新农村发展模式新探：政府主导型发展迈向制度和谐型发展，本文主要内容关键词为：新农村论文,主导论文,和谐论文,模式论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在建设和谐社会中，人们已经越来越清楚地认识到制度建设的极端重要性。因为只有制度才能维持一种公正、公平的社会环境，只有制度才能有效地协调和化解各种社会矛盾，也只有制度才能保障人们的和谐相处。建设社会主义新农村，应正确认识农村基层组织制度和农村乡规民约等非正式制度的协调和整合问题，全面分
析诱致农村制度转型的社会条件和发生机制，并提出有针对性的政策措施。
一、新农村建设制度转型的学术探索与对话
一般来讲，制度可以被理解为社会中的个人所须遵守的一套行为规则，而这一套行为规则又可以理解为制度安排，制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。正式的制度如宪法、法律与规定等；价值、意识形态和习惯等则是非正式的制度安排。社会中正式的和非正式的制度安排的总和被称为制度结构。不仅制度安排与制度结构的区分使我们关注制度环境问题，而且中国不同于发达国家的现代化道路决定了我们不能忽视制度变迁中的制度环境。
新制度主义将制度变迁模式划分为两类：一类为需求诱导型，一类为供给主导型(政府主导型)。前者指农民主体在既定的约束条件下，为确立预期能导致自身利益最大化的制度安排和权利界定而自发组织实施的自下而上的制度创新，它是以奠基于市场经济之上的分权型决策体制为制度条件的；后者指由政府借助行政、经济、法律手段自上而下组织实施的制度创新，它与一个市场经济不够发达而国家力量相对强大的集权型决策体制相适应。从当前中国农村社会的发展状况来看，单纯用这两种模式的转型来进行分析可能过于极端，不太符合当前农村社会发展的阶段性。一般来说，在中国乡村历史上，一直是政府主导型的发展模式。随着改革步伐的逐渐深入，市场机制也逐渐在农村发挥巨大的引导功能，地方制度嵌入其中并发挥中介作用。由此观之，笔者认为新农村建设的制度转型方向应是由政府主导型发展迈向以地方制度为基础的制度和谐型发展。
本文所探讨的新农村建设中的制度转型模式向何处去的问题——实现由单一制度为特征的政府主导型发展迈向以地方制度为基础的制度和谐型发展。实际上，也就是贺雪峰所讲的“善治”过程。贺雪峰在其《新乡土中国》一书中认为，治理是指为获得公共秩序而进行的各种自上而下的认同过程。换句话说，治理的实质就是充分调动和运用社会自身资源，将一个自上而下安排的规则内在化，从而获得“善治”的过程。他进一步指出，“善治”虽好但很难实现，原因在于制度与惯例的最好结合是将制度建立在惯例基础上，制度利用惯例中的一部分打击和消解惯例中的另一部分。治理就是让制度与惯例不断试探，不断接触，不断融合，从而双赢的过程。实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”要求的新农村建设，这些制度模式之间应互补还是应相互替代？是否存在着一套最优的制度发展模式？这些制度和谐与整合的过程是如何发生的？对于新农村建设具有什么样的重要意义？等等。这将是下面我们试图要去回答的问题。
除了贺雪峰的《新乡土中国》以外，于建嵘的《岳村政治》中也提到以前种种政府主导型乡村发展模式的不足，并将制度安排转向赋予农民主体更多民主协商权利的现代模式视为
发展的现实道路选择。然而他们在如何进行有效的制度转型层面，则莫衷一是。而笔者认为，新制度主义所强调的路径依赖对于理解中国农村社会变迁的过程会十分有帮助，而地方制度作为经济制度变迁中的非正式限制，它们会制约政府主导的强制性制度变迁路径，表现出经济制度转型的地方社会嵌入过程。
以往研究表明，无论是政府主导还是市场渗入等引领经济发展，它们都主张要在地方制度嵌入背景下进行不同地区经济模式的分析与考察，认为起飞的关键在于以地方制度为中介作用并与政府和市场的互动与磨合。西方学者在研究英格兰中世纪晚期的农业发展时，强调了地方制度在政府主导的制度下发挥的中介作用，从而导致了地区分野的发展后果。这种发展后果最后又影响到前工业时期欧洲的国家形成过程。所以，以地方制度为中介所产生的作用不可小视，当然这在中国学者研究中国农村问题时也得到了应有的重视。
就时间序列而言，我们可以将地方社会嵌入过程放在两个不同的发展阶段进行考察。当在市场经济发展的初始阶段，此时嵌入主要涉及到经济发展的社会制度基础。但当经济持续发展时，经济行动所镶嵌的社会组织与制度也会跟着改变和重构，并成为经济系统的一部分。也就是说，社会嵌入会形塑经济发展的样貌，但经济系统也会在发展的过程中引致或加强特定的社会制度特性。所以嵌入论述体现出在经济行动者的互动和学习中，形塑经济行为的社会基础也同时经历一个建构和转化的过程。由此可见，不论是制度经济学，还是经济社会学，都主张正式制度和非正式制度之间的互动、适应、磨合对当地经济社会发展所起的重要作用。非正式制度的适应和转化会减轻正式制度在实施过程中的刚性，并使得正式制度可以充分利用非正式制度的优良传统和社会基础，以促进当地农村经济的快速起飞。在中国经济起飞快速的农村地区，苏南农村的发展是建立在地方政府为核心的权力网络之中，闽南农村的发展是嵌入在以家族主义为经纬的社会网络和资源动员过程中。这种典型的苏南模式和闽南模式——政治经济发展和谐嵌入在地方制度之中是我们建设新农村时很重要的参照榜样。
二、新农村建设制度转型的历史图景与建构
在《岳村政治》中，于建嵘是通过研究作为乡村政治行动主体的国家、基层政府、社区组织和村庄在进行相互交叉式利益冲突和交换的过程中所具有的行动逻辑，来揭示转型期中国乡村社会的政治结构的。它要探讨的是国家进行乡村社会制度安排最为具体和直接的原因，要研究国家的制度规则进入乡村社会的实际绩效。
透过《岳村政治》可以发现，中国乡村政治结构的百年变迁过程都是由政府主导的乡村社会制度变迁的过程，并表现为有限形式的主导。而产生有限形式主导的主要原因就在于地方制度的强大，而这也正塑造出了缤纷各异的文化差异和地区资源，也正是这些地方制度的不断传承为各地农村经济的发展注入了内置动力。中国农村的地方制度基础，例如传统的家族关系、宗族关系以及特殊的干部与村民关系等等都是影响地区经济制度转型的重要因素。通常学者们的研究都集中在正式制度的研究和讨论，并仅将非正式限制的功能看作是提供正式限制合理性的基础。以中国农村的制度变迁为例，厘清正式限制与非正式限制如何互动和交融，形塑了组织行为与经济成果，这可能是厘清“制度的影响”之重要课题。
那么，在贺雪峰的《新乡土中国》一书中，他用“善治”的概念提供了一个很好的正式制度与非正式制度交流互动的分析。在书中，我们可以找到从单一制度为特征的政府主导型迈向以地方制度为基础的制度和谐型发展的痕迹。是贺雪峰说讲的让制度可以利用惯例中的一部分从而实现可以与大世界对话的普遍规则，从而为实现“善治”提供可能呢？还是如有的学者提出，如果正式规定安排不符合组织场域的社会制度，将无法实现其原始设计的偏好和利益呢？我们说，不管哪种情况，都为地方制度的分析开辟了一个广阔的空间，为今后新农村的建设提供了一个以地方制度为基础的制度和谐型发展模式的研究范式。
在地方制度重要性的论述方面，贺雪峰已经清楚地认识到了并多次在书中提出类似的问题。比如，在第二章“村治格局”中谈到“村治的本土资源”的时候，他指出，不只是那些传统仍在的村庄需要讨论本土资源，在那些传统已经解体的地方，当国家不能提供足够制度支撑的时候，情况又会如何呢？贺雪峰认为，纯粹外来的制度不仅仅是一种保守的力量，这种外来制度没有传统支撑时其供给成本必然高昂。他还进一步提到，村民自治制度理所当然是一种外来的制度，是自上而下安排于村庄的治理制度。以村民自治原则运作的村庄治理就是法治型村庄治理，也是民主型村庄治理。然而，法治型村庄治理能否离开传统和能人实在大有疑问，因为村民自治制度需要在村庄寻找自己生长的基础。这样，贺雪峰得出结论：很多时候，不是因为外来的制度，而是因为制度的村庄基础决定了村治的状况。
像“村庄基础”这样的传统社会资源和文化资源并非“现代性”的简单对立物，它们可能在现代化过程中发挥相当积极的作用。所以，在乡村经济改革中出现的许多“创举”或“创新”，是传统的乡土社会经济模式的某种延伸、变形和改造。也就是说，现在农村很多的制度环境都是农民在长期生产生活过程中形成和固化的，有成长为经济发展的可能基础。所以，正如贺雪峰也曾讲到的，忽视各个农村地区的区域差异，忽视农村地区本身历史传统的制度基础，任何均质化的制度创新必将难以达到预期的改革绩效。正式制度与非正式制度的沟通和理解以及两者在此基础上形成的良性互动和耦合，成为正式制度创新和变迁取得成功的重要因素。
在一个曾经经历了高度集中的计划经济体制的经济体系中，各种没有经过法律予以明确说明或正规组织予以认可的规则仍然在广泛地支配和影响着人们的生产、交换和分配活动。这些规范因血缘、地缘、家族等而产生的协调组织内部及组织间关系的习惯、惯例是一个十分复杂的系统。它们在确立创新者的合法性地位、获得正式组织的认可、发现市场机会等方面都具有很重要的作用。在这里，非正式制度虽然并不直接控制或拥有资源的使用权，但它扮演着实现创新活动的中介纽带作用，是通向资源拥有者的中介和纽带。而这种创新活动成功运转的桥接载体就是地方基层政府，地方政府作为当地资源的支配者和管理者，更为重要的是作为乡村社会中唯一具有权威的正规组织，它在创新活动中的出现可以为乡村创新者们提供一种信用支持符号，这种信用的提供使得政府的介入能够有效的为更广泛地动员和鼓励其他资源拥有者进行投资。可见，地方政府对鼓励民间非正式制度正式渠道运作化提供了合法性来源。可以说，非正式制度的合法性正是建立在其带来的超出政府预期的财富和利润的基础上。不少地区的发展令人信服地说明，私人自发的非正式秩序安排在效率上远远高于政府规划的制度安排。这样的制度安排不仅符合地方政府的基本利益，同时也促进了各种制度安排之间的和谐与融合。也就是说，地方政府作为关键角色推动了正式制度安排的非正式化运作以及非正式制度安排的正式化运作，有效地缓和了制度撞击产生的矛盾和冲突，平稳地实现了制度安排的对接和包容。
三、新农村建设制度转型的路径依赖与转换
前文探讨了当前新农村建设中的制度发展模式向何处去的问题——即实现由单一制度为特征的政府主导型发展迈向以地方制度为基础的制度和谐型发展。而如何实现二者的转化则是一个渐进而复杂的路线设计，因为这里涉及到一个“诺斯悖论”的难题。一方面，没有国家及其代理人(行政官僚)的介入，产权就不能得到有效界定和实施；一旦国家介入产权安排和产权交易后，又可能导致无效的产权安排和经济的衰落。所以诺斯说，国家的存在对于经济增长来说是必不可少的，但国家又是人为的经济衰退的根源。从根本上讲，诺斯悖论不可化解。但在中央与地方的财政收入分享比例已定的条件下，不仅地方政府追求可支配财政收入最大化目标依赖于企业利润最大化目标的实现，而且政府的垄断租金最大化目标(主要表现为职位的升迁、权力的稳定性、对资源的支配力及灰色收入等)的实现也与本地的经济发展水平息息相关(在任期间本地经济上不去就可能丢官)，这又依赖于企业的扩张和效率的提高。所以，地方政府在界定和保护产权时更偏重于效率，并通过追求效率以获取垄断租金，从而有助于化解制度创新中的“诺斯悖论”。
长期以来，供给(政府)主导模式一直在中国农村制度变迁中扮演着重要角色。政府利益最大化的产权结构与降低交易成本、促进经济增长的有效率体制之间存在着持久的冲突，而这种基本矛盾是使社会不能实现经济持续增长的根源。也就是说，政府长期以来一直是制度环境下游戏规则的制定者并扮演着制度变迁的主导角色。
而制度变迁的路径由于会受到过去历史的影响，因此会产生路径依赖。也就是说，在当前新农村建设的过程中，由于还没有制定出一套十分完善的产权清晰的经济社会制度，由于受到路径依赖的影响，无助于发展的路径同样会持续。不过在过程中政府会出于自己利益的角度出发渐渐认知到现行制度是经济表现不佳的因素，而企图重振制度架构，使得制度诱致型变迁方式能够朝向生产力的路径上发展。
实现政府认知的转变存在一个时滞，这个时滞的长短取决于一个制度设置的合理性。合理的制度设置要求既能很好地实现地方政府的利益，又能在新农村建设中更好地尊重不同地方的文化差异和发挥农民的主体能动性。而其核心在于达成农村社会中的制度和谐与协调以促进农民生活水平的改善。在这个过程中，笔者认为，问题的关键是必须准确定位和处理地方非正式制度在农村经济社会发展中的作用。其原因在于：
从非正式制度所具有的正功能来看，对一些合理的传统习惯在认同的基础上加以改造和创新后，这些非正式制度就可以上升为正式制度，并将会极大地提高效率。在农村经济体制的改革过程中，家庭联产承包制并不是正式制度从上而下的安排，而是出自农民主体的自主选择和自发创新，出于非正式制度对正式制度的抵消和挑战。在农村经济体制改革过程中出现的许多“创新”，往往并不是国家的发明创造，而是乡土社会传统的经济形式的某种延伸、变形和改造。比如以家庭为基本单位的经营形式，以家庭联系为纽带的合作方式，满足农村商业需求的集市贸易，多种形式的民间互助借贷，土地的承包和转包等都具有久远的渊源。过去的非正式制度都是不可或缺的正式制度的创新资源，要积极地利用那些长期以来形成的积极的非正式制度来推进和服务于我国的新农村建设。
即使从非正式制度所具有的负功能来看，非正式制度也可以经过社会教育和主流文化的传播，以消解非正式制度中的不合理部分。地方政府可以在对非正式制度理性分析、评判和把握的基础上，通过对各种价值信念、伦理规范、道德观念、意识形态的重新选择和组合，形成与制度转型方向相符的社会主导价值体系，逐步改变传统乡村社会的不合理观念，使其成为与正式制度和谐相处的重要组成部分。主流文化不仅是正式制度的一部分，而且承担着解释和宣传正式制度的功能。通过不同途径在新农村建设中传播主流文化，对农民进行潜移默化影响，有利于促进整个农村社会价值观念的变迁，有利于推动新农村建设中“乡风文明”的实现。
虽然制度的路径转换可以实现，也存在着时滞，但这个过程是艰难的环节。制度是存在较强的路径依赖的，它虽然可以通过制度创新来改变，但它始终不可能摆脱深深的路径依赖烙印。这里的路径依赖就是制度创新所面临的巨大而深厚的非正式制度的“历史存量”。换句话说，现有制度遗产和制度环境是制度创新的必然起点，任何企图割断历史，脱离历史与现实的均衡点的制度创新将很难达到预期的绩效。事实上，正式制度与非正式制度的沟通和理解以及两者在此基础上形成的良性互动和耦合，正是正式制度创新和转型取得成功的关键。当正式制度的运作符合并尊重当地非正式制度的基本规范和行为准则，后者就可能成为前者合法性的正确而积极的解释者，进而推进正式制度的顺利实施和贯彻，从而扩张其实施效能。正式制度与非正式制度的和谐共存共处意味着村民们将在自身风俗民情的基础上自觉遵守国家意志，意味着国家意志将被自然地悄悄融入村民们的日常生活和行为中，并以其所体现的价值和所要求的制度模式改变他们的行为和观念，从而使正式制度的实施成本降低到最低点以实现其绩效的最大化。总之，对非正式制度作用及其与正式制度和谐共处的重视，可以渐渐消除科技、法律、国家政策与人性关怀之间的断裂，有利于新农村建设的纵深推进。
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