正确认识和处理稳基建和防风险的辩证关系
□夏 博
一、稳基建是2019年经济社会发展的主基调之一
中国改革开放以来，基础设施投资作为固定资产投资的主要组成部分，投资规模由小变大，投资结构不断优化，投资主体日益多元化，是推动中国经济持续高速增长的驱动力。2017年以来，在金融强监管和去杠杆背景之下，融资端流动性大幅萎缩，基建投资增速显著下滑。从公布的数据看，2017年固定资产投资增长7%、基建投资增长19%（不含电力热力燃气及水生产和供应业），2018年固定资产投资增长5.9%、基建投资增长3.8%（口径同上），基建投资增长乏力，导致固定资产投资增速整体放缓，对经济增长带来较大下行压力。
2019年政府工作报告指出，充分发挥投资的关键作用，稳定国内有效需求，为经济平稳运行提供有力支撑。特别是提到要合理扩大有效投资，年内力争完成铁路投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元，再开工一批重大水利工程，加快川藏铁路规划建设，加大城际交通、物流、市政、灾害防治、民用和通用航空等基础设施投资力度。2019年初各地陆续召开两会，从公布的政府工作报告可以看到基础设施领域是2019年各地投资布局的重点和方向。比如，北京市提出要加快5G、工业互联网等新型基础设施建设，继续大力拓展各类创新技术的应用场景建设。上海市提出要实施机场、轨道交通、景观改造、沿岸规划等建设，大力推进5G网络、新型城域物联专网等智能化信息基础设施体系。内蒙古自治区提出要加强交通、水利、能源、生态环保、“三农三牧”、市政、防灾减灾等重点领域和薄弱环节建设，提升信息网络、现代物流等基础设施支撑能力。黑龙江省提出要加强铁路、高速公路和沿边公路建设、机场跑道、地铁、供热管网改造、垃圾和污水处理以及信息网络等基础设施建设。广东省全年计划安排省重点项目投资6500亿元，用于基础设施补短板建设。为此，稳基建成为2019年经济社会发展的重要关键词。
二、积极有效防控和处置地方隐形债务风险
2019年政府工作报告提出，防范化解重大风险要强化底线思维，坚持结构性去杠杆，防范金融市场异常波动，稳妥处理地方政府债务风险。地方政府债务风险作为防范化解重大风险的重要内容，是经济高质量发展必须跨越的重大关口。根据公布的数据，截至2018年末，全国地方政府债务余额183862亿元，在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务109939亿元，专项债务73923亿元。随着近年来国家不断加强地方政府债务的规范管理，地方政府法定债务风险稳定可控。而地方政府隐性风险不断累积，成为当前我国防范化解地方政府债务风险的着力点。从其形成原因看，有投融资机制、事权与支出责任不匹配等内因和经济增长因素、城镇化建设需求等外因；从其债务来源看，主要是融资平台、政府投资基金、政府购买服务、PPP、融资租赁等通过固定回报、明股实债、兜底回购等违法违规变相举债融资产生。
2017年以来，国家发改委、财政部、人民银行等部委先后出台一系列政策文件，进一步规范金融机构贷款、政府购买服务、政府投资基金和PPP，坚决遏制地方隐形债务的增长。在此严格监管下，隐形债务扩张得到控制。作为基建投资的主要载体，融资平台贷款受限、PPP清理规范，使基建投资增速得以有序发展。
土壤养分测定采用国际农化服务中心推荐的土壤养分综合系统评价法(ASI法)，ASI联合浸提液[NaHCO3(0.25摩尔/升)-EDTA(0.01摩尔/升)-NH4F(0.01摩尔/升)],测定有效成分P、K、Cu、Fe、Mn、Zn含量，用磷酸钙溶液(0.8摩尔/升)浸提，测定B、S含量。用氯化钾溶液(1摩尔/升)浸提，测定有效钙、镁以及铵态氮含量[4]
三、稳基建和防风险是辩证统一的
稳基建和防风险看似为相互制约的矛盾体，或似此消彼长的零和博弈。2019年政府工作报告指出，要平衡好稳增长与防风险的关系，按照坚定、可控、有序、适度要求，在发展中逐步化解，坚决避免发生系统性、区域性风险。由此可见，稳基建和防风险是相辅相成、相互促进的。守好风险，能有效地支撑经济增长；稳住基建投资、促进经济增长，当然能更好地化解债务风险。正如中国财政科学研究院刘尚希院长所言，债务风险的问题关键不是债务本身，关键在于钱花得对不对。如果通过发债筹集资金用于经济建设，促进经济后劲增强，这样形成良性循环以后，就意味着有偿还债务的能力。
具体而言，应立足经济发展形势，制定出台政策措施不仅要有利于稳基建、促增长，还要有利于去杠杆、防风险，助推中国经济高质量发展。一是财政金融要协同发力。财政方面，积极履行财政职能职责，统筹好专项资金、补助资金、投资基金等各种财政资源，着力化解存量、遏制增量，全面防范和化解地方政府债务风险；金融方面，也要兼顾财政化解债务风险的承受能力，保持适度的社会融资规模和充裕的市场流动性，保障平台公司等市场主体的正常融资需求，避免因资金断供而出现半拉子工程。二是债务管理和投融资管理要协调配合。要不断强化政府债务管理，通过PPP、债务重组、盘活资产资源、资产证券化及夯实债务底数等多种方式，优化债务配置，推动存量债务改造和确保在建项目后续融资需求。有效开展财政承受能力评估和物有所值评价，要在满足地区财政承受能力和物有所值评价的条件下进行项目投资建设，促进投资结构的调整优化，避免新增债务。加强政府投资项目的谋划、论证和储备，及时编制地方政府中长期投融资规划，内容涵盖拟投资的项目总投资、建设内容、融资方式、还款来源、项目建设和还款进度等，同时编制包含政府综合财力的中期财政规划，并与政府投融资规划相衔接。三是开前门和堵后门要疏堵结合。当前各地大力推进新型城镇化和基础设施建设，客观上要求多渠道筹措资金满足建设需求。新《预算法》和国发43号文出台实施以来，发行地方政府债券和PPP模式成为地方融资的主要方式。地方政府债券受额度影响，势必会减少基建投资资金来源；PPP因存在不规范而进入清理规范阶段。因此，要在强监管去杠杆的同时，提高地方债券发行市场化水平，进一步扩大地方债券发行规模；科学制定债券发行规划，结合地区实际情况创新和丰富地方专项债券产品，充分发挥其在打赢三大攻坚战等方面的政策功能。四是创新稳基建和防风险的管理模式。打造稳基建和防风险的环环相扣“全链条”管理，统筹推进项目前期开发、规划设计、投资、预算、融资、采购、资产和债务管理、政府财务报告编制、审计评估等各环节工作，做到责任明确、有机配合、信息共享，逐步形成全生命周期的闭环管理体系，推动稳基建和防风险的政策目标实现。
《说文》中说：“把，握也。从手，巴声。”可见“把”的本义为“握”“持”，即将物拿在手里，为动词。后来由“握持”义引申为“把持”“控制”“掌管”义。此时“把”的结构形式为把+NP
作者单位：中国财政科学研究院，电子邮箱：12003671@163.com
（责编：一鸣；责校：亦春）
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