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[中图分类号]D523.4[文献标识码]A[文章编号]1006-7426[2009]01-0055-03
自从社会主义新农村建设的全面推进，大批村官坚持以民为本，执政为民，正确运用权力为村民办实事，办好事，真正做到了权为民所用，情为民所系，利为民所谋，保持了清正廉洁的作风，在村民中树立了良好的威信和形象。但也有一些村官存在利用职权侵害群众利益，侵占集体财产，侵害集体资金等腐败行为，这虽是村官队伍中的极少数人所为，但是其手段狡猾，性质恶劣，危害更大，后果严重，影响极坏。村官腐败已引起各级党委、政府的重视，中央和地方采取了一些措施，查处了一批腐败村官，但由于缺乏有效的管理和制约，一些地方村官腐败现象屡禁不止，甚至愈演愈烈，令人担忧。
一、现阶段村官腐败的困惑
1.被查处的村官违法乱纪案件居高不下
随着计划生育工作的规范和社会主义新农村建设的全面发展，尽管村官违反计划生育等传统的腐败案件相对减少，但是近几年农村土地出让、工程项目、农村合作医疗、上级惠农款物等农村、农业管理事务大量增加，加之农村、农业、农民工作时紧时松，村级选举、财务管理不规范，一些村官蠢蠢欲动，甚至恣意妄为违法违纪。近几年中央和地方加大农村基层党风廉政建设力度，查处的村官腐败案件明显增加，一些地方查处的村官腐败案件居高不下。2005年中央赴湖南、辽宁的调研组通过直接入户调查，走访了6个市7个县发现：“村官”腐败数量大，2003年以来，湖南省共立案查处村干部违纪违法案件2996件；2004年以来，辽宁省共立案查处村干部违纪违法案件2975件。[1]全国查处违法违纪的农村基层干部人数逐年增加。2006年全国31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团共查处违纪违法的农村基层干部20768名，其中，受到纪律处分的20283名，组织处理的1335名。[2]2006年11月至2007年10月，全国各级纪检监察机关共查办农村基层党员干部违纪违法案件24290件，处分26222人。[3]
2.挪用贪污公款数额巨大且呈上升趋势
社会主义新农村建设力度逐年加大，上级对农村、农业的以工代赈资金、农业综合开发基金、基础设施建设基金投入、土地出让金发放、工程项目立项开工、农村合作医疗建设、支农惠农款物和各种救济救灾款物逐年加大，一些村官趁机挤占、挪用、贪污的现象频繁发生，涉案金额逐渐增加。城郊村和经济较发达地区的村官腐败主要表现为经济犯罪，从“安徽第一村”隆岗村村委书记宋业贤因职务侵占、贪污，涉案金额数万元，到浙江省仙居县东岭下村村委会主任王荣伟5年狂吞巨款550万，再到浙江省杭州市萧山区明华村支书陈关生挪用公款4000万元，村官腐败涉案金额逐年增大。
3.贿选村官现象比较普遍且个别地方比较严重
目前，在基层村委会选举中，贿选等一些无序竞争现象有增多趋势。贿选问题非常复杂，候选人的贿选动机也多种多样，有的是为了掌握资源及公共权力的支配权，有的是为了实现自身价值，为村民做好事和实事，也有的是为了捞取个人好处，为家族和企业牟取私利。许多村民在利益的驱使下竞选村官。为了达到竞选的目的，一些村官竞选人想尽办法利用各种不正当手段甚至贿选，一些村官竞选人拉票行为已由个人偷偷摸摸的隐蔽行为发展到有预谋的半公开行为，甚至公开行为。有的为了拉票，动员亲友或利用家族势力四处活动，请客送礼，“贿选闹剧”层出不穷。如山西省河津市下化乡老窑头村王玉峰用194万元贿选当选村委主任；河北省涉县更乐镇上巷村支书王急义用360万元贿选当选村委主任，等等。从信访、上访以及地方掌握的情况看，村委会选举的贿选比例大概在1％-3％之间。[4]
4.集体腐败现象越来越突出
过去村官侵害群众利益主体大多以一般工作人员如会计、出纳或村民组长，采用隐蔽手段，单独作案为主；而目前已演变为村支部书记、村委会主任等主要负责人直接插手，且上下级、同级联手，订立攻守同盟，共同侵吞集体资金、公共财产。于是，村官共同违法违纪在农村滋生蔓延，村官集体腐败的窝案、串案现象突出，群体化趋势明显。有的是村“两委”班子成员集体串通一气作案，有的是少数村官合伙作案，“要贪大家贪，集体决定贪”；有的是村与村之间的村官合伙作案，村官与乡官合伙作案；有的是以村官为主的家族成员合伙作案。由于村官的连贯性，往往一起腐败案件牵扯到多个村官；有的案件相互关联，涉案村官相互勾结共同违纪，出现一案带出数人，一人带出数案的腐败现象。贵州省贵阳市乌当区新庄村以村支书为首，有村委会主任、党支部委员、村委会委员、出纳、会计、村民组长、工程队长等11名村官集体贪污1000万元；江西省南昌市富山乡滩上村7名村官用公款集体嫖娼，1名女村官按相同金额得补偿；宁夏回族自治区银川市郊区光华门村7名村官花6.5万元到缅甸观光；等等。
5.公共事业、土地租赁出让、工程项目领域逐渐成为腐败的热点
农村税费改革堵住了村官贪污、挪用、侵占农业税款的漏洞，但随着社会主义新农村建设的全面展开和城镇化步伐的加快，国家逐年加大了对农业、农村的扶持投入，涉及农村的各种基金、土地承包和出让费等资金、工程和项目越来越多，农村合作医疗、上级支农惠农政策全面推进，使得村官在这些领域违法违纪有了可乘之机。涉及农村公益事业、土地出让、土地承包租赁、工程和项目、农村合作医疗、上级支农惠农款项等新型的村官腐败案件也就明显增加。黑龙江省查处的违法违纪村官案件与土地有关的问题占反映村官腐败问题的80％。四川省成都市2005年上半年查处的村官涉嫌经济违法违纪案件中，100％都与土地问题有关。[5]
二、现阶段村官腐败呈现的特点
1.腐败手段多样化
村官腐败手段多样，主要有借宗族势力，肆意侵犯村民人身权利；滥用职权，“卡拿索要”；独断专行、办事不公；发包土地、工程，优亲厚友；参与赌博、挥霍公款；在任职期间外出打工，村务空挂；进行不正当竞选，等等。尤其是经济犯罪手段五花八门：有的村官在征地补偿款中做文章“抠”钱；有的村官在出售或“承包”集体资产资源中想办法“搛”钱；有的村官在修建公共设施和工程项目中做手脚“挖”钱；有的村官在财务管理体制调整中趁机“掏”钱；有的村官在农村电网改造、修路等义务劳动中大吃大喝“拈”钱；有的村官在发放支农惠农资金和救济救灾款物中截留款物“捞”钱；有的村官在报账手续中“自制”“土发票”虚报冒领“窃”钱；有的村官在集体收入中不记账直接“吞”钱；有的村官公款存单质押办理个人贷款，公款外借个人收利息“侵”钱；有的村官自定财务政策乱中“取”钱；有的村官在土地批租、宅基地和计划生育指标审批中设门槛“索”钱；有的村官在村外事务联系中用公款请客送礼办私事“贪”钱；有的村官在集体资金资产资源管理混乱中如资产转让做假账“分”钱，有的村官在农村计划生育、农田水利建设等中心工作中自定补贴“拿”钱；有的村官在村办经济实体的经营活动中既参与经营管理又做客户“赚”钱；有的村官在工程建设发包以及集体山林承包发包时受贿“收”钱；等等。
2.腐败主体和区域相对集中
由于村党支部书记和村委会主任在“两委”成员中处于核心位置，掌握着农村事务管理的决定权和财务审批权，村官腐败主体以村党支部书记和村委会主任一把手居多。2003年至2008年4月，5年间杭州两级检察机关共立案查处“村官”职务犯罪案件65件73人，其中挪用公款26件29人，受贿7件8人，贪污30件34人，行贿2件2人。“一把手”占了大多数，其中村党支部书记35人，村委会主任21人，两者合计占立案数的76.7％。[6]1998年至2005年6月，青海省检察院在全省查处的56件77人村干部职务犯罪案件中，村书记29人，村主任24人，两者占所查处人数的68％；会计、出纳15人，占31％。2004年，山东威海市纪委共受理反映村干部问题的信访612件，查处214件，查处违法违纪党员124名，占58％，其中涉及村支书、村主任34名，占查处党员的27％。在湖南、辽宁很多地方，党支书大多兼村主任，违法违纪占案件总数的90％以上。[5]
村官违法违纪区域分布相对集中，地区特征明显。村官违法违纪现象大多发生在经济发达的城乡结合部、矿区、城镇化水平较高的地区和封闭的欠发达村。经济发达的城乡结合部、矿区的村官腐败主要是在土地补偿、企业改制、集体资产处置、村官选举和村财务管理上，多为利益之争；而欠发达村和较封闭的贫困村，村官腐败多是集中在作风霸道、仗势欺人、赌博、违反计划生育政策等问题上。如湖南省衡阳市村官违反计划生育政策问题占村官违法违纪案件总数的40％。[5]
3.腐败持续时间长
村官任期一般为3年，期间很少罢免，大多数连选连任，有的村官任职长达几十年。长期以来，村官腐败问题解决得不好，许多腐败村官没有得到应有的惩治，腐败村官有恃无恐，任职期间一直连续作案。违法违纪次数多，作案达数十次；作案持续时间长，时间一般长达一年以上，甚至长达十几年。青海省贵德县河西镇格尔加村原村党支部书记、村委会主任喇占山村支书在任10年，随意更换出纳会计、随意打白条、侵占村集体资产130多万元。[7]黑龙江省哈尔滨市检察机关在对村干部职务犯罪的调查中发现，在个别农村，现金由村支书一人掌管，出纳手中全是白条；村官借款，一借就是几年、十几年，无人过问。[8]
4.腐败涉案金额巨大
以往，村集体经济规模小，村官管理的资金少，贪污挪用公款金额小，查处的村官腐败案件涉案金额几百、上千、上万元就是大案。近年来，村集体经济规模在扩大，“村官”在任期间经管的资金越来越多，一些沿海发达地区和城市近郊村官贪污挪用公款金额较大，查处的村官腐败案件涉案金额越来越大，动辄几万、十万，甚至几十万、上百万、乃至几千万的大案不少见。如辽宁省沈阳市东陵区望花村支书徐宝文违法金额3000万元；浙江省杭州市萧山区明华村支书陈关生挪用公款4000万元；河南省郑州市高新区大里村党支部书记金明池涉案金额1000万元，等等。更有甚者，买240元的物品却开250万元的“鸳鸯发票”报销……武汉东湖管理局某村几个“村官”利用虚开发票套取现金等方式，短短一年内就挥霍掉了一个多亿。[9]
5.腐败涉案领域广
“村官”腐败案件涉及农村政治、经济、文化、社会等领域，主要是非法占有土地补偿款，救灾救济、扶贫优抚款物以及粮食直补、退耕还林、宅基地等款项；以低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地等。如辽吉林省通化市二道江区鸭园镇向阳村党支部书记、村委会主任、通化市嘉丰药业股份有限责任公司董事长王平为恶一方长达12年，组织领导黑社会性质组织，自己则演变成为“黑老大”；云南省曲靖市沾益县播乐乡奴革村，一个有着20多年党龄的村委会主任顾某，却在当地公开供养着3个“老婆”；浙江省湖州市晓河村村出纳蔡小江沉湎赌博，2002年7月，将土地征用款和村集体资金共计113万元扔进赌场；甚至在四川汶川特大地震发生后，个别村官在抗震救灾和灾后重建中出现了贪污、挪用、私分救灾款物等犯罪行为。
三、建立健全预防村官腐败机制创新
1建立灵活多样、规范有效的教育机制，增强村官拒腐防变的能力
(1)构建农村反腐倡廉“大宣教”工作格局。纪检监察、组织宣传、文化教育、新闻出版、广播影视、民政部门和妇联、青年团及社会文化团体要齐抓共管，制订规划，每年对农村反腐倡廉教育做出安排；加强县、乡党委的统一领导和纪检机关的组织协调，把农村基层党风廉政建设纳入乡镇党委的年度工作计划之内，构建农村反腐倡廉“大宣教”工作格局；利用各种形式大力加强农村廉政文化建设，实现廉政文化进村入户，提高村官的廉政意识，在广大农村营造良好的“以廉为荣，以贪为耻”的社会舆论氛围。(2)开展村官政治思想道德和业务素质任职岗位培训，强化社会主义荣辱观。县、乡党委组织、纪检部门要搞好规划，举办村官政治思想和廉洁自律教育培训班、报告会，强化村官社会主义人生观、价值观、义利观、道德观、荣辱观，增强免疫力。实行村官任职资格证制度，举办法律培训班、业务技能培训班，提高村官业务素质。(3)建立和完善农村教育培训网络。开辟农村网络教育和职业技术教育，开展村官学历教育，提高村官的科学文化水平；加强农村文化建设，大力发展农村科学文化教育事业，开展科学文化教育三下乡活动，提高农民的科学文化素质，培养农民的平等法制观念，增强农民的民主监督意识和民主参政能力。
2.改善民主公开、竞争择优的选举机制，防止村官“带病上岗”
(1)完善村两委的选举程序和方法。制定村官候选人具体标准，避免降格以求；改善候选人提出办法，完善候选人的介绍方法；规范选民登记和投票程序，实行一人一票、无记名投票和严格控制流动票箱明确使用范围；规范村官选举行为，加强舞弊贿选检举，防止家族村官、恶人村官、贿选村官出现，把好村官入口关，保证选民真正按照自己的意志行使选举权。(2)创新村官选举形式。推行“两推一选”、秘密划票、公推直选、任前承诺等制度；试行竞选组阁制、协议村官制、海选制，实行罢免制、引咎辞职制；实行任期制，通过立法形式在法律上对“村官”主要负责人的任期作一定限制，克服“家族村官”现象。(3)拓宽选任和交流渠道。加强大学毕业生、退伍军人、私营企业主、返乡务工人员等新生代村官的培养和选拔，在政策上培养、选拔优秀年轻大学生和村民充实村官队伍，以改变目前村官年龄渐趋老龄化、学历偏低、地域化及其他难以适应新形势的现状，提高村官队伍的整体素质；试行乡镇区域内村官交流和优秀村官到乡镇党委政府任职，加强政治激励机制。
3.改进反映民意、集中民智的决策机制，遏制村官滥用决策权力
(1)强化村民会议、村民代表会议决策功能，赋予其监督权、弹劾权、否决权、立约权，实现村策村民定法制化。(2)完善议事规则，实现重大村务由村民或村民代表大会民主决定，促进村务民主决策民主化、科学化，明确村委会、村民大会、村级组织会议的议事决策内容和事项、原则、方法、步骤、表决形式和公示形式等。(3)规范决策程序，约束村官决策行为。农村事务的决策程序是：收集民意，问计于民；村支部受理两委会议协商，确定议题；民情恳谈会，讨论上下酝酿；代表会议形成议程；村民大会形成决议；多种形式公示，接受村民监督。(4)创新民主决策形式。严格实行村民会议制度、村民代表会议制度、村级组织联席会议制度，实行“一事一议”制、村民民主询问质询制、民主恳谈会制、重大村务听证和公决制，保障村民的知情权、参与权、表达权，广泛集中民智。
4.完善程序严密、运行规范的管理机制，规范村官廉洁从政行为
(1)完善管理体制。实行农村基层党风廉政建设责任制，建立健全党委政府统一领导，纪检监察部门牵头，民政、涉农部门和司法机关密切配合的村官管理体制，将村官作风管理纳入党风廉政建设体系，形成各职能部门齐抓共管的工作格局，强化乡镇党委政府的领导责任和有关职能部门的具体责任。(2)完善民主理财机制。建立健全村级会计委托代理服务和村级财务检查审计制度，完善村级财务收支审批制度，规范村级民主理财小组审查、党支部审核、村委会主任审批的程序；改革村官职务消费制度，实行村级招待费用等非生产性消费限额制；推进农村综合改革，改革村集体管理体制，进行集体资产股份制改造，建立村办企业现代企业制度；建立健全村集体经济管理制度，完善农村集体资金资产资源管理、救济救灾物资发放和各项支农惠农政策落实制度，加强村集体重点领域、热点问题的管理。(3)完善民主管人机制。建立健全村规民约和村民自制章程，实现对村官和村民的同等约束；改革村官工资制度，实行结构工资和村官报酬村民评议制，即根据该村的经济发展状况，经群众讨论评议，村党支部、村委会协商确定一个合理的数额，并与工作任务、工作实绩挂钩；建立村民参与村财务审计、村官任期和离职经济审计、村官引咎辞职等制度；推行村官述职述廉、民主评议、民主测评、诫勉谈话、引咎辞职等制度。(4)完善民主管事机制。规范村级事务政务运行规则，明确村事务政务管理责任，实行村务管理责任制和村务工作过失问责制，规范村干部廉洁从政行为准则，实现规范化、制度化管理。
5.创新民主公开、制约有效的监督体制，强化制衡村官权力行使
(1)规范组织设施。改革农村权力结构体制，推进村民自制制度创新，设立村民代表大会常设机构议事会和村务监督委员会，作为村民会议闭会期间行使村民会议的监督职权，完善村级权力制衡机制，实现决策权、执行权、监督权三权分权制衡；规范村民委员会、村民代表大会常设机构议事会和村务监督委员会“三委”联席会、村民代表大会权力运作程序。(2)推行阳光工程。建立以村务公开、民主评议、村委会工作报告为主要内容的村务公开制度，全面实行村政务、事务、财务公开，做到公开内容硬化细化规范化、形式多样化、程序严格化、随时全面彻底公开，依法保障村民的知情权、参与权、表达权、监督权；实行村办工程项目公开招标投标制，健全村民监督村办工程项目和土地租赁公开竞价招标投标机制。(3)完善村民评议测评村官制度。健全村民民主评议和民主测评村官、村官述职述廉等制度。(4)加强党委纪检部门的监督检查。建立健全党委政府统一领导，纪检部门牵头协调，有关部门共同参与各负其责的监督检查机制，开展水利工程、修路、新村规划建设、村办学校、公益项目等专项检查，健全离任审计和村务过失责任追究等制度。
6.强化依法治村、高效严厉的惩处机制，严厉惩治村官腐败行为
(1)完善《刑法》、《村民委员会组织法》等法规，依法管理村官，增加村官违法违纪认定处罚等相关硬性规定。(2)健全村民信访举报工作机制，对新农村建设项目和村民反映强烈的热点问题，发动群众举报，开展专项集中治理活动；健全举报人保护和奖励制度，保护村民参与惩治和预防村官腐败的积极性。(3)明确职责，严格办案制度。加强纪检机关和司法部门的分工协作，细化明确各自的岗位责任，防止推诿扯皮；推行异地审判制，打破保护伞，防止外部干扰；实行办案责任制，防止压案拖案，执法执纪不严，查而不办。(4)实行村官过错行为民事赔偿制和腐败罚金制，加大村官腐败成本。