城市化与村民自治的变迁，本文主要内容关键词为：化与论文,村民自治论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
无论是从人口比例，还是从产业结构及其分布来衡定，当代中国仍然是一个农业社会 、农业大国，农业、农村和农民问题具有重要的战略地位与意义。改革开放以来，农村 社会由传统向现代转型，实行家庭联产承包经营责任制，发展乡镇企业，开展村民自治 等，农民从中获得了生产经营自主权和对公共社会事务的知情权、参与权、选择权、管 理权和监督权，农村社会自主性增强，社会政治日趋民主化；而且，随着市场经济的培 育和发展，城乡市场一体化，城乡人口迁徙、流动频度加大，城乡分治格局逐步被打破 ，农村城镇化或城市周边乡村被纳入城市管理体系之中。这样一来，村民自治，既表现 为农村社会政治民主化的发展，又面临农村社会城市化的机遇与挑战。就村民自治外部 环境而言，村民自治作为一项基层社会民主政治制度，运行于整个社会的城市化和现代 化进程中，乡村民主的发展受到城市民主和现代民主的影响和制约；就村民自治内部而 言，村民自治在其内部结构要素，如农民的非农化，产业结构的工业化，社区环境的城 镇化，乡村都市化，以及社会关系、组织形式、生活方式和分配方式多样性的变动中生 成、推进与发展，出现了农村社区向城市社区部分或整体转制、村民自治向城市居民自 治转制的现象。
一、城乡社会变动与村民自治的兴起和发展
中国当代行政区划体系分为以下几种基本类型[1]：一是直辖市制型，其行政体系为， 直辖市——区(县)——乡(镇)——村(居)；二是省制型，省——地级市(行署)——县级 市、区(县)——乡(区、镇)——村(居、牧)；三是自治区制型，自治区——地级市(州 、行署、盟)——县级市(县、区、旗)——乡(区、镇)——村(居、牧)；四是副省级市 制型，市——区(县)——乡(镇)——村(居)。从中可以看出，各种类型的区域行政均将 农村社会纳入了其各自的行政区域和行政管理体系之中。不仅如此，农村社会在乡与村 、镇与村的对应系列中，划分为一个个行政村和因血缘、地缘、历史所形成的一个个自 然村落，其中，一个行政村或就是一个自然村，或由两个以上的自然村合并而成。
村民自治起始于20世纪80年代初中国农民的自发创造。随着家庭联产承包经营责任制 的推行，土地等生产资料的所有权与使用权分离，农村社会经济利益关系发生变化和调 整，农民有了生产经营自主权，并成为资源和价值分配的主体。而人民公社解体时，一 些地方的基层组织体系功能弱化甚至失去效能，村庄公共事务的管理一时出现权威缺失 或真空，村务管理的实际状态与村民的乃至社会的期望之间产生较大差距或反差，形成 一种政策问题。这种政策问题，需要公共权力机关制定和实施相应的公共政策来解决。 但这一政策问题首先进入的是公众议程。最初在广西壮族自治区的罗山、宜山一带，农 民通过召开全体社员大会，以无记名投票的方式，直接选举产生了名为“村管会”、“ 议事会”或“治安领导小组”等村务管理组织，这是村民委员会的雏形。[2]村务管理 组织的创新，为加强基层组织体系建设寻找到了一种适应农村社会经济和社会关系变革 的思路。村务管理的政策问题由公众议程提升到政府议程和政策规划，1982年宪法确认 农村设立的村民委员会是基层群众性自治组织。
与之同时，城乡分割、分治的壁垒随着农村和城市经济体制的改革逐渐被打破，城乡 人口迁移，尤其是农村剩余劳动力向城市转移，造成农民在新旧观念碰撞和城乡生活方 式冲突中寻求自身发展，也发生着分化。这样一来，缺乏民主或民主程度不高的社会管 理方式已满足不了农民日益增强的对其自身利益的表达，促使一些地方的农民自发探寻 实现自治的方式与途径。吉林省梨树县北老壕村村民以“海选”的方式选举村民委员会 ，“竞选”由黑龙江省青冈县、辽宁省铁法市、开原市农民率先搞起来，“村民代表会 议”是河北省正定县、赵县和山东省招远等地农民搞起来的，依法治村、民主管理是山 东省章丘市农民所首创，直接提名、差额选举以及“双过半”的经验则是福建的农民在 村民委员会选举中创造出来的。[3]这些做法涉及到村民自治的基本领域，包括民主选 举村民委员会、村务民主决策、管理和监督等。提出或尝试这些做法的，既有远离城市 的农民，又有城市近郊的农民。可以说，村民自治是处于城市化进程不同状态的农民所 共同需要的，他们共同推动了村民自治制度的创建。
国家对村民自治立法，无疑推进了村民自治在全国的普及和规范发展。但在村民委员 会组织法试行初期，据统计，至1989年底，只有福建、浙江、甘肃、湖北、贵州和湖南 制定了村民委员会组织法(试行)的贯彻实施办法，一些地方为强调村务管理，设立村公 所，作为乡镇政府的派出机构，村民委员会则设立在了村公所之下。从1988—1998年村 民委员会组织法试行10年间，有5个省、自治区、直辖市没有制定实施办法，21个省、 自治区、直辖市没有制定选举办法。[4]村民自治发展不平衡，即使是在直辖市和沿海 地区，村民自治也不因其城市化水平高而发展迅速。一些地方村民自治的发展则明显受 制于乡镇管理体制，如北京市，农村改社建乡镇时，公社生产组织改建为乡镇农工商总 公司，公社行政组织改建为乡镇政府，乡镇农工商总公司代行乡镇政府的部分经济管理 和服务职能，村有经济联社(合作社)，与村民委员会分设并行。广东省，在乡镇以下设 立的是管理区办事处。而且，这一时期的村民自治集中于村民委员会的选举，民主决策 、管理与监督并无多少实质性内容。
随着1998年11月村民委员会组织法的正式颁行，一些地方为适应该法的要求和维护法 制的统一，调整或消除与该法不符乃至相悖的矛盾关系，进行了乡镇机构及管理体制改 革。如北京市的一部分区县撤销了农工商总公司，将其管理经济的职能交给乡镇政府。 广东省1998年下半年开始理顺农村基层管理体制，撤销管理区办事处，设立村民委员会 。北京和广东实施的乡镇管理体制变革，基本消除了本地区村民自治组织建设的体制障 碍，也利于村民自治法制的统一。村民委员会组织法正式颁行，地方立法进程也随之加 快。村民委员会组织法实施第一年，10个省级人大常委会通过了村民委员会组织法实施 办法，14个省级人大常委会颁布了新的村民委员会选举办法。[5]
在村民自治实践的基础上，国家民政部在1999年命名了95个全国村民自治模范县(市、 区、旗)。[6]民政部命名村民自治模范县(市、区、旗)的核心尺度是，村民委员会组织 法的执行和民主制度的建设情况。这些主要受制于村民委员会组织法的执法环境和村民 自治的主体条件。一般而言，城市密集地区、城市行政区域内，在城市示范、辐射和城 市行政管理作用下，农民不再依赖于土地，而是发展乡镇企业，或服务于城市社会化服 务体系；同时，城市空间结构的郊区化发展，乡村与城市融为一体。这样的双向沟通和 交融，使得农村冲破其自身的分散性和封闭性，日益受到城市文明的影响，较之偏远或 远离城市的乡村，农民的自主性强，民主与法制意识浓厚，经济生活方式都市化，家族 、宗族在社会政治生活中的影响渐趋式微。而在一个传统的或城镇化迟缓的乡村，由于 村民在经济社会生活中往往不能不依赖亲戚、乡邻，形成较为紧密的血缘—地缘关系， 家族、宗族性自组织力量再生，干扰甚或左右村民自治的实行。因此，城市的作用以及 城市化的发展，有利于村民委员会组织法执法环境的改善，有利于村民自治主体条件与 村民自治的要求相适应，而且，受城市化推动的村民自治对其影响所及乡村的村民自治 有着相应的示范效应。在被命名的全国村民自治模范县(市、区、旗)中，北京、上海、 天津和重庆4个直辖市有4区1市1县，江苏有4市1区，山东有5市1县，广东只有深圳市的 两个城区，浙江有1市区和1县等，这表明一些主要经济发达地区的市区行政范围内的村 民自治的整体水平较高。不仅如此，即使是地处中西部的陕西省榆林市、西安市未央区 、华阴市和扶风县，甘肃省天水市北道区、敦煌市和泾川县等，模范市区也多于县。[7]
二、村民自治主体在城市化进程中的变动
在城市化进程中，农村非农化发展，产业结构和经营方式的变化，使得村民自治主体 ——村民构成渐趋复杂化，“本村村民”，在传统乡村与城镇化程度较高的现代意义的 乡村是情形不一的，以农业户口这一单一标准来界定村民已不适应村民自身的变化；村 民在其权力与义务的具体履行方式上也在发生变化，开始趋向多样化。在“公司加农户 ”的经济活动中，村民对其合作经营的公司有了更多的依赖性；在土地经营活动中，一 些地方的村民雇用外地村民，有的出让土地经营权，经商或出外务工。处于不同经济状 态的村民与村集体利益的关系发生了不同程度的变化，出现了一定的差异。
而且，城乡壁垒的消融，使人口从农村流向城市成为可能。但是，农村劳动力季节性 流向城市，造成劳动力输出地的村民自治主体人户分离，村民自治的日常工作参与率下 降；村民自治偏重于村民委员会换届选举，而疏于对村民委员会的经常性监督；外出务 工，以及经济发展水平的制约，使得外出务工村民与村民委员会成员之间、村民委员会 内务工与务农者之间收入差距拉大，一些村民委员会成员心理发生不平衡而不理事甚或 腐败；外出务工和社会流动，使本就不足的村民委员会成员后备资源流失严重，在任村 民委员会成员的素质不高，结构不合理，这就直接影响到村民自治的能力与水平。一方 面，由于较低的文化、理论和政策水平，以及由此而产生的对村民自治政策和制度认识 不深、理解不透或根本不理解，常常使一些村民委员会成员对村民自治政策执行不力， 或执行有误；另一方面，由于村民与村民委员会之间存在利益和行为取向的差异，造成 抵触、冲突或内耗，他们的实际行为都有可能偏离村民自治目标。这两方面的情形都会 导致村民自治中的政策失真，其具体表现为：(1)村民自治表面化，即村民自治流于宣 传或形式，实际不按村民自治行事；(2)村民自治扩大化，村民自治范围、职责和目标 超越村民自治应有规定；(3)村民自治缺损，村民自治是民主选举、民主决策、民主管 理和民主监督的有机统一，但在实施村民自治过程中，偏重一隅，或顾此失彼；(4)村 民自治被替换，打着村民自治的招牌，行背离村民自治精神和原则之实。
合理界定村民之间以及村民与村集体之间的权利与义务关系，并建立与之相适应的乡 村治理结构，不断完善村民自治的运行机制，这是村民自治用以适应城市化发展的应然 要求。为使村民自治能够应对乡村社会经济关系和政治生活的变化，应逐步理顺和规范 农村生产经营关系，明晰产权。对城市化进程中村民自治主体——村民的界定与识别， 应根据行为主体在社区权利与义务相统一的原则，在明晰产权的基础上合理规范经营权 与所有权，并按社区属地划分。农村税费改革旨在进一步规范乡村经济管理活动，理顺 国家、村集体和村民之间的收入分配关系，在这一基础之上，村民的权利与义务，村民 对村集体和地方行政的关系也能够得到更加合理的规范、监督与约束，这就为村民界定 的统一化，以及为适应村民在城市化进程中社会角色的变换提供逻辑的与现实的基础。 面对城市化对村民及乡村社会的牵引作用，在实施村民自治的具体工作中，应根据人口 流动的规律与特征，合理有效地安排村民自治的日常工作，加强村民委员会与出外务工 村民的联系，建立沟通彼此之间关系的中介组织，发挥在家和在外村民的各自优势，运 用多种工作方式和实现民主选举、决策、管理、监督的各种形式，以推进村民自治的整 体发展和可持续运行。
三、城市化对村民委员会和乡镇行政关系的影响
乡与村或镇与村，是行政区划中最基层、最普遍的对应关系，对于一个乡村来说，无 论其是否已城镇化了，都以乡或镇作为行政建制的基本单元。因此，村民委员会与乡镇 行政的关系，对于城市化进程中村民自治的规范与制约，是直接和持久的。村民自治处 于政府主导性发展阶段，是政府指导下的基层社会自治，政府的职能、行政方式与手段 、行政效能等，不可避免地影响着村民自治的内涵、进程、发展水平，以及作用的发挥 。
村民委员会组织法规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群 众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在乡镇行政区域之内 的村民委员会相对于乡镇政府，(1)向政府反映村民的意见、要求和提出建议，是村民 的代言人，又是村民与政府沟通蹬桥梁和中介；(2)协助乡镇级政府开展工作；(3)应当 宣传宪法、法律、法规和国家政策，包括政府的行政规章和具体政策等。乡镇政府对于 辖区内的村民委员会来说，(1)对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得 干预依法属于村民自治范围内的事情；(2)村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡 镇级政府提出，经村民会议讨论同意后，报县(区、市)级政府批准；(3)不得指定、委 派或者撤换村民委员会成员；(4)省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定 村民委员会选举的具体办法等。乡镇政府与辖区内村民委员会的法律关系是指导与被指 导的关系，在施政过程中，乡镇政府直接面向村民而行政，对各村行使行政管理权，村 民委员会作为一个行政管理的客体，接受乡镇政府的行政管理，不再是乡镇级乃至更高 一级政府的“腿”，对乡镇政府作出的行政决定，有权依照法规提起行政复议和行政诉 讼。村民自治与乡镇行政是互动的，又应是依法作为的。
但在基层社会政治生活中，比较村民自治与乡镇行政，村民自治处于弱势，乡镇行政 则处于强势，村民自治实际上是一种“行政民主”，即行政主导下的民主或行政过程中 的民主，更多的是以一种社会民主推进基层行政管理的民主化发展，以及对行政管理的 社会监督。村民委员会与乡镇政府之间存在着事实上的角色冲突。这主要表现在：一是 乡镇政府由领导向指导角色转变不到位，仍习惯于对行政村及其村民委员会采取行政命 令，指派、委派或撤换村民委员会成员的现象时有发生；二是村民委员会在村民自治中 管理行政化，甚或以村政府自居，或挟村民自治自重。
同时，在城市化进程中，其一，不仅一市一区或一镇之下既有农村村民委员会，又有 城镇居民委员会建制，而且，随着城市化进程的加快，产业非农化发展，城镇居民比例 越来越大，乡镇政府的管理对象将发生结构性变化，政府职能也将随之转变。其二，在 农村向城镇转制工作中，乡镇政府与村民委员会责权利不甚明晰，法律程序不健全。其 三，尤其在城市近郊区，一些村民委员会成员由村民转为了城市居民，有的甚至成为了 乡镇政府的工作人员，但他们离土不离乡，仍然担任着村民委员会的委员甚或主任的职 务，出现城市居民参与、主持村民委员会工作，或乡镇政府工作人员兼村民委员会职务 的现象等。
为此，全面实施村民委员会组织法，并适应城市化发展的实际需要，乡镇政府应正视 村民自治的存在与发展，以指导为行政理念，转变领导型行政方式及手段，依法行政； 不仅如此，村民委员会自治组织的角色定位需在政府机构改革和职能转换中加以强化， 村民自治行为和运行机制要依法进一步规范，以使自治与行政主体各就其位，各司其职 ，进而将村民委员会与乡镇行政关系纳入法的范畴。同时，一方面，主要防范乡镇政府 干预依法属于村民自治范围内的事务，另一方面，也要克服村民委员会自身的行政化倾 向，以及防止村民委员会向乡镇政府行政权力的侵蚀和对行政权力运行的阻遏。在乡镇 政府与村民委员会的关系问题上，对于“村民自治范围内的事项”应法定明确，除乡镇 政府对村的行政管理权、法律法规的执行权和执法监督权之外，本村的公共事务和公益 事业均应属于“村民自治范围内的事项”。
整体看来，乡镇政府依法应需指导、支持和帮助村民自治，为村民自治提供政策扶持 ，创造法治环境。但村民自治的发展更有赖于乡村社会政治生活的民主化，以及作为自 治主体的村民素质的改善、参与能力的提高和自主性的增强。
四、在城市化进程中，村民自治的变迁对立法的诉求
城市化带来村民自治主体条件、自治环境、自治方式与手段的变迁，赋予村民自治新 的内涵与形式，其影响是深刻的和基础性的。在一定意义上，城市化制动着村民自治的 走势，随着乡村设镇建市，村民自治逐步向城市社区居民自治过渡，自治组织由村民委 员会转向社区居民委员会。
据统计，中国大陆拥有100多万个自然村，80多万个行政村。但在各地的分布是不均衡 的，尤其是非农化、城镇化、都市化发展不平衡。中心城市密集或城市辐射功能较强的 行政区域，农村城镇化速度快，城乡融合区扩展势头强劲。如北京市，1984年建乡时有 350个乡(含70个小乡)，15个镇，小乡撤并后为282个乡，15个镇。1990年以后，开展建 镇和乡镇合并，又有57个乡撤并。至1999年，辖12区6县，120个乡(含5个民族乡)，105 个镇，20个地区办事处。[8]山东省作为东部经济较发达地区，1983—1985年，乡1837 个，镇800个；至1998年底，全省共有乡镇2296个，其中，乡905个，镇1391个，乡镇之 比由229.6%降到65.06%。[9]但在西部省份，尤其是民族区域自治区，城镇化不及东部 沿海。如甘肃省，1999年1月统计，乡1352个，镇205个[10]；宁夏回族自治区现辖3个 地级市，1个地区，24个县(市)区，69个镇，230个乡。[11]尽管如此，其城镇化也在逐 步发展。
村的集镇化、县乡的市镇化，以及小城市的都市化，推动着乡村的城市化发展。在乡 村向城镇转制过程中，原来实行的村民自治要否转制?如果不转制，村民自治能否适应 城镇化的发展，需要做哪些调整?如果要转制，那么又如何过渡?关于这些问题的解决， 在现行的基层组织法中则没有明确而具体的规定。尤其是在村民与居民杂居的社区，或 城乡融合区、结合部，村民自治与居民自治的分解、过渡和衔接，以及二者的共处，面 临着对自治适用法规的选择问题，以及相关配套政策、法规的制定问题。村民委员会组 织法只是规范了村委会这种村民自治组织形式，村委会、村民代表大会和村民大会的权 能划分较为模糊，而且村民委员会作为一种基本组织形式，并不等同于村民自治本身。 而且，由农村改制而来的城镇社区，又不同于纯然的城市社区，直接套用城市居民委员 会组织法，则需要考虑村民委员会组织法和城市居民委员会组织法的同步一致性问题。 因此，为适应乡村社会城镇化、都市化变迁的要求，调节基层社会在城市化中所出现的 自治主体之间的矛盾关系和自治适用法规的冲突，应完善有关村民委员会组织法和城市 居民委员会组织法，并在此基础之上建立一套具有起、承、转、合功能的基层社会自治 基本法规体系，协调村民委员会组织法与居民委员会组织法在村民向居民过渡中法的冲 突，化解不适感，以保障村民自治向居民自治的有序过渡和衔接，从整体上维护基层社 会自治的稳定发展，推动基层社会自治可持续发展。
五、城市化发展与村民自治价值的实现
在农村实行村民自治，由村民群众依法办理自己的事情，是为了发展农村基层民主， 其中一个鲜明的特征就是村民自治组织代替原有的村落组织，村级领导人也由过去的任 命转而由村民直接选举，村中公共事务和公益事业实行民主决策、管理和监督。但是， 村民自治从兴起始，就伴随着城市化的发展。也就是说，村民自治的价值在于农村基层 政治生活的民主发展，而这一民主价值的实现则受到城市化的挑战与考验。乡村民主不 同于城市民主，甚或可以各自独立发展。正是由于城市化的发展，乡村城镇化，城市郊 区化，城乡一体化等，加之城镇管理体制和户籍制度的改革，使得城市与乡村呈双向融 合之势，乡村民主与城市民主已不可分割，二者相比较而存在，呈现如下关系：(1)相 互依存，一方的发展越来越有赖于另一方的发展，乡村民主则更多地有赖于城市民主的 发展。城市化为村民的政治参与提供或创造了新的空间、渠道、方式和手段，改变着村 民的社会政治生活。城市民主对于乡村民主具有导向和示范作用。(2)相互促进，一方 的发展有助于另一方的发展，乡村民主与城市民主互动共进。这说明，乡村民主可以借 鉴城市民主的一些方式、方法和手段，城市民主也需要乡村民主的发展，它们相互联系 ，并与工厂企业的民主一起构成中国基层民主建设不可或缺的基本内容。[12]
村民在自治中对民主价值的追求，又需要效率的保证。民主基础上的效率是村民自治 所要实现的另一价值。中国农村是个“半熟人”社会，家族、宗族、乡里乡亲等传统关 系、观念和情感维系着社会的稳定，作用于村民自治，则不可避免地造成传统与现代、 民主法制与宗法族规的矛盾冲突，在城市化进程中，城市文明波及到农村，无疑会带来 村民观念的更新和社会关系的改善，形成有利于村民自治的执法环境和社会氛围，并为 村治引入先进的管理手段。而且，在社会主义市场经济条件下，农村人口流向城市务工 ，他们在参与城市文明建设的同时，又成为城市文明的受益者，成为乡村与城市联结的 纽带。城乡一体化推动村民自治走向开放而非自封，使得村务决策和管理面向的是更广 阔的市场而非狭隘的村落。这种决策过程中的民主化和科学化能够在一定意义上保证政 策的合法性、权威性以及政策执行效率的提高，进而实现民主与效率在村民自治中的统 一。
农村是中国社会的基础，村民自治在实现农村民主发展的同时，也为城市民主乃至国 家政治民主的发展提供了广泛的社会基础，为国家的民主政治建设准备了现代主体条件 。广东省深圳市在1997年最早提出了乡镇长直选动议；四川省遂宁市市中区在1998年底 1999年初进行了步云乡乡长直选；深圳市龙岗区在1999年大鹏镇换届选举中推行“两票 制”(一是选民提名推荐候选人的推荐票，二是人大代表正式选举的选票)，让选民提名 推荐镇长候选人[13]。村民对村民自治的社会参与，是与村民对地方政治生活的参与、 对国家政治生活的参与相互依存和促进的。在上述城市行政区域范围内，通过乡镇长的 民主选举来推动所在地民主政治发展，在一定意义上改变了由选民直接选举产生的乡镇 人大代表选举乡镇长的“代议”做法，进而尝试由选民直接参与或直接选举乡镇长。这 些作法的制度意义在于，将直选制度由村级提升到乡镇级，由直选人大代表扩展到直选 乡镇级地方政府组成人员，扩大了选民直接参与地方和国家政治生活的广度和深度。由 于是在乡镇这一行政层级进行的选举尝试，选民主要是来自农村的广大村民。村民参与 地方和国家的政治生活和民主管理，又在参与的实际过程中提高了民主意识，增强了民 主与法制观念。由此也可以说，村民自治的价值和功能得到了提升或延伸。
收稿日期：2001-12-24