“二元”体制下村民自治的理性思考，本文主要内容关键词为：体制论文,村民自治论文,理性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D422.6 [文献标识码]A [文章编号]1000-4769(2003)03-0017-05
在改革开放的不断深化中，实行村民和居民自治，扩大农村和城市的基层民主，是中 国共产党领导亿万人民建设有中国特色社会主义民主政治，让人民当家作主的伟大创造 ，是党在农村贯彻依法治国方略的具体实践。然而，这一实践从一开始就遇到了党自身 发动的事情和党的领导自身之间的矛盾。无论如何，当农村的村民委员会和城市的居民 委员会出现，并日益发挥自己的巨大作用时，党的领导并没有消失，作为党在农村和城 市的基层组织——党支部还存在，这就必然有一个党支部和村民委员会、居民委员会的 关系问题。从根本上说，我们是党的“一元化”领导，从实际上说，出现了“党支部” 和“村民委员会”、“居民委员会”共同行使权力的“二元”体制。在这种特殊的“二 元”体制下，村民自治和居民自治中出现了特殊的，有时是难以解决的问题。在城市， 由于居民委员会不是经济实体，居民之间没有直接的经济关系和利益，这种矛盾往往表 现得不十分突出，在农村就不同了，尖锐的矛盾常常直接妨碍了村民自治的进展，损害 了村民的利益。
对于村级党组织和村民委员会的关系，《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中 国共产党农村基层组织工作条例》都有规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第 3条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党的章程进行工作，发挥领 导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权力。” 《中国共产党农村基层组织工作条例》第9条第3款也规定，村党支部“领导和推进村级 民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。领导 村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组 织依照国家法律法规各自章程充分行使职权”。这些规定是十分重要的，但它们并没有 完全解决现实生活中的党支部和村委会的关系问题，实践证明了这点。
一、农村“两委”关系的不同模式与现状
这里所说的“两委”关系是指农村村党支部和村委会之间的关系。农村基层的“两委 ”，是两个权力合法性来源不同、性质不同、成员要求和基本职责以及工作依据与方式 不同的权力主体。目前就它们的关系模式和现状可分为以下三种：
1.“两委一体化”
所谓“两委一体化”，即实行“村党支部与村委会两块牌子，一套人马”，由村党支 部书记兼任村委会主任，有的类似于过去的“政社合一”体制。这种模式也包括有部分 交叉的情况，比如由党支部副书记或委员任村委会主任，党支部的多数成员也是村委会 委员等。笔者2002年在天津武清县进行关于村民委员会的调查时，发现一部分村就是这 种模式。这种模式中又包含有两种情况，一是认真实行了农村基层民主化改革，在村民 委员会选举中，党支部的组成成员得到群众的拥护，又被选进村委会，任主任或委员， 是两委的自然合一。另一种情况是没有认真实行村民委员会组织法，没有进行民主改革 ，而是走过场，换汤不换药，仍然以各种方式确定原党支部的干部为村委会干部，由原 党支部行使村委会的各种职权。这种“两委一体化”的模式自然没有两委的矛盾和冲突 问题，却面临着是否能真正推动农村的民主化进程与改革，让老百姓当家作主的问题。 农村党支部是中国共产党在农村的基层组织，而村民委员会是基层群众自治组织，是两 种不同性质、任务和职能的组织，实践表明，在违背群众意愿的情况下，“两委合一” ，职能不分，既不利于加强和改善党对村民自治的领导，又容易伤害村民自治的原则， 滞缓了农村的民主化进程。在我国广大农村中，出于历史和现实原因，两委人员的重叠 会在一定范围内不可避免地存在。无论如何，这些地方都面临如何实行真正的村民自治 ，认真推进民主化进程，让老百姓当家作主，成为社会的主人的问题。
2.两委分开，关系密切，合作良好
两委分开，关系密切，各司其职，合作良好，这是目前一部分农村村委会和党支部关 系的现状。这些地方除少数属党组织瘫痪，不发挥作用外，多数是党支部和村委会目标 一致，齐心协力，团结合作，分工明确，既发挥了党在农村中的核心领导作用，又保证 了村民依照宪法和法律开展自治活动，直接行使民主权力。它符合农村实行政治体制改 革，加快民主化进程的需要。
如天津市蓟县出头岭镇中裕村地处蓟县东北部，属于半山区村，全村198户，738人。2 000年村委会换届选举前村党支部和村委会两委班子不合，经济基础薄弱，村级各项制 度不健全，村民贫穷。自2000年换届选举后，两委调整了关系，明确了分工，各司其职 ，党支部3个人主要抓党的建设，比如发展党员，过党的组织生活，利用村民学校、党 员活动室对党员进行培训，培训的内容涉及法律法规、党的基本知识、公民道德规范、 林果农技知识等；领导开展“十星级文明户”、“遵纪守法户”、“十佳公民”等评比 活动；发挥党员的模范作用，建立党员责任区；开展精神文明建设，组织花鼓队、秧歌 队、电影放映等活动。而村民委员会3人主要抓经济、村务、村的管理和建设。2001年 村党支部被评为县乡先进党支部，村委会班子也赢得群众的信任。
3.两委分开，“将相不合”，乱村政
党支部和新成立的村委会矛盾、不合作，甚至对立的现象在部分地区仍然普遍。矛盾 和纠纷的中心是权力之争，换句话说，村里的“大事”，谁说了算。2001年天津市东丽 区无暇街杨家泊村实行“海选”，村民依法直接投票选出这届村委会。新村委会成立， 也成了该村混乱的开始。记者每次到该村采访，都会被数百名村民围起来，反映村“两 委”互相拆台、村务瘫痪的情况。一时间村里一些养殖户所需场地没人给批，村办的农 工商公司的业务停顿，全村电费管理混乱，比上年同期大幅超支，几年前村里盖的豪华 办公楼由于村民意见太大，至今空无一人，内部设施损害严重。“两委”的主要矛盾集 中在对人权和财权的争夺上。
由于看法上的巨大分歧，杨家泊村通过民主选举产生的新的村委会一直无法开展工作 。村民到天津市人大、市民政局、天津日报社多次上访，反映村党支部不支持村委会工 作，又到国家民政部、全国人大、国务院信访办等部门上访，引起了国家的高度重视。 这是一起典型的有代表性的两委不合的事例。
二、农村两委关系的主要矛盾方面在于村党支部
村民委员会是改革开放中的新生事物，它的出现和确立意味着农村出现了“二元”体 制。从理论上说，“二元”之间应该是统一的，不是矛盾的；是合作的，不是对立的； 是互补的，不是拆台的。但现实不都是如此，两委纠纷不少，核心是权力之争，既有党 支部越权的情况，也有村委会越权的情况，前者比后者要多，要突出。从全国近两年上 访的案例看，绝大多数案例都是因党支部书记越俎代庖，使村委会形同虚设而引发的矛 盾。只有极个别案例是新当选的村委会主任违章操作，与村支部书记“对着干”。
中国有句话叫“先入为主”，对于新生的村民委员会来说，党支部是“先入”的，也 是“为主”的。1949年中华人民共和国建立以后，中国共产党确立了从中央到地方各个 层次和部门的领导地位。从1958年起在中国农村开始实施的人民公社体制极大地强化了 党对于农村的一元化领导。在公社一级，权力完全集中在公社党委和党委书记，在村一 级，权力则集中于大队党支部书记。这样，党的领导的一元化体制在农村连续推行了二 十多年。尽管到1983年，开始撤销人民公社，建立乡政府，但是在村一级仍然沿用的是 人民公社时期的管理体制，直到1988年开始推行村民自治，这种状况才缓慢改变。确切 地说，实行村民自治后，并没有否认党在村庄中的核心领导地位，更没有取消党支部。 那些过去长期以来担任村党支部书记和其他干部的人，如果没有被选进新的村民委员会 ，可能会有大权旁落感，有失落感，不轻易放权，干预过多。即使他们被选进了新的村 民委员会，也可能把过去的体制和职务特征带到村民自治中来。比如有的地方村党支部 认为“村民自治了，支部没权了”。他们把村民自治和村党支部的领导核心作用对立起 来，甚至指责村委会依法办理属于职权范围内的事务，“是不尊重村党支部的领导”。 习惯于过去旧体制下那一套领导方式，即村里事务无论大小，都是村党支部书记一个人 说了算。遇事大包大揽，动辄强迫命令。村委会成员一旦和党支书意见不合，就可能任 意被撤换。长期以来村务不公开，一手遮天，家长制作风严重。
无论如何，农村有党组织和党支部，又加上村民委员会，由“一元”体制变成“二元 ”体制，由一个中心变成两个中心，必然是权力分散，出现了“离心力”。从村民委员 会产生的那天起，就有党组织(党支部)和村民委员会的关系问题。尽管《中华人民共和 国村民委员会组织法》以及《中国共产党农村基层工作条例》对两者的关系都有说明和 规定，但是都比较原则而不具体，比如，《村民委员会组织法》中说：“中国共产党在 农村的基层组织，按照中国共产党的章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法 律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权力。”这里什么是“核心”作用， 怎样做才是发挥了核心作用，怎样保障村民开展自治活动，行使民主权力，都没有具体 说明和标准，人们可以按自己的理解行事。同样，党的《农村基层组织工作条例》也要 求党支部“领导和推进”、“支持和保证”村民自治活动，但怎样领导，怎样保证，也 没有具体规定和要求。两个条例对党支部和村民委员会的权限都没有明确的划分。在这 种情况下，“干预过多”和“放任自流”的情况都会存在。客观地说，由于党是处在领 导地位上，“干预过多”是主要的方面。就多数情况说，在党支部和村委会之间的矛盾 中党支部处于主导地位，是矛盾的主要方面。
三、坚持党的领导，支持和推进村民自治
1.坚持党的领导是实行村民自治的必要条件
扩大基层民主，实行村民自治，是改革开放中中国农村的伟大变革，是顺应经济体制 改革需要而进行的政治体制改革，是中国农民当家作主的一次伟大的社会实践。从一开 始这一创新就是党支持的，在党的领导下进行的。因此，坚持党的领导，是推进村民自 治，使这一新生事物茁壮成长的必要条件。
事实上广大群众也有同样的认识。2002年在天津进行的村委会选举的调查中，就村民 委员会和党支部的关系进行了询问：“当党支部和村委会发生矛盾时，您认为应该怎么 办?”从回答上看，“以党支部的意见为主，兼顾村委会的意见”占80.4%，再加上“首 先按村党支部的意见去作”的8.4%，是绝大多数。我们把共产党员和群众的回答作比较 的结果，趋势是相同的。
我们分别分析担任过党的支部干部、村委会干部的人和村民代表对此问题的看法，发 现有些差异，但大体上也是相同的。比如曾担任过党支部书记、委员的人在回答“当党 支部和村委会发生矛盾时，您认为应该怎么办?”时，认为“首先应该按党支部的意见 去作”的占8%，“以党支部的意见为主，兼顾村委会的意见”的为80%；担任村委会干 部的没有人认为“首先应该按党支部的意见去作”，而“以村党支部的意见为主，兼顾 村委会的意见”的为80%；村民代表有5.1%的人认为“首先应该按党支部的意见去作” ，主张“以村党支部的意见为主，兼顾村委会的意见”的占69.2%，该项回答虽然较党 支部和村委会的干部为低，但也近70%。
人们对问题的认识是如此，现实中发生的情况也是如此，有关调查资料证实了这点。 在回答“那么当党支部和村委会发生矛盾时，你们村的实际情况是”的问题时，得到如 下的回答。
人数 %
(1)首先按党支部的意见去作 42 8.2
(2)首先按村委会的意见去作 0
0
(3)以村党支部的意见为主，兼顾村委会的意见 412 80.6
(4)以村委会为主，兼顾党支部的意见 14
2.7
(5)他
37 7.2
可见坚持党的领导，不仅在理论上是如此，在现实中也是如此。无论如何，今天的中 国必须坚持中国共产党的领导，这是各项事业(包括村民委员会自治)成功的必要的、不 可缺少的条件。
2.坚持党对村民自治的正确领导
坚持党对村民自治领导的原则不容怀疑，关键是怎样领导，换句话说怎样的领导才是 正确的领导，怎样领导才能推动村民自治健康发展。
关于党和村民委员会自治的关系在《中华人民共和国村民委员会组织法》第3条中有说 明，一是党要按照中国共产党的章程进行工作，发挥领导核心作用；二是依照宪法和法 律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。这里对怎样发挥领导核心作用 没有说明，但对党应该保证村民自治，保证村民委员会直接行使民主权利的规定是明确 的。而《中国共产党农村基层工作条例》也有类似的规定，也是既“领导”又“保证” ，但怎样“领导”，怎样“保证”，没有说明。
应当指出，所谓党的领导是方针政策领导，是路线领导，而不是由党来包办一切。如 果党的领导变成党支部具体操作，变成党支部包办代替，变成所有的事都要党员说了算 ，村委会干部一定要由党员来当，村民委员会成为党支部的“下级机构”，那就不必搞 村民自治，延用原来的党支部领导体制就可以了。关于这一点人们是有共识的。
在调查中，有7.2%的人认为村委会干部必须是共产党员，而48.7%的人认为村委会干部 必须拥护中国共产党。可见，在人们的心目中党的领导仍然是重要的，但党的领导不一 定是党员的领导，不是由党员或党支部来包办一切。要实现党的正确领导，认识以下几 点是十分重要的。
(1)深刻认识实行村民自治的伟大现实意义和深远的历史意义
要实现党对村民自治的正确领导，必须深刻认识实行村民自治的伟大现实意义和深远 的历史意义。村民自治是改革开放中中国农民的伟大创举，是中国农村经济体制改革深 化中提出的对政治体制改革的需求。在中国农村不进行深入的、符合中国国情的政治体 制改革，就不能顺应经济发展的需要，就会延缓中国的现代化进程。因此，党根据实行 家庭联产承包责任制以来经济自主民主的事实和实行市场经济体制的趋势，确定了政治 必须民主化，让群众自己管理自己，自己决定自己的命运，这种最初的形式就是农民发 现和创造的村民自治。党支持了农民的这一创举，并使之迅速推广到全国，还通过立法 的形式使它法制化、规范化、完善化。因此是否支持村民自治是是否坚持党对农村领导 的重要标志。只有根据党的方针政策，完全地、毫无保留地支持村民自治，才能真正实 现党的领导。
今天实行村民自治不仅具有伟大的现实意义，还有深远的历史意义。中国共产党建立 新中国的根本目的就是要为人民谋福利，使人民当家作主，确立人的社会主体地位。改 革开放前的中国由于种种原因这一目标并没有实现。1979年实行的改革开放为实现这一 目标提供了社会条件和舞台。今天党所面临的问题是如何在保证生产力和经济发展的前 提下实行政治体制改革，换句话说如何在保证社会稳定的机制下，不失时机地推进社会 民主化进程。中国要实行民主和政治体制改革必须循序渐进，从底层开始。在农村开始 的村民自治有明显的好处和优势。首先它是和村民的利益，和农村的经济体制改革的需 要相顺应的，因此农民对之有积极性，有热情，这是它的无穷的生命力所在；其次，它 是在社会基层处发生的，因此不会出现由于盲目实行“大民主”而导致社会动乱，影响 社会稳定；第三，它可以使中国广大农民在自治的实践中学习民主，进行民主训练。因 此，无论从现实和长远看，村民自治都应得到完全的毫无保留的支持。这是中国共产党 代表中国人民的根本利益所在，是中国共产党在改革开放新时期推进政治体制改革的正 确选择。它有巨大的现实意义和深远的历史意义。
(2)党对村民自治领导的科学内涵
坚持党对村民自治的领导是毋庸置疑的。由于中国的特殊国情和历史条件，更由于实 行村民自治后农村出现了“二元”领导体制的事实，因此把握党对村民自治领导的科学 内涵，是坚持党对村民自治正确领导的前提。
《中华人民共和国村民委员会组织法》谈到党的领导作用，这里有几个重要的确认， 即“党领导村民自治要依法办事”、“党要支持和保障村民开展自治活动”、“村民委 员会要依法直接行使民主权力”，这里，保证村民委员会依法直接行使民主权力是十分 重要的。据此我们可以认为，党对村民自治的正确领导应当有以下几层含义：第一，党 对村民自治的领导是路线、政策和方针的领导，是宏观意义上的，是抽象上的，而不是 具体的。有些研究把党支部和村民委员会的不同作用形象地比喻为“掌舵”和“划桨” 的关系，“如果我们把农村基层单位——村——比作现代化建设中的一艘艘乘风破浪的 航船的话，那么，村党支部和村委会的关系，就是掌舵和划桨的关系。正像在航行时舵 手不能同时既掌舵又划桨一样，建立掌舵与划桨分开体制，是解决农村基层‘两委’关 系的最佳选择。”“建立农村基层掌舵与划桨分开体制，实际上就把农村基层的决策指 导(掌舵)与具体操作(划桨)分开。换句话说，就是要区别党支部和村委会的不同使命与 目标及其各自的行动范围和自主权限。”按照这样的权限划分，党支部主要是按照党的 路线、方针和政策的要求，抓好上级党组织各项方针政策的落实，提出和制定符合本村 实际的经济社会发展规划和年度计划的指导意见，支持和保证村委会依法独立开展工作 ，行使权力，同时搞好党的自身建设(包括发展党员、党员培训和党的活动的开展等)， 作好政治思想工作，而具体的村务(包括经济、社会)都由村委会去领导、去操作、去执 行。这样分工明确，避免因越权而产生矛盾和纠纷。第二，党对村民自治的领导还可以 通过党员去具体地发挥作用。这种发挥作用有两种形式，一是党员发挥支持村委会工作 的模范带头作用，发挥在参与本村经济社会发展活动中的具体的先进作用；二是先进的 党员一定会被群众拥戴，被选进村委会领导班子，作为村委会干部直接发挥作用。现在 有许多地方出现的“两委合一”就是这样形成的。
(3)村民自治对党的自身建设的作用
党是领导村民自治的，反之，村民自治的健康发展也会促进和加强党的建设，只有充 分认识这种作用和反作用，才能正确处理好党的领导和村民自治之间的关系。首先，实 行村民自治，坚决推进农村的政治体制改革和民主化进程，使农民当家作主，成为社会 的主人，是中国共产党路线和方针政策的重大调整与进步，村民自治实践的健康发展， 可以使全党思想上升到新水平，工作出现新局面，使党的全心全意为人民服务的宗旨得 以实现。其次，村民自治，让老百姓自己管理自己的事，这种从原“一元化”领导体制 下的分权，有利于消除腐败，实现廉政，转变党的作风。在农村实行村民自治是一个从 体制上改革，产生制衡和监督力量的具体办法。当然为实行村民自治而设立的村民委员 会还不能说是党组织的监督机构，它也是在党领导下进行工作的群众自治组织，但客观 上说，村民自治是从原“一元化”领导体制下的一种“分权”，是把领导者、策划者和 具体执行者分开，这种分治也是一种监督与制约。村委会即使不是党支部的监督机构， 但是作为在党的领导下依法直接行使权力的机构，无疑对党(具体说是村党支部)也会形 成制约。特别是村委会的工作机制中大多都包含有“村务公开”，重大经济和社会发展 议题要交给村民代表大会讨论决定等，客观上也是用另一种间接的形式使党的领导民主 化、公开化，使党置于广大人民群众的监督和制约之下。第三，村民自治还可从另一个 角度对党的领导和党员形成制约，这就是村民委员会的干部要由村民直接投票选出。这 种干部产生方法和过去的组织考察和任命是有区别的。一个党员，无论你过去是否是干 部，要被村民信任，被村民选进村民委员会，就要有能力、好的品质和表现，就要自觉 为村民服务，就要自觉接受村民的监督，就要自觉遵守各项法规和规章制度。你好与不 好由群众来评价，是否能当村委会干部由群众来决定，这就使党员必须把自己置于群众 的监督之下。这种办法无疑对于纠正党内不正之风有正面积极作用。
总之，党领导村民自治，村民自治的实践促进和改善党的领导，是一个良性循环机制 。当我们看到村民自治的这种客观作用时，更加坚定党支持和保证村民自治的信心和决 心。坚持党对村民自治的正确领导，并将这一新生事物不断推向前进。
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