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【摘 要】近年来，随着城镇化的快速推进，保护耕地和保障用地的矛盾不断加剧。低丘缓坡的开发利用在过去的几年已成为全国用地发展的新机遇和新课题。本文以广东省兴宁市为例，通过全面了解和掌握兴宁市低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点项目区的实际进展情况，客观的评价试点工作取得的成效，及时发现工作过程中存在的问题，为今后开展低丘缓坡荒滩等未利用地的开发利用工作积累经验。
【关键词】低丘缓坡 开发利用 耕地保护 评估
一、引言
2012年，国土资源部将兴宁市列为低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点单位。兴宁市人民政府积极贯彻落实相关文件精神，创新土地开发利用模式，促进土地资源节约、集约和高效利用，组织编制了《兴宁市低丘缓坡土地综合开发利用专项规划（2012-2016年）》。在此基础上，为指导项目区实施建设，兴宁市开展《兴宁市低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点实施方案》的编制。
二、兴宁市概况
兴宁市地处广东省梅州市西北部，北与江西省寻乌县毗邻，东北部与平远县相接，南与丰顺县相连，西北部与龙川县相邻，西南部与五华县接壤。近年来，兴宁市围绕振兴发展主线，以“三园一区一基地”建设为中心，全力推进中心城区重点项目建设，经济社会得到快速健康发展。2015年，全市实现地区生产总值152.8亿元，同比增长8.7%。公共财政预算收入10亿元，同比增长33.7%；全年实现固定资产投资85.1亿元，同比增长38.4%。
三、评估项目范围
包括永和项目区、福兴项目区、合水项目区、坭陂项目区和宁中项目区五个项目区，项目区总面积485.33公顷。
四、项目实施进展
（一）规划报批情况
1、土地利用总体规划报批情况
根据《广东省兴宁市土地利用总体规划（2010-2020年）》，项目区大部分范围位于规划确定的建设用地范围外，因此必须对规划进行局部调整。根据各项目区的功能定位及建设时序，以及兴宁市可调出的建设用地规模情况，针对福兴项目区和永和项目区不符合规划的部分用地开展规划修改，方案均已获得广东省国土资源厅批复。
2、专项规划编制、修改和报批情况
兴宁市人民政府于2012年7月开始编制专项规划，成果经听证、公示及征求部门意见后，于2012年8月31日顺利通过专家评审。其后，成果于2013年7月19日获得广东省国土资源厅批复。
3、实施方案编制、报批的情况
兴宁市人民政府已于2012年12月启动了实施方案的编制工作，并同步开展项目区的四项评估工作，成果经听证、公示及征求部门意见后，于2013年5月27日顺利通过专家组论证，并于2013年8月15日获得广东省国土资源厅批复。
（二）项目区土地利用现状对比
项目区规划基期2011年土地利用现状为：农用地433.01公顷，占总面积的89.22%，其他土地52.32公顷，占总面积的10.78%，不涉及建设用地。
项目区2015年的土地利用现状为：农用地355.72公顷，占总面积的73.29%，建设用地88.03公顷，占总面积的18.14%，其他土地41.58公顷，占总面积的8.57%。
截止2015年底，项目区现状农用地减少77.29公顷，建设用地增加88.03公顷，未利用地减少10.74公顷。项目区内新增现状建设用地88.03公顷，占项目区总面积的18.14%，项目区建设进展缓慢。
（三）项目区土地利用规划对比
项目区规划基期2011年的土地利用规划为：农用地390.74公顷，占总面积的81%，建设用地59.08公顷，占总面积的12%，其他土地35.51公顷，占总面积的7%。
项目区2015年的土地利用规划为：农用地220.13公顷，占总面积的45%，建设用地239.73公顷，占总面积的50%，其他土地25.47公顷，占总面积的5%。
截止2015年底，项目区现状农用地减少170.61公顷，建设用地增加180.65公顷，未利用地减少10.04公顷。项目区符合规划的用地面积共239.73公顷，占项目区总面积的50%，项目区内存在不符合规划的用地面积较大，用地规模存在较大缺口。
（四）取得的成效
1、有效的保护了耕地
通过低丘缓坡土地综合开发利用，有效减少了城镇化占用城市周边和平原地区的优质耕地，切实保护了耕地特别是基本农田，保障了经济社会可持续发展。
2、优化了用地布局
通过充分开发利用低丘缓坡土地资源，可优化区域产业发展和城乡建设布局，推动区域和城乡协调发展，城镇工业化建设得到加强。
3、提高单位土地产值水平，促进产业结构升级转型
通过低丘缓坡土地综合开发利用，将项目区内的低效农用地和未利用地开发为建设用地，可提高单位土地产值。
（五）存在问题：
1、用地规模存在缺口。低丘缓坡地开发利用的新增建设用地规模原则上由地方解决。但从兴宁市实际情况来看，现行规划中新增城乡建设用地规模有限，很难完全满足低丘缓坡地开发利用的需要，用地规模存在较大缺口。
2、乡镇、村基层积极性不高。低丘缓坡开发情况复杂、点多面广、政策性强，工作难度大，但得到的实惠对基层而言并不多。因此，无论是乡、村两级干部还是农民，对低丘缓坡开发热情明显较低。
3、政策制约性强。低丘缓坡的开发利用是为了增加建设用地，拓展发展空间，而低丘缓坡在开发过程中，不可避免地会占用林地、草地和少量的基本农田。如何处理好低丘缓坡的开发利用指标和各种法律规定之间的关系，是急需解决的问题。
（六）建议
1、增加用地规模。为了保障低丘缓坡区域建设，为使得地方在低丘缓坡工作顺利开展的同时，还能够保障其今后建设发展的需要，建议增加一定城乡建设用地规模。
2、加强部门之间的协调。进一步强化部门协同，进一步完善对低丘缓坡工作的共同推进、常态化沟通协调机制，通过多方位密切配合，高效推进低丘缓坡的用地保障工作。
3、加强生态保护。新开发低丘缓坡是一个非常脆弱的生态系统，科学的开发利用，旨在尽可能避免对生态环境的破坏。在设计综合开发利用方案时，就要有防止水土流失、确保一定的耕作层以及地力培育等方面的措施和要求等。
4、结合区域的产业功能定位和经济发展状况及立地条件，坚持建设需要与均衡发展相结合、保证重点兼顾平衡的原则进行合理分配。
五、结语
低丘缓坡土地作为珍贵的土地资源，如何以科学发展观为统领，弥补目前土地资源利用的不足，达到低丘缓坡土地的合理开发与充分利用，就要充分采取措施，加强领导组织，充分发挥低丘缓坡资源优势，因地制宜创新土地模式，探索完善政策支撑体系，推动低丘缓坡规范、科学、有序开发利用，提高土地资源利用的经济、社会和生态综合效益。
参考文献
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[2]于亢亢,李振旭.低丘缓坡土地开发利用试点项目实施效益分析——以延安新城一期工程项目区为例［J］.安徽农业科学, 2013,41(16).
[3]何招兴.关于低丘缓坡综合开发利用工作的几点思考[J].浙江国土资源.2013(05)
[4]兴宁市政府.兴宁市低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点实施方案[Z].兴宁：兴宁市人民政府，2013-08-15.
论文作者:张达林
论文发表刊物:《低碳地产》2016年10月第20期
论文发表时间:2016/11/24
标签：缓坡论文; 兴宁市论文; 开发利用论文; 项目论文; 建设用地论文; 土地论文; 荒滩论文; 《低碳地产》2016年10月第20期论文;