行金融机构经营管理，并引入竞争机制，来促进基金的保值增值。
要保证失地农民社会保障基金的顺利保值增值，就必须实现投资方式多样化，应适当涉足实物投资、银行存款、国债及其他各种债券、股票、投资基金、抵押贷款、外汇、期货和国际投资等，在确保安全性的前提下，充分体现基金的收益性。但是这些投资领域的风险和收益具有很强的正相关关系，必须加强投资的风险管理。
基金投资的风险管理的工作可分为两个阶段：投资前的风险管理和投资中的风险管理。投资前的风险管理即为失地农民社会保障基金进入具体投资运作前的风险管理，主要由信托公司及其聘用的投资顾问公司来完成；投资中的风险管理即为失地农民社会保障基金在具体的投资运作过程中的风险管理，主要由投资机构来完成。投资前的风险管理主要包括：对投资市场和投资工具的风险和收益进行评估，在国家规定的投资比例限制下，确定最为合理的投资组合；通过招标投标方式选择合适的投资执行公司，以确保管理风险最小。投资中的风险管理主要包括：根据信托公司规定的投资组合比例和方向，确定更为具体的投资组合；对风险进行严密监控，并随时调整投资组合；对于自身难以规避的风险应及时向信托公司汇报，以便信托公司迅速作出反应等等。
3.社会保障基金的监管
智利等国家的成功经验表明，基金交由专门的机构经营管理并期望取得很好的成效，离不开严格的监管。因为社会保障基金的投资运营毕竟不能等同于一般的商业行为，它事关国家的发展大计和无数农民的利益。缺乏严格有效的监管，基金投资运营注定难以成功。近年来，我国一些地方的社会保险局非法挪用社保基金建造大楼、购置小车甚至基金被侵吞等严重事件前后发生，善良的百姓在对那些肆无忌惮的“官仓硕鼠”深恶痛绝（注：李治贤：《我国社会养老保险制度存在的问题与对策》，《渝州大学学报（社会科学版）》，2001年第2期，第59～61页。）。这种现象的产生关键是监管体系不健全，监管手段和力度不够。
失地农民社会保障体系的运行，必须汲取经验教训，加强基金的监管。首先必须有明确的法律体系，依法监管。因此，需要尽快建立健全社会保障领域的法律法规体系，刻不容缓；其次，必须有依法赋予监管职责的监督主体，借鉴智利等国的经验，失地农民社会保障基金管理机构与经营机构必须分开设置，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监管机构的权威性、公正性、科学性和独立性。
对失地农民社会保障基金经营管理机构的监管，重点应集中于金融、财务和业务方面，督促经营机构建立完善的管理规章。为防止舞弊行为，要建立市场准入制度，规定基金经营管理机构的最低法定准备金和相应责任，建立财务公开、信用和绩效评级制度以及严格的经济处罚制度。
图3给出了失地农民社会保障基金监管的一个模式。在该模式中，失地农民社会保障管理部门承担对保管银行、投资机构、信托公司、失地农民档案管理等总体管理工作，如制定严格的、具体的监督规则，定期考核这些机构的风险管理水平和绩效等。但失地农民社会保障基金不能由社保机构部门单独控制，应该由信托公司来管理，而信托公司只能把钱存放在保管银行中，然后社会保障管理部门将失地农民的档案反馈给投资机构，由投资机构作出投资决策。投资机构做出决定后，信托公司才通知保管银行拨钱给投资机构，这样，就可以形成一个严密的监督机制。
图3 失地农民社会保障基金监管理模式
目前，失地农民社会保障管理部门可在县级社会保障管理部门设立，以县级为单位建立失地农民社会保障基金。待条件成熟时，在全国联营失地农民社会保障基金，促进基金更好地保值增值。应当指出，失地农民社会保障最终应纳入全社会一致的社会保障体系之中，这是社会正义的要求。
（二）失地农民社会保障的内容
1.失地农民最低生活保障
农民作为一个社会弱势群体，其最低的生活保障权利往往被国家以各种名义所剥夺，如1999年，国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，其适用的范围就仅仅限于城市居民，而将广大农民排除在保障范围之外。失地农民既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障。最低生活保障是国民应该享有的基本权利，因此必须重视失地农民最低生活保障的建立。2001年10月1日正式实施的《浙江省最低生活保障办法》规定了城乡一体化的最低生活保障制度，这为建立失地农民最低生活保障提供了制度上的借鉴。
2.失地农民的养老保障
由于劳动能力下降或机会丧失，老年人不再具有收入来源或收入明显减少，而表现为消费远大于产出。可见养老风险是客观存在的，每一个活着的人都将面临。失地农民目前的养老方式主要依靠传统的家庭养老模式。这种以约定俗成的规则，依赖子女供给的养老模式，总是具有一定的风险。失地农民由于文化素质较低，面临很大的失业风险，这又冲击着传统的家庭养老模式。农民的养老问题历来是农民最关心的问题之一，尤其当农民失去土地之后。因此，失地农民养老保障制度的建立，将对社会稳定、计划生育基本国策的推行起到积极的作用。
3.失地农民的医疗保障
如前所述，医学科技技术的进步，提高了医疗服务水平，但在保障和提高居民健康水平的同时，医疗费用大幅攀升，尤其是大病。高额的医疗费用支出，对失地农民而言，显然有巨大的压力。因此，医疗保障也是失地农民社会保障的一个基本面。
4.为失地农民提供受教育和培训的机会
社会保障制度在历史上随同社会经济和科学技术而不断发展，是社会进步的重要标志。但长期以来存在这样一种观点，即认为社会保障只包括人们的生老病死等问题，而把教育和职业培训排除在外。实际上，现代社会保障制度的内容十分广泛，它不仅包括了人们的物质生活方面，而且包括人们的精神生活方面。失地农民不仅有生存权的问题，而且也有一个发展权的问题。
美国、日本等国家都非常重视教育和职业培训在社会保障中的作用（注：陈平：《美国社会保障法评析》，《青海师范大学学报（哲学社会科学版）》，2001年第2期，第82～84页。），以发挥非物质性的社会保障对现代化的重要作用。在美国一些地方，如果申请救济，他们会首先问你愿不愿意接受某种职业的培训。从20世纪60年代开始，美国颁布了许多关于职业培训和职业教育的法令。通过职业培训，提高了劳动者素质，有利于劳动者就业，在一定程度上缓解了失业问题，成为美国社会保障不可缺少的重要组成部分。
长期以来，我国农民（包括失地农民）由于缺少受教育和培训的机会，文化素质和知识技能低下，农民失去土地后，他们在社会上的竞争能力十分有限，面临着极大的风险。为了让失地农民过上更好的生活，维护社会稳定，我们无法想像大批失地农民靠最低生活保障而生活。为失地农民提供受教育和培训的机会，既可以提高农民素质，增强技能，又可以减少保障基金的支出，增加就业岗位等好处。
5.为失地农民提供法律援助
如前所述，失地农民是一个社会弱势群体，当他们的权利受到侵害时，他们往往没有能力支付因启动并进而运用行政救济途径所需的各种成本（包括金钱、时间、精力、相关法律知识等）。“法律面前人人平等”的宪法原则首先要求所有公民一律平等地站在法律面前，即公民接近法律的能力不应受到其他条件尤其是经济状况的影响。“物质财富的拥有，可以有先后之分；司法正义的获得，不能有先后之别！”这就要求建立社会保障体系时必须为失地农民提供法律援助。法律援助是社会弱者接近法律、实现其行政救济权的重要保障（注：黄天柱：《最低生活保障制度与权利救济》，《浙江社会科学》，2002年第2期，第51～53页。），它可以通过提供法律帮助的形式以确保失地农民在其合法权益遭到侵害时具有平等的接近法律寻求保护的能力。
四、结语
建立失地农民社会保障体系，既可使他们获得基本的生存权与发展权，又可促进社会稳定发展。但是，在强调建立失地农民社会保障的同时，我们不能忽视家庭保障的作用。
我国是世界上四大文明古国之一，是一个具有悠久历史的儒教文化和佛文化的国家，社会的基本经济单位由家庭组成。千百年来，家庭血缘关系和经济关系结合在一起。家庭成员的生、老、病、死问题由家庭解决，家庭关系比西方国家稳定得多。家庭成员相互提供生活保障，是我们中华民族的优良传统，特别是在广大农村，哺幼赡老作为中国家庭的基本功能，早在千百年前就已经上升到社会伦理道德和法律规范的高度。因此，建立失地农民社会保障体系时不可忽略家庭的社会保障功能，要避免出现存在于美国等西方国家的悲剧：国家实现了现代化，却破坏了家庭及其成员之间的亲密关系。
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