从“特保”案例看中国出口贸易激增中的隐忧及其对策，本文主要内容关键词为：隐忧论文,出口贸易论文,对策论文,特保论文,案例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、特别保障措施（“特保”）的产生和不利影响
在中国入世谈判过程中，许多WTO成员担心中国入世后出口可能会大量增加，因此提出在其与中国之间保留适用《保障措施协定》，并体现在《中华人民共和国加入议定书》（“《入世议定书》”）中的第16条上，它规定了关于特定产品过渡性保障机制(Transitional Product-specific Safeguard Mechanism，即“特保措施”）。
《中国加入工作组报告书》对于《入世议定书》中的特保措施条款的适用做出了更详细的规定：从中国入世之日起12年内，如原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的WTO成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口；如果一个WTO成员认为根据第2款、第3款或第7款采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，WTO成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。
特别保障措施对中国出口贸易产生了四个方面的不利影响。
1.降低了实施保障的标准
针对中国的特殊保障机制，实施的条件不仅比传统的WTO保障机制的标准要低，甚至低于对不公平贸易的补偿所需具备的条件。特保措施免去了反倾销所需要进行的大量调查，也不必计算反倾销率，进口国只要证明自身市场受到定义模糊的“扰乱”，而且该“扰乱”是来自中国就可以了。很显然启动针对中国的特殊保障措施比反倾销和反补贴更容易。因此，“特保条款”不是建立在“公平贸易”基础上的，背离了保障措施的特定宗旨。另外，任何一个WTO成员都可以专门针对中国产品，有选择性的采取保障措施，从而有权背离《保障措施协定》所规定的“非选择性”。
2.采取特保措施的弹性加大，时间延长
《入世议定书》对于采取特保措施的期限做出了如下规定：WTO成员只能在防止或补救市场扰乱所必需的时限内采取保障措施。但是，这只是一项原则性的规定。根据该规定，如果WTO成员认为有必要采取特保措施，则可以在特保措施条款的适用期限内无限制地采取特保措施。特保措施条款的适用应在加入后12年终止，即2001年12月11日至2013年12月11日。这一规定对于特保措施的适用起了最终的限制，即任何一项针对中国产品的特保措施均应在中国加入WTO之后12年终止。
3.降低被采取保障措施后国家的报复能力
根据WTO《保障措施协定》规定，出口国有权在保障措施生效后的任何时间采取报复措施，甚至可以立即进行报复。但是《入世议定书》规定：如果特保措施是由于进口水平的相对增长而采取的，并且该措施持续有效的期限超过2年，则中国有权针对实施该措施的WTO成员的贸易中止实施GATT1994项下实质相等的减让或义务；如果特保措施是由于进口水平的绝对增长而采取的，并且该措施持续有效的期限超过3年，则中国有权针对实施该措施的WTO成员的贸易中止实施GATT1994项下实质相等的减让或义务。
另外，WTO成员还专门针对中国的纺织品设置了特别保障规则。根据该规则，在2005年至2008年，如中国的纺织品出口对WTO成员国市场造成扰乱，该成员国可临时实行限制，但4年内只能用一次，一次只能持续1年。例如，中国做出承诺，如果纺织品出口超过中美协定的限制，导致美国产业受损，美国可以单方面采取提高关税、设置配额等特殊保障措施，中国在一定期限内不得对美国的限制予以报复。
4.失去对发展中国家的优惠待遇
《保障措施协定》第9条具体规定了对发展中国家成员的优惠待遇：第1款规定：如果原产于发展中国家的产品占进口成员该产品的总进口量的比例不超过3%，则进口成员不得对来自该发展中国家的产品采取保障措施；但根据《入世议定书》第16条第1款的规定，WTO成员可以只针对中国产品采取保障措施，而不管中国出口的产品是否在该成员国进口产品中占3%以上，因此减少了中国享受发展中国家优惠待遇的机会。
二、出口贸易激增所引起的“特保”隐忧
1.出口贸易增长情况
根据中华人民共和国海关统计数据，1990年-2002年，中国货物贸易出口年平均增长14.8%。而仅2002年1-12月全国进出口总值为6207.85亿美元，同比增长21.8%，其中：出口3255.69亿美元，同比增长22.3%；进口2952.16亿美元，同比增长21.2%，进出口顺差303.53亿美元，同比增长34.6%。12月份当月出口318.91亿美元，同比增长30.2%；进口287.33亿美元，同比增长28.4%，进出口顺差31.59亿美元，同比增长49.4%。
2003年1-12月全国进出口总值为8512.1亿美元，同比增长37.1%，其中：出口4383.7亿美元，同比增长34.6%；进口4128.4亿美元，同比增长39.9%，进出口顺差255.4亿美元，同比下降16.1%。12月份当月出口480.7亿美元，同比增长50.7%；进口423.4亿美元，同比增长47.4%，进出口顺差57.3亿美元，同比增长81.2%。
单从纺织行业看，似乎是加入WTO后的最大受惠者，但同时也是遭受“特保”冲击最大的行业。长期以来制约中国纺织品出口的配额一经放开，立刻激发起旺盛的出口浪潮。2002年，根据《纺织品服装协议》，欧盟对中国解除了价值830亿欧元的配额限制，其结果是这些产品从中国的进口量增加了164%，进口值增加53%。同年，中国共有55个输美纺织品服装类别被全部或部分取消配额，从而使这些产品对美国的出口量增长239%，出口金额增长87.2%。由于中国产品在美国进口市场强劲的增长势头（2002年全部输美纺织品和服装在量值上增长124.5%，金额增长33.8%），中国已再次成为美国进口纺织品服装市场上最大的供应国，这是自北美自由贸易协定1994年生效以来中国首次超过墨西哥而成为美国纺织品服装第一大进口来源国。
2.“特保”隐忧突现
入世后中国的进出口贸易有了大幅度的提高，但是同时也多次遭到进口国动用特别保障条款来限制中国产品的进口。中国目前受到“特保”影响最大的是具有出口优势的行业，如纺织品、服装、机电等。在一年半时间里，先后有7个以上的国家和地区针对我国多类产品动用了特殊保障条款（见表1）。
例如，由于来自中国的纺织品增长过快，美国、波罗的海三国和波兰都先后提出实施特别保障措施，以限制中国纺织品进口。一旦美国对五类纺织品动用特保措施，就意味着，到2008年底之前，中国这五类商品对美出口的年增量将被限制在6%-7.5%。美国国内实施的是案例法，在纺织品五类商品被动用“特保”措施后，其它纺织品也将面临同样的设限威胁，从而形成多米诺骨牌效应。而且欧盟也很有可能仿效美国的做法。另外，有可能在美国对墨西哥、印度、泰国等国纺织企业配额全部取消后，只有中国要受到配额制约。
表12002年3月-2004年3月针对中国的“特保”案例
根据WTO规则中的“双边谈判多边适用”原则，WTO的成员都可以使用中国在入世谈判时给予美国的承诺来限制中国产品的出口。目前一些发展中国家也正在提出要求，希望在取消大部分国家关税后，仍保留对中国部分商品的关税，如果成功，这将是中国入世后遭受的最严重挫折。
中国商品频频遭“特保”调查，是一个危险的信号。“特保”门槛很低，操作方便，弹性较大，前提只要求构成“市场扰乱”，远不如其他保障措施所要求的“严重损害”或“严重损害的威胁”以及“提供基础材料和证明数据”那么严格。这将导致国外产业界和相关协会很有可能更多地避开使用成本高、时间长、相对传统的反倾销诉讼手段，进而选择更为便利的“特保”贸易壁垒。而且一旦实施就会采取征收临时性高关税或实行数量限制等惩罚性措施，将对中国今后一段时期内的出口贸易带来很大的负面影响。虽然反倾销通常是限制中国产品进口所采取的非关税壁垒措施，但是随着我国企业法律意识的增强、经验的增加，反倾销措施效果已不如从前，WTO成员国将可能会越来越多地利用特别保障条款。由于我国出口增长较快的主要是劳动密集型产品，一旦受到冲击，带来的失业问题将会非常严重。因此不论从哪个角度看，我们都必须对此进行认真的研究，事先防范。
三、遭受“特保”壁垒的原因分析
从现有的案例来看，遭受“特保”壁垒的表面原因有四个方面。
1.生产企业的低价竞争是直接的导火索
原因之一是中国纺织品的生产劳动力和原料成本相对低廉，具有很强的价格竞争力；原因之二是国际采购商频频采取压价策略，诱导生产商价格竞争；原因之三，配额放开后，激烈的价格竞争自然难以避免。配额放开加上低价竞争，致使出口猛增，又带动价格下跌，从而给进口国制造商找到了申请“特保”措施的理由——“扰乱了市场”。然而出口企业从中获利并不多，所得利润增长甚微。
2.制造业生产过剩也暗藏贸易战隐患
中国制造业正在全方位进行扩张，目前很多行业也都存在产能过剩的情况，估计产能短期会翻一番的行业包括钢铁、电解铝、汽车、手机、聚乙烯、纺织、纺织机械、港口集装箱等。其他产业的产能也会上涨20%～50%。当国内市场的需求跟不上产能的增长时，大量的产品将会在全球范围寻找出路，势必将加剧国际贸易的冲突。
3.以美国为首的进口国的战略目的，是“特保”产生和被利用的最根本原因
美国纺织品制造商协会(ATMl)公布的《中国威胁世界纺织品和服装贸易》估计，配额取消后将有420亿美元的定单从其他国家转入中国。并据此认为，从墨西哥到南非，从孟加拉到海地都将成为中国纺织品的牺牲品，鼓吹中国对发展中国家甚至世界的威胁论。其目的是要达到分化发展中国家和中国的关系，孤立中国，从而迫使中国在多哈回合谈判中做出让步。
4.运用拖延战术，为进口产品结构调整赢得时间
美国采取保障措施，我国可以实施贸易报复，也可以向世贸组织有关机构起诉。根据以往判决的案例来看，首先采取特别保障措施的国家败诉的较多，如果美国败诉，我国可以请求美方对给我方所造成的损失予以补偿。但是诉讼过程要花费很长时间，例如号称世贸组织第一案的美国和委内瑞拉“汽油规则”争端就花费了2年零7个月，等到整个诉讼程序结束，美国纺织品进口结构可能会发生重大变化，这可能也是美国申请启动特别保障措施的另一个重要目的。
四、应对“特保”的措施探讨
如何能积极有效地应对“特保”壁垒，对未来10年中国产品出口保持快速的增长有重要的意义。
1.从企业自身的角度看，应当努力升级产品，调整出口模式
中国的出口企业必须尽快改变传统以量取胜、以规模取胜的做法，努力提高产品档次和提高产品附加值。改变“大路货”、“大规模”、“低利润”的出口模式，在生产和出口上尽快实现从粗放向集约的生产方式转变，提高产品技术含量。可以通过提高单位产品附加值的方法规避“特保”风险，在出口总量不增加的情况下，实现出口效益的增长。
2.从市场角度看，出口企业之间要避免无序竞争行为，研究出口策略
国内相关企业应建立畅通的信息渠道，彼此沟通、协调，规范自身出口行为。例如，中国产品向美国的出口量在迅速增加的同时，也伴随着激烈的价格竞争，出口价格也在不断下降。这一方面对企业的利润增长会产生很大影响，另一方面也会使美国同类产业找到所谓“市场扰乱”的理由。企业应当在行业协会、商会的组织协调下，避免过度的价格竞争。面对陷入无序竞争的出口市场，政府和行业协会也在探讨能否“主动设限”来对整个行业的出口进行有效调控。一方面要研究市场需求，了解各个对象国市场状况，组织有序出口，避免盲目性；另一方面制定科学的产业规划，完善预警机制，保证整个行业的健康发展。
另外，企业还可以最大限度利用原产地规则来规避进口配额。目前美国给泰国、越南等国家的纺织配额相当充足，甚至有的国家出现用不完的现象，国内企业完全可以利用在这些国家和地区设海外企业来扩大销售。中国企业还要加强出口市场多元化建设，多方位开拓国际市场，防范市场风险和政策风险。
3.从政府的角度看，要主动出击，变被动为主动
政府在这一过程中，既可以起到事先防范作用，也可以在事中和事后通过外交手段协调，减少直接的冲击。例如，在美国国内，对实施纺织品“特保”措施有两种呼声，以纺织制造业为代表的是启动该程序的主要支持者，而以当地零售商和经销商为代表的则是主要反对者。而且，美国总统对“特保”实施还拥有否决权，最终的决定取决于这些不同势力的博弈。中国政府在其中的协调作用是不可替代的。另外，政府还应当支持企业协会、商会成立统一的应对组织，广泛收集、保留有利证据，驳斥对方的言辞与理由。同时积极与进口商、批发零售商和消费者组织进行联系、沟通与协调，促使其积极反对“特保”措施。在证据充分的情况下，考虑运用WTO争端解决机制，用法律手段迫使对方放弃采取“特保”措施。