我国湿地资源的管理机制，本文主要内容关键词为：湿地论文,管理机制论文,我国论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
湿地被誉为“地球之肾”。湿地在保障国土生态安全和维护经济社会可持续发展上具有其他生态系统无法替代的独特功能和作用。湿地保护与管理研究愈来愈受到学术界和各国政府的重视和加强，重点和热点主要集中在自然保护区的建设，协调湿地保护与开发利用关系，建立完善的湿地监测体系，湿地立法研究等方面。目前，我国湿地健康状况仍不容乐观，制约湿地保护工作的体制机制性障碍依然存在。全国湿地面积减小、功能退化的趋势没有得到根本遏制。如何解决湿地资源保护与管理中存在的体制性机制性问题，提高保护效率和管理效果，对于进一步保护水资源涵养和淡水供给，减缓旱涝灾害，保护生物多样性具有极其重要的意义。本文采用比较分析的方法，从立法和行政管制及其程序的角度分析湿地管理中存在的问题，并以生态系统整体观点为出发点，构建湿地资源保护管理体制与配套制度，以期完善湿地管理机制和保护政策。
一、湿地资源管理的现状
1、行政属地管理与保护区管理机构的冲突导致权责利不对称
为了保护湿地生态系统的完整性，我国按照湿地生态系统的自然分布和天然走向来划定保护区的，保护区大多是跨行政区、跨资源隶属关系设立。按照国家机关职能和《自然保护区条例》的规定，国家林业局管理国家级湿地保护区，县级以上地方政府林业部门管理地方级湿地保护区。但实际上，大多数国家级湿地保护区由其所在地的省、市、县政府林业部门管理，有的国家级湿地保护区由乡镇政府管理；地方级湿地保护区，由其所在地的市、县政府林业部门或乡镇政府管理。保护区管理机构的设置及其经费、人员等，由当地政府或直接主管部门安排，保护区只对人事任命机构及经费拨款单位负责。国家既不对保护区的人事进行管理，也不给予运行与管理经费，只对国家级保护区的建设项目给予资金补助。湿地保护区实行的这种行政属地管理与管理机构设置的矛盾，导致相关利益方的权责利不对称。
(1)不同行政区之间的利益关系、管理关系交织在一起，各方责权利不对称。以扎龙保护区为例，该保护区横跨大庆市、齐齐哈尔市，依法应由省政府设立湿地保护区管理局。实际上，管理局是按照行政属地管理原则，隶属于齐齐哈尔市政府，管理局的经费、人员均由齐齐哈尔市政府安排，管理局对齐齐哈尔市政府负责。因此，管理局只能管理齐齐哈尔市辖区内的“扎龙湿地”，而无权管理整个扎龙湿地。扎龙湿地多次出现管理问题的原因就在于此。如2005年3月底，扎龙保护区发生火灾，保护区所在的两市六县区，“各打门前火”，使得大火在东家被扑灭、西家又复燃，然后返回再烧东家。
(2)行政区与行业系统之间，资源隶属关系和人事管理隶属关系错综复杂，责权利不对称。我国的林业部门是湿地主管部门，然而，一旦出现保护管理的矛盾，林业部门却无法协调。比较典型的是农垦系统和森工系统，其作为相对独立的管理系统，《黑龙江省湿地保护条例》的规定就是具体体现。如黑龙江省三江平原上的洪河、挠力河等湿地保护区就存在管理交叉、管理机构责权利不对称的问题。
(3)保护区所在地的地方财政困难，难以承担保护区所需经费。保护区所在地的地方财政大多属于“吃饭财政”，难以向保护区拨款。即使能够拨款，数额也是极其有限的，很难开展管护工作和保护工程。仅以黑龙江省4个国家级自然保护区为例，普遍存在经费不足的情况（如表1所示）。
2、权利界定与管制规则不清晰，没有统一的权力责任主体
发达国家保护湿地的惯例是，在湿地生态价值凸显之后，对相关的法律规范和管理机制随之进行修改和完善，明确授权，形成统一完整的湿地保护法律框架和管制体系。如美国湿地管理起源于“美国水体”的管理，通过完善法律规范、统一授权、成立临时协调机构等多种手段，逐渐形成了以“美国水体”保护为主导、土地和其他生物资源管理为辅助的法律框架，并统一了不同法律、不同部门之间的执行关系和管制程序，明确管理权利和责任。其核心是《清洁水法》(CWA)。该法将湿地管理权赋予陆军工程兵部和联邦环保署(EPA)。陆军工程兵部是责任主体、处于主导地位，联邦环保署(EPA)处于相对次要地位、负责监督，二者同为核心机构，既相互合作又相互制约。尽管美国的管制体系纷繁复杂，而且没有专门的湿地法律，但是，形成了统一协调、权责清晰的管制体系，使得湿地管理取得了显著效果。美国不仅有效的遏制了本土湿地消失的趋势，而且修复了遭受破坏的湿地，仅2004～2005年恢复或改良的湿地面积达到32×10[4]hm[2]。我国尚未形成以水资源管理为中心的管理机制。湿地管理偏离中心且最终责任主体不明确，导致湿地管理混乱现象。
(1)湿地管理机构既不管水，也不管地，只管理野生动物，凸显出权利界定与管制规则不清晰问题。从涉及湿地的立法内容和管理机构设置可以看出，我国湿地管理起源于保护野生动物资源（主要是鹤类等珍稀水禽），因此，授权林业部门为湿地的主管部门，并形成以野生动物资源及其生存环境保护为主线、其他资源保护为辅助，以林业部门为牵头单位，环保部门与其他十多个部门各司其职的协商决策湿地管理机制。但湿地管理权却是按照湿地资源构成要素分配到各个主管部门，而林业部门没有被授予水资源、土地资源管理权，湿地管理实际上仍然没有得到统一授权。以水利工程对湿地生态系统的胁迫为例，水利部门依法修建各种水利工程时，当然无须考虑湿地及其生态用水的问题。如扎龙保护区内水利工程（如九支干工程，未通过环评）、公路工程纵横交错地分割、截断了湿地及其周围的水源，使水源无法进入湿地腹地。
(2)最终管理责任主体不统一，湿地保护法规难以（或根本无法）执行。国家，以及黑龙江、辽宁、湖南等省份的地方法规明确林业部门为湿地主管部门，但湿地围垦、改造、污染、水资源不合理利用以及过度掠夺生物资源等问题在一些地区还很严重，湿地保护区出现了无人管辖或多路管辖的局面，湿地生物多样性保护被忽略甚至遭受破坏。这种局面的出现就是由于最终管理责任主体不明确、不统一，缺乏法定统一授权的管制程序所致。虽然参与湿地管理的有关部门、系统都是依法履行职责，但是各自为政、各取所需，相互之间可以协商、也可以不协商；即使经过协商达成一致决策，也由于没有法定约束和监督，各部门、系统可以执行决策，也可以不执行决策，必然导致执法监督困难和管理混乱。以扎龙保护区为例，据齐齐哈尔市政府2004年7月调查，大庆市和齐齐哈尔市在扎龙湿地共修建各类工程21项，占保护区总面积的5%。扎龙湿地陷入了人为开发建设的分割破坏之中。这些工程项目，均是没有环保报告的违法工程，但林业部门、环保部门、保护区管理局却无能为力。
3、湿地项目运行模式与缓解手段单一，规划与执行措施缺乏创新
我国主要采取“抢救式”缓解手段与项目运行模式保护天然湿地，并对国家级湿地保护区实施专门的湿地保护与恢复工程项目。建立保护区被认为是保护湿地最积极、最直接、最有效的措施。1995～2007年的12年间，我国湿地保护区的数量由95处增加到473处，增加了3.98倍，年均增速达到14.31%以上；保护区面积由1029×10[4]hm[2]增加到4346×10[4]hm[2]，增加了3.22倍，年均增速达到12.76%以上。但是，“抢救式”湿地保护工作主要依靠（甚至是单纯依靠）政府行政管理、国家财政投入等缓解手段与项目运行模式，手段单一，规划与执行措施缺乏创新，保护区建设滞后。目前53%的湿地没有划为保护区，湿地管理的投资渠道不畅或经费不足，保护区因经费短缺而陷入管理困境，直接影响湿地保护效果。
(1)非保护区的湿地是管理“真空”。如佳木斯市富锦市上街基镇东力村“北泡子”湿地，因没有划为保护地域，而被违规开垦。虽然村民多次向当地政府和上级的林业部门、国土资源部门等部门举报，但因湿地面积小、部门管辖权所限等原因，此事无人管理。
(2)项目资金缺乏持续性。目前国家投入的项目资金只能用于国家级湿地保护区的基础设施建设，而且国家级保护区得到的国际合作项目或国家项目资金，常常是一次性或非常规的，缺乏持续性。如依靠国际合作项目和国家项目资金，黑龙江省部分国家级湿地保护区启动了核心区退耕还湿和湿地资源恢复试点工作，产生良好效果。但随着试点项目的结束，退耕还湿和湿地恢复工作因无后续资金而难以为继。
二、湿地管理的对策思路
1、机制创新，建立流域分片管理机制
(1)湿地保护区管理机构按流域进行设立，防止和克服“各自为政”的问题，跨省界的湿地保护区，隶属于国务院林业行政主管部门；跨市地级行政区划、跨行业系统分布的，隶属于省政府林业行政主管部门。其中的关键是建立激励机制和监管制度，要将湿地管理纳入当地政府、行业系统考核指标之中，鼓励并形成不同行政区域之间、行政区与行业系统之间的良性竞争。
(2)保护区管理机构下设的分支机构按照属地管理原则进行分片管理。这样就形成了完整统一的、权责明晰的、以湿地水资源及其环境管理为主体的湿地管理机制，并通过法律授权对流域内湿地资源的开发、利用和保护进行统一规划与协调。该机制不仅将湿地保护区作为一个完整的湿地生态系统进行管理，克服了湿地水资源管理矛盾；而且容易理顺行政管理关系，调动当地政府参与湿地管理的主动性和积极性。
2、明确湿地管理的核心，确定湿地管理的单一权力和责任主体
湿地最主要的特征就是要有水，湿地水循环对湿地发生、形成、衰退和消失起着决定作用。水资源是决定湿地“生死存亡”的要素。因此，我国湿地管理的关键不是专门立法，而是以湿地生态系统整体观点为指导思想，调整和修正涉及湿地管理的法律规范，明确水资源管理是湿地管理权的核心，土地管理、生物管理要服从于此，实现法律规范的统一，为湿地管理的统一与效能奠定法律基础。这是我国湿地管理的重要基础，也是目前湿地保护的“空白点”。并以此为基础，依法授权林业部门为湿地管理的单一权力和责任主体，将隶属于其他部门的湿地管理权统一划归林业部门。环保部门为监督主体，林业部门、环保部门同为核心管理机构，二者要具有合作与制衡的张力，保持廉洁、高效。这里的关键是创新管理机制，依法建立严格的管制程序，明确涉及改变湿地状况的任何建设项目，必须获得林业部门的许可才能施工（如图1所示）。同时要建立湿地生态补偿制度、监督机制、公益权诉讼和责任追究制度等配套制度。这样，不仅湿地保护区得到有效地保护，而且克服了非保护区的湿地得不到保护之弊端。
图2 申请涉及湿地项目的许可制度
3、湿地建设规划与项目的制度创新，建立多种手段和途径
目前发达国家不断创新湿地保护的手段和途径。如美国规定，如果湿地或河流的损害不可避免，那么业主必须以其他方式进行补偿：恢复或新建、改良和保护等途径和国家湿地储备计划、湿地替代费制度等政策，目的是保持湿地的总数量。2008年3月，陆军工程兵团宣布了一项最新修改的规则和行为标准，如果湿地破坏不可避免，那么陆军工程兵团优先的选择是让业主为“缓解银行”捐助基金；其次的选择是让业主在建筑工地附近创建一个新湿地，或恢复一个已被破坏的湿地。这种湿地管理模式在弥补湿地退化和实现“零净损失”政策目标方面取得了很大的成绩，成为美国湿地保护的一个有效途径。我们要借鉴国际上先进的湿地管理模式和理念，建立中国特色的湿地储备、替代费、缓解银行等制度。
三、结论
(1)我国湿地资源环境管理的首要任务不是专门立法，而是以生态系统整体观点，修正法律和政策，形成以水资源管理为主、土地和其他资源管理为辅的法律框架和管理制度。并统一授权，确定最终责任主体，建立许可申请制度，防止政出多门，保障管制效果。
(2)管理机制创新，建立符合我国行政管理特点的流域分片管理机制，保护完整的湿地生态系统。
(3)途径和手段创新，建立中国特色的湿地储备、替代费、缓解银行等制度。