关于职业教育发展的多元化筹资探析，本文主要内容关键词为：探析论文,职业教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号G717文献标识码A文章编号1008-3219(2009)10-0046-05
改革开放以来，为了发展生产、服务现代化建设，党和政府高度重视职业教育的发展。从党的十一届三中全会开始，在配合推行家庭联产承包责任制促进农村发展的同时，恢复了农村职业教育的地位，农村职业教育担负起加快农村经济发展，促进农村劳动力转移和提高农村人口科学文化水平等多种职能。此后，在一系列良性政策的引导规范下，公共财政加大了对职业教育的投入，探索职业教育多元办学体制的建设工作，职业教育规模逐年扩大，各种形式的职业培训不断发展，职业教育办学条件普遍改善，师资队伍建设进一步加强，质量效益明显提高，职业教育服务经济社会的能力逐步增强。但是，职业教育发展仍然面临挑战，如总体投入经费不足、经费来源结构不合理、使用效率低以及多元化筹资渠道尚不完善等问题亟待解决。
一、多元化职业教育经费筹措体制建设面临的主要问题
(一)财政办学经费投入不足
1980年实行“划分收支、分级包干”的新财政体制后，教育经费的管理相应改为中央和地方两级财政切块安排的管理体制，中央财政只负担中央各部门所属高等院校、中等专业学校和技工学校的经费，并对地方职业教育进行专项补助；地方职业技术教育经费列入地方教育事业费预算。为落实教育经费“三个增长”，政府教育经费投入总量不断增加，国家财政性教育经费占GDP的比例以及预算内教育经费占财政支出比例基本呈逐年增加的趋势。从1997年-2004年全国教育经费由2531，73亿元增长到12148.07亿元，平均每年以17％以上的速度增长。其中，中央和地方各级政府预算内教育拨款由1357.73亿元增长到7654.91亿元，全国职业中学生均预算内事业费支出平均以10.41％的速度增长，增长最慢的是1998年，仅为2.66％，其他年份都在7％以上，全国中等职业学校生均预算内公用经费支出由1997年的246.77元增长到了2007年的718.00元，2006年起，由于落实了《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，所以2006年到2007年全国中等职业学校生均预算内公用经费支出增长最快，见表1。
但与此同时，职业教育学校的招生规模也在逐年扩大。自1978年在全国教育工作会议上提出扩大职业技术学校的比例以后，许多城市进行了中等教育结构改革的试点。1980年10月，国务院批转教育部和原国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》，进一步推动中等教育结构改革工作的开展。经过几年的努力，单一化的中等教育结构开始起了变化，职业技术教育有了初步发展。到1982年，全国城市职业中学(班)、职业(技术)学校在校学生已达35万余人，与普通高中在校学生的比例已达到1∶5。在政策的引导和规范下，全国职业高中生由1987年的63.88万人扩招到2007年的302.18万人，是1987年的近5倍；1987年全国普通中等专业学校招生人数71.5万人，2007年全国中等专业学校招生人数为297.29万人，是1987年的4倍；1985-2006年全国技工学校都呈现出比较快的增长趋势，详见表2、表3、图1。
图1 1985年-2006年技工学校招生数情况
数据来源：2007年教育统计年鉴。
当职业教育招生规模成倍增长时，我国职业教育经费投入平均仅以10％的速度增长，这使得职业教育经费投入总量始终不足。据研究显示，职业教育的特点决定了职业教育的成本远大于普通教育，而职业教育的投入无论从中央还是地方都无法和普通教育相提并论。投入不足直接导致职业教育学校教学设备、生均图书、教学差旅费、业务费等的投入比例、办学用地以及相关配套的教学、试验及实训基地设施、学生生活及附属设施等校舍建设方面很难达标。出现师资力量薄弱、生源质量差、招生成本高等问题。鉴于这样的办学条件，学校只能靠逐年扩大招生来维持生存与运转，财政性经费投入的绝对数额上去了，但扣除物价指数，实际生均经费的增长是非常有限的。
(二)职业院校办学背负重债
1998年开始，国务院对国务院部门(单位)所属中等专业学校的管理体制进行了调整。由于长期的经费投入不足，大多数的中等职业学校办学条件差，加之社会对职业教育普遍认识不足，导致招生困难，其中有些学校连续几年没有招生，教育资源没有得到充分利用。面对这种局面，急需通过调整优化，增强中等职业教育的整体效益。1999年教育部制定了《关于调整中等职业学校布局结构的意见》，调整中等职业学校结构和布局，1996年国务院颁布了《职业教育法》，明确了职业教育体系，并提出了发展高等职业教育。中等专业学校为求生存与发展，纷纷争取将学校升格为高职高专，这意味着需要更大的资金投入。建设资金除学校自筹和政府投入的一部分外，大部分通过向银行举债解决。目前，有些职业院校已经出现资不抵债，甚至只能通过学杂费来支付银行贷款利息的现象。而且筹集到的建设资金投向也不合理，大部分用于基础设施建设，而轻视师资力量的加强，甚至出现常年拖欠教师津贴现象。
(三)融资渠道狭窄，资金来源结构不合理
计划经济体制下，我国的教育财政管理体制决定了职业教育经费来源于国家及各级政府统一下拨，基建投资统一安排，导致国家财政负担过重，教育经费来源非常有限的局面。《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出，职业教育要逐步形成“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与，公办与民办共同发展”的多元办学格局和“在国务院领导下，分级管理、地方为主，政府统筹、社会参与”的管理体制。这为职业教育的多渠道筹资和多元办学提供了政策支撑。
图2 2000年全国各类职业技术学校经费收入情况分析
图3 2005年全国各类职业技术学校经费收入情况分析
数据来源：2001、2006年教育经费统计年鉴。
由图2、3可见，与高等教育相比，中等职业学校没有科研经费拨款。2000年中等职业教育预算内教育经费拨款占总经费收入的49％，校办产业、勤工俭学、社会服务收入用于教育及捐集资收入各占总经费收入的1％，但2005年，后两项经费占总经费的比重明显减少，取而代之的是预算内教育经费拨款的增长。与2000年相比，2005年基建拨款所占的比重下降了1％，事业收入所占的比重没有发生变化，也即个人承担经费始终占经费总额的38％。这一方面反映我国加大职业教育投入的主要措施是，要进一步加大公共财政对职业教育的投入，增加财政对职业教育的拨款，实现用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费逐步增长。建立职业教育办学主体和投资渠道多元化体系，并不意味着削弱政府的主体性办学特征，也不意味着政府可以减少对职业教育的投入。另一方面在财政投入不足的情况下，社会和企业捐资办学的积极性没有充分调动，民营职业学校投入以及其他筹集职业教育经费的渠道还非常有限，大部分是国家和个人出资负担职业教育发展经费。
由于财政投入的不足，职业学校要发展只能求助于银行，但随着国家金融体制的调整，各银行为减少金融风险，对职业院校贷款的审批、管理非常严格。在追求利润最大化的驱使下，职业教育作为教育领域的薄弱环节，由于还款渠道得不到保障，国内金融部门对职业学校的贷款变得非常有限，即使有也是短期融资，更不要说得到世界银行的长期贷款。
二、完善职业教育发展多元化筹资的建议
(一)政府继续加大对职业教育的投入
职业教育是准公共产品，政府对职业教育的投入不可能像义务教育一样全包下来，应通过有效的财政手段，优化职业教育资源配置，引导职业院校深化改革，走市场化的办学道路。从长远利益和可持续发展的角度加大对职业教育薄弱环节的投入，投入的方向也应从单纯改善办学条件向支持实训基地建设、支持重点实验室和重点学科建设转变。要加强对职业教育经费的使用管理，配合“以奖代补”，实行标准化的绩效评估，提高资金的使用效益。继续落实和完善中职贫困学生资助体系，很多情况下，地方政府限于财力很难落实中央下达的资助标准，往往是中央的资金到位了，而地方的资助资金迟迟难以落实。
(二)加大政策对职业教育的导向作用，引导民间资本参与职业教育
经过30年的改革开放，我国的民间资本已经具有足够的能力投资职业教育。据媒体报道，我国民间资本十分丰富，截至2008年5月，我国城乡居民存款达19.39万亿人民币。2008年，随着中国楼市及股市两大市场的双双受挫，越来越多的民间资本开始寻求新的创业市场。而事实上，我国的职业教育始终存在着旺盛的需求，随着科技的进步和产业结构优化，新技术日益广泛应用于新产业，可以预见，未来几十年，掌握高技术有文化的技能型人才始终是供不应求的，这是顺应高科技生产发展的必然要求。此外，“据美国经济学家对美国1985年各行业投资回报分析，高等教育产业投资回收率为17.6％，房地产为6％，10年期债券为10.6％，公司债券为11.4％，银行利率为9.9％，高等教育投资回报率远高于其他产业”。对于投资者来说，职业教育产业具有发展空间广阔、收益稳定、投资风险小的朝阳性基础产业特征。因此，可通过政策引导，吸引民间资本投资职业教育。[1]具体措施如下：
一是在政策的制定上要应该进一步理顺民间资本在职业教育发展中的地位。我国虽然于2003年颁布了《民办教育促进法》以及在2004年3月颁布了《民办教育促进法实施条例》，通过立法确定了民办教育的地位，使民办教育有法可依，并允许“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，但对于合理回报的幅度、允许有多少结余等具体的实施细节并没有详细规定。
二是在财政性经费的运用上要充分发挥“四两拨千斤”的作用，创新财政资金的途径。我国职业教育经费来源中，其中校办产业的收入是微乎其微的，通过建立合理的股权制度，规范民营资本与国有资本的收益分配关系，引导民营资本投资校办产业，提高财政资金的使用效率，拓展职业教育经费的来源。
三是政府应创造公平竞争的办学环境，鼓励和规范民办学校的发展。中央财政安排的职业教育专项资金，应打破行业和所有制界限，不论公办、民办，还是中外合作办学。只要办学机制灵活、满足市场需求、毕业生就业率高，都应一视同仁，择优支持。要把各类职业院校建设用地统一纳入土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排。民办、外资办、企业办等职业院校，在征地和减免建设配套等有关费用方面享受与公办院校同样的政策。民办等职业院校可以接纳社会捐助，专项用于学校建设，捐助者享受国家规定的税收优惠政策。民办、外资办、企业办等职业院校在申报国家和省级科研项目、课题，申请职业教育实训基地项目，评奖评优等方面享受与公办院校同等待遇。
四是民办和公办合营的，民办资金投入的形式应允许多样化，民间办学主体出资可以是资金，也可以是土地、校舍、机器设备、厂房等，同样，政府应该盘活在城区和近郊区一些闲置的房产资源投资民办职业院校或采用就近原则作为职业院校的校办企业、实习工厂。如，迁至外地或远郊工厂的空闲厂房、已经倒闭的空闲厂房，还有其他单位因各种原因闲置出来的房产。这些房产的绝大多数产权属于公有。政府可作为委托人，将闲置的房产作为信托财产，委托给学校举办人经营管理，将国有房产以信托财产形式委托给学校的举办人使用、经营。通过信托文件表明学校停办清算时，校舍产权的归属问题，实现对民办学校的扶持等。
(三)鼓励支持行业和企业发展职业教育
行业和企业是举办职业教育的重要力量。行业和企业具有资源、技术、信息优势，完全有能力承担该行业专门的技能型人才培养的责任。发展职业教育，不能剥离对行业的依托，新时期应该更加重视行业办学的优势。鼓励支持企业单独举办职业学校，进行所需技能型人才的培养和培训，对企业举办职业教育达到一定规模的，可按一定比例返还教育费附加。积极支持行业企业与职业学校联合招生合作办学，实行产教结合，企业可依托职业学校建立培训中心，同样企事业单位应接收职业学校学生实习，有责任向顶岗实习的学生支付相应的报酬或补贴，从而节约双方的成本，提高资源的使用效率。因此，要制定和完善行业企业参与职业教育的相关政策，建立有利于企业、学校和学生三方的办学机制。
(四)为职业院校搭建好的融资平台
面对职业教育快速发展过程存在的融资困难，政府除加大对职业院校的投入外，还应搭建融资平台，帮助职业院校解决融资难的问题。由于财政投入的不足以及社会对职业教育的偏见，学校学费收入低，收入来源有限，又面临急需改善办学条件，办学资金缺口大，而学校向银行举债必须以政府的信用为支撑。因此，只有以政府搭建的融资平台为基础，职业院校才可以实现顺利融资。