公共危机治理中政府与非政府组织的互动关系研究，本文主要内容关键词为：政府论文,互动关系论文,与非论文,危机论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1001－5981（2009）04－0032－03
公共危机一般是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态[1]53。在社会复杂化和自然环境不断恶化等时代背景下，公共危机给人类带来的不单纯是人员伤亡、经济损失等直接影响，还会带来长期的难以评估的社会心理、社会价值观、社会经济、政治交往等方面的间接影响。全球化、信息化的不断发展，使得危机的影响越来越具有高扩散性，产生的影响达到前所未有的提升与扩张，因此创立新的公共危机管理体制，加快建立和完善适应现代社会的公共危机管理体系，已成为现代社会重要的社会行动。而有效治理公共危机，旨在最大限度地增进社会公共利益，这不仅要依靠政府，还需要非政府组织（NGO）、企业和公民个人的有序参与。政府作为危机治理的传统主体，由于“理性经济人”的缘故，必然会出现公共物品领域的双边垄断、信息不对称、预算最大化等问题，导致公共选择过程中的政府失灵。因此研究政府与非政府组织的关系，弥补这种政府“失灵”，是和谐社会发展的必然选择，也是应对日趋复杂的公共危机的前瞻性需求。
一、公共危机治理中政府与非政府组织互动的理论基石
应对公共危机，既需要政府，也需要非政府组织。政府与非政府组织互动的理论基石是资源禀赋理论。资源禀赋理论，又称赫克歇尔——俄林模型或生产要素禀赋理论，是现代国际贸易理论的重要组成部分，也是20世纪上半叶以来西方主流贸易理论的主要内容。资源禀赋指的是各国生产要素（即经济资源）的拥有状况。一般来说，一个国家的生产要素相对丰裕，其价格就便宜，反之，比较稀缺的生产要素，其价格当然就高些。各国生产要素禀赋不同，是产生比较成本差异的重要决定因素。各国都生产密集使用本国禀赋较多、价格相对便宜的生产要素的商品以供出口，这样，双方都可获利。随着要素禀赋理论研究领域不断细化，已经从国际贸易领域的应用和对国家、地区分工的影响研究逐渐转向基于要素禀赋理论对国际贸易、产业经济、经济发展影响、企业组织发展、公共管理等众多领域。从危机治理的角度来看，政府作为传统的治理主体拥有强大的公共资本，非政府组织则更容易汇集丰富的社会资本。政府与非政府组织各自的比较优势为资源禀赋理论提供了实践基础。因此，资源禀赋理论与实践应用研究的梯度升级，对研究我国危机治理具有重大的指导性作用。下面就公共危机治理中政府与非政府组织的资源禀赋进行具体分析。
1.政府与非政府组织的汇集资源比较分析
能否拥有充足的资源是决定危机回应效力的关键因素。非政府组织是政府之外公共应急资源的筹集者，它们可以广泛动员政府财政体系之外的社会公益资源向危机受害者提供援助，有效弥补政府资源短缺。具体来说，相对于政府，非政府组织具有迅速汇集资源的优势。非政府组织具有民间性、非营利性与公益性。非营利性与公益性，赋予其存在目的的崇高性及广泛的凝聚力，使非政府组织具有广泛的社会基础及强大的社会资本。因而，当公共危机发生后，非政府组织能够凭借其广泛的社会基础进行社会动员，最大限度地凝聚民间的社会资本，有效地整合社会资源，并能够高效率地调动民众的力量投入公共危机的应对之中。实际上，当公共危机发生后，非政府组织可以动员政府无法充分动员的本土资源和海外资源，为应对公共危机提供必需的物力和人力资源。同样，作为传统治理主体的政府在应对危机时的强大号召力是毋庸置疑的，其对高速公路、机场、供水系统，电力、煤气及电讯业等基础设施投资形成的公共设施资本及其他形式的公共资本也具有绝对的调动能力。
收稿日期：2009－02－11
2.政府与非政府组织的社会沟通比较分析
非政府组织是由公民志愿组织形成的以公益为取向的社会组织，其公益取向和志愿组建形式，使得非政府组织能够和社会公众保持更为密切的联系，更容易贴近社会公众，更能够和社会公众进行沟通，更能了解社会公众的想法。当公共危机发生时，非政府组织能够更具针对性地满足社会公众的各种需求。同时，社会公众对于非政府组织的成员在应对公共危机过程中所表现出的献身精神持有高度认同感，正是这种认同感，使得非政府组织容易获得社会公众的公共信任。凭借社会公众对其的认同与信任，非政府组织具有更强的社会沟通优势，能够获得更为准确的信息。这就意味着，当公共危机发生后，非政府组织可以充当社会公众与政府之间信息沟通的桥梁。一方面，非政府组织把政府应对危机的重要措施和防治知识传送给公众，帮助公众消除恐慌心理，避免流言的产生和传播，提高公众应对公共危机的能力。另一方面，非政府组织又能将民情民意和现实需求反馈给政府，帮助政府准确把握实际情况，掌握有关危机管理方面的信息，从而降低政府收集信息的成本，及时有效地防治公共危机[2]26。实际上，对于信息社会而言，信息的重要性是不言而喻的。丰富而准确的信息，是政府做出合理决策的前提与基础。正是非政府组织的社会沟通优势，使得非政府组织在化解公共危机的过程中具有重要作用。
3.政府与非政府组织的专业化比较分析
非政府组织具有“专业性”的能力优势。绝大多数非政府组织在成立之初就有其明确的宗旨和目标，并根据自己的目标设定标准吸纳组织成员，如中国红十字会致力于医疗救援，自然之友致力于环境保护等。研究型非政府组织一般在某一专业领域具有业务专长，它们对于某一类公共危机具有超前的预见性和敏锐的洞察力，决定了它们是公共危机预警系统中重要的一员；同时，其思维逻辑与角度又不像行政部门那样受到种种既定的“政府思维”惯性的约束和干扰，因而常常能够在横向与纵向上提升政府处理公共事务的广度和深度，给复杂的和非例行的社会公共治理带来新的思维和转机。
4.政府与非政府组织的效率比较分析
政府作为一种依赖公共资源维系自身运转的公共组织，必须依赖公共税收或通过举债等方式来向社会汲取公共资源。应对公共危机，需要政府支出一部分公共资源，而政府公共资源的支出受到社会公众及其代理机构的严格控制。公共资源的支出不仅必须获得社会公众的同意，而且必须保持其透明性和使用的效率性。这就意味着，应对公共危机的公共支出的政府行为，必须通过合理的政治程序才具有合法性。然而，政府对于公共支出的合法性追求，一个负面效果就是势必会降低其行动的效率性。正是效率性的降低，使得政府在应对公共危机的行动上往往滞后，也缺乏必要的灵活性[2]25。而非政府组织具有“灵活性”的组织优势。非政府组织作为一种社会自治机制，有独立的决策与行使能力，加之组织结构灵活多样，因而它们对公共危机能够很快地做出反应，迅速渗透到危机的各个环节，其行为成本也较之政府少得多。在实践中，非政府组织能够在第一时间进行救助，由社区组织、志愿者组织或公民就近开展自救互救，往往可以起到事半功倍的作用。
综合上述，政府与非政府组织之间是存在资源互补性的，二者之间的关系应该既不是纯粹的竞争和冲突关系，也不是单纯的合作伙伴关系，而是一种动态的双向型塑过程：一方面，政府应尊重非政府组织的独立性和自主性，注重通过各种中介性的联系方式和渠道实现对社会生活的协调、引导和介入，实现对各种非政府组织的保护和促进。另一方面，非政府组织通过各种制度化的方式和途径实现对政府管理的监督与参与。在这一过程中，政府以一套形式化、中立化、制度化的程序、规则和规范作为中介与非政府组织形成有序的沟通与互动。通过这种沟通与互动，双方能够较好地抑制各自内在的弊病，使政府维护的普遍利益和非政府组织维护的特殊利益得到符合国家总体发展趋势的平衡。
二、促进公共危机治理中政府与非政府组织互动的对策
时代的发展让公共危机的形势也随之发生变化，与时俱进理当是治理主体所应秉承的态度。任何单一主体的应对措施都是单薄乏力、不够完善的，唯有政府与非政府组织通过互动、补充来达到危机整合型治理，才能推动两者在联动战略导向上的发展，以便更有效地发挥各自的优势，从而实现社会公共效应最大化的治理效果。
非政府组织的兴起是诱致性变迁和自发性变迁的双重产物，诱致性变迁决定了政府在非政府组织兴起方面的主导作用，自发性变迁则给非政府组织的发展提供了多样性和活力。作为非政府组织发展和参与的主导因素[3]52，政府改革的力度，所提供的自主性空间的大小，直接影响着非政府组织的发展。因此，实现由政府单一主体、单中心的危机治理向多中心的危机治理转变的关键在于认识到政府与非政府组织的优势互补，致力于构建两者的互动关系。
1.政府要树立危机治理理念，积极培育非政府组织的发展和壮大
政府部门的治理观念，是决定政府与非政府组织互动程度的最直接、最重要的主体条件。政府要充分认识到非政府组织在应对公共危机中有不可替代的作用，要把非政府组织视为公共危机治理的一支重要力量，与其建立合作互助关系，积极培育非政府组织的发展和壮大。具体来说：
一是培育危机治理文化，夯实互动基础。政府在加强自身危机意识的同时应注重传播社会危机治理文化，强化社会公众的危机意识，增强公众参与社会管理的主体意识。首先，政府通过制度变迁形成有利于非政府组织的成长环境，努力营造社会管理的良好氛围。一方面，加强立法。权威的法律支持是一个组织顺利开展工作的重要保障。对非政府组织来说，由于其组织形式和政府比较相对松散，行动受监督相对匮乏，如果没有强有力的法律明确规定其在危机处理过程中的责权问题，有些非政府组织可能会出现侵犯他人权利的行为。因此要加强立法，在有关危机管理法规中明确其责任，在法律上对其处理危机事件的行为加以规范和保障。另一方面，制定支持性政策。要逐步适当放宽非政府组织的注册标准和要求，地方政府在资金、税收、人员培训、权益保障等方面也应给予必要的支持，促使其向正规化、职业化、专业化、透明化方向发展。其次，加强国民素质教育，努力培养公众的志愿精神和互助品质，为我国非政府组织的发展提供良好的社会土壤。
二是创新危机管理体制。各种类型的危机管理基本上是以相应的政府职能部门为依托，因此会带有浓厚的部门色彩。政府要打破条块分割的危机管理体制，转变政府应急管理思路、增强主动保障能力，组建开放的、有机合理的、协同运作的创新型危机应急管理组织，以便尽可能地吸纳各种社会资源参与危机管理，扩大危机管理体系的组织和资源吸纳能力，实现系统化、有序化、规范化和可操作化。因此管理体制的设计应该在纵向核心指挥机构设立的基础上，完善横向的协调机构，便于各界的合作和发挥全部危机管理多元主体的力量，发挥整个社会的力量；与此同时积极推行部分政府职能的社会化，通过授权或分权的办法来对外界变化迅速做出反应，同时应避免行政权力对非政府组织的随意干预，在制度层面给予非政府组织参与危机管理的广阔空间。
三是在政府制定的危机事件应急预案中应明确非政府组织的责任。为增强非政府组织的责任感和使命感，使其有效地发挥作用，在危机事件应急预案中，应把非政府组织置于总体公共资源的范围之内，界定非政府组织参与危机管理的途径和分工。如果在预案中，没有构建责任义务明确的关系，就有可能在危机管理中，各个有机要素之间会出现低效率和缺乏统一的协调。通过规定非政府组织在危机事件应急预案中的地位，明确非政府组织的责任，便于政府交付危机处理的事务，更有利于非政府组织自主地发挥效能。
2.非政府组织要增强危机治理能力，努力争取政府的信任和授权
非政府组织的“代表”意识和运作能力，是非政府组织争取与政府合作时底气、胆识和效果的“内”、“外”两个互为补充的主体能力。非政府组织“争取”能力和自律能力的大小，与政府部门对非政府组织信任的程度及授权尺度的松紧相互关联，即同样背景下那些主动联络、积极反映、自我推销、自我约束能力比较强的非营利组织，往往容易受到政府部门的重视、信任和争取到更多资源。加强非政府组织危机治理能力可从以下几方面入手：
一是完善制度，提高运作能力。非政府组织必须制定危机事件应急预案，规定危机处理的基本程序，明确相关人员的责权范围，实现管理的科学化、合理化和制度化，能够高效应对危机，同时也防止在运行中出现差错，如资金挪用、互相推诿等问题。要建立危机管理制度的评估机制，从每次危机管理中总结经验和教训，对危机管理制度做出评价，使制度本身具有自学和自适应性，得到不断的完善和发展，确保其具有较强的适应能力和更新能力。
二是吸引人才，提高专业化服务能力。非政府组织不论是为政府提供咨询，还是为公众提供帮助，都需要有一批专业人士提供专业化服务。目前非政府组织在我国的社会地位不高、经济收入较少且不稳定，因而很多非政府组织中优秀的专业人才寥寥无几。非政府组织解决人才资源缺乏的有效途径是：一方面要吸收高素质的志愿者，根据社会的现实需求，设计好的项目，吸引高素质的志愿人员参与；另一方面要加强对志愿者的培训，建立志愿者工作专业评估体系，即对危机管理制度自身作出评价，不断完善和发展管理制度。
三是加强交流，提高资源动员能力。非政府组织要保持和拓展其基本优势，应加强与政府和社会各领域的信息交流，培养交流技巧，建立互惠规范，培育信任和合作，从而不断生成并积累社会资本。另外，非政府组织应想方设法扩大筹资渠道，为自身的发展和公共危机的应对积累资金基础。资源动员能力的提升不仅能防范非政府组织内部治理失效，而且可以促使非政府组织在继续发展和完善自身的同时逐渐进入公域，以成熟的姿态和充足的资本积累参与和影响政府的决策，并与政府形成良性的互动关系。如此一来，在治理公共危机时，政府与非政府组织能达到点面平衡，形成彼此间的利益整合机制。