在地方势力与中央权威之间——邵力子主政甘肃透析，本文主要内容关键词为：甘肃论文,势力论文,中央论文,权威论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K262.9 ［文献标识码］A ［文章编号］1001-9162(2003)02-0092-05
邵力子于1931年12月至1933年5月任甘肃省主席，实际主政为1932年5月至1933年1月，仅9个月时间。关于此段历史，朱顺佐著《邵力子传》（浙江大学出版社，1988年）在“主持陕政”一节下，有一小段提及：王劲著《邓宝珊传》（兰州大学出版社，1988年）亦简要述及他“和邓宝珊合作治甘的军政举措”。邵氏在国民党中枢历任要职，为中央大员主政西北省份第一人。主政时间虽短，但透过邵力子与甘肃政局的关联，可窥见甘肃地方情态、国民党中央政权对西北的认识水平、统治策略以及控制能力，有必要作深入探讨。
地方势力勃兴与中央权威缺失
邵力子为老同盟会会员，长期主持上海《民国日报》，1919年参加中国国民党。1925年到广州，深得蒋介石的信任，先后担任黄埔军校秘书长、政治部主任、国民革命军总司令部秘书长等要职。1931年12月15日，国民政府行政院国务会议任命邵力子为甘肃省主席，他坚辞不就[1]，并多次请辞，曾“推贺耀祖自代”[2]，均不获批准。
蒋介石任命邵力子为甘肃省主席颇耐人寻味，当时即有人表示疑惑：“邵君在中央久任要职，人皆知为一文士之吏，方今各省军人兼政局面中，凡国人莫不视为新奇。”[3]国民党中央政权此一举措，主要出于两个方面的考虑。其一，不能允许在西北形成新的对抗中央政权的实力派别。中原大战后，冯玉祥的国民军退出其经营多年的大本营西北地区，但此时国民党中央政权无力且无心经营西北，乃拟借重西北回族实力派的力量，稳定西北政局。不料，吴佩孚借“雷马事变”[4]之机，以调节“甘事”名义抵兰州，甘宁青新川等省军政长官联名通电，敦请吴佩孚“主持对外军事，为政府外交之后盾”[5]。蒋介石惟恐吴借西北地方势力东山再起，因鞭长莫及，遂命杨虎城“负责调节”[6]。杨派孙蔚如师入甘，打败雷中田，进驻兰州。蒋不得不利用杨虎城的力量驱逐吴佩孚，却又对其加以防范，仅给孙以职权不明的“甘肃宣慰使”一职[7]，随即任命邵力子为甘肃省主席。其用意十分明显，即阻止陕西的势力形成难以驾驭之局。其二，邵之被赋此任，亦与“日寇深入，政府西迁，开发西北之呼声，因之日高。中央之对于甘肃，自然不能再如秦人之视越，漠然视之，任其破坏”的历史背景有关[8]。
邵力子任命之时，甘肃境内有甘军、陕军、宁军、青军、川军等，可谓军队林立、派别各异。以军队为核心的地方势力割占地盘，分割政权，国民党中央政权虽被奉为正朔，但其政治、经济、军事的综合权威远未确立，地方势力的军权大于地方政权、党权乃至中央权威。军权干预政权最为集中的体现，为“拨款制度”。所谓拨款制度，即是由省政府财政厅指定某行政区域作为一支或几支部队（间或有行政机构）的财力供应地，由驻军通过县政府提取财政厅划拨数额的款项。拨款制度是怎样起源的呢？原来，“甘肃地瘠民贫，向为受协省份，民国肇建，协款告绝，收支已属不敷；自民国十五年后，变乱相寻，军费膨胀尤巨，省库负担，达千余万元；司度支者，无法应付，乃借拨款为一时应付之计”[9](P26)。本来，这种做法是省政权对军权不得不作出的让步，难免授予军队干预地方行政之机会，而且，拨款制度“历年既久，百弊丛生，受拨机关，往往借口提款无着，自由就地征发。而各县支应提款人员招待等费，亦悉数向民间摊派。人民额外负担之重，几十百倍于正供。至各县长拨预征就地借垫之款，更无法统计，财政紊乱，无逾于此。”[9](P26)
邵力子对甘肃军政、财政的混乱情形有深切了解，此乃他屡屡辞职的缘由。他说得很明白：“甘省财政困难，发生不统一现象，非俟中央有整个整理西北计划后，无法前往就职。”[10]“如中央对甘酌有协济，则尚可为”，否则“势必束手待毙，纵令个人捐糜踵顶，亦于大局何所裨益”[11]。虽然得不到中央的有效协助，但是邵力子终于觉得，“如不去，人家说我是畏难，去又于事无大补益，然敢于说，本人若不去，情形将更坏，故决定去看看，如无大困难，自然长久工作下去”[12]。由此可见，邵力子对将要处于地方势力与中央权威之间的艰难情状，颇有透彻的洞见；同时对中央法统的权威作用，仍抱一丝信心。
军政举措与军队掣肘
邵力子主甘的基本策略，为稳定政局，渐求进步。他说：“必须以相当的时间，循序渐进，求治绝不能过急。”[13]要在政治上有所作为，就必须统一军政与财政。二者相互影响，相互制约，关键则在前者。能否实现军政统一，他心中无底。因为“环境困难，及事实上的阻碍”，他对“将来在政治上工作如何，此时实不敢预说”[14]。
邵力子与邓宝珊试图缩编军队。邵氏没有军职，在军事上与西安绥靖公署驻甘行署主任邓宝珊颇能合作。邓为甘肃人，对地方情形熟悉。[15](P89-97)到甘肃伊始，即由邓宝珊出面，筹备召开军事会议，“拟请军整会邀回、汉、番军领袖为委员，彻底整理全甘军事”[16]，并设想会后由驻甘绥署派军事委员，赴各师旅点验缩编，军费照现额减四分之一。[17]但是，缩减兵额，并非易事。邵力子说，“讲到裁兵，困难更多，凡是带兵的人，总不大情愿减少自己的军队”，“所以实行极感困难，非我们继续努力去做不可”[18]。这个任务似乎有一定成效，1932年11月，他讲到，“甘省军队原数为九万五千人，现减至八万三千人”[19]。
减少军额另外一途，在调离陕西与青海“客军”。对于客军调回原防，邵力子慎重行事，更多地借助地方民意与中央权威。1932年10月，他向国民政府主席转呈甘肃省党务整理委员会代电，要求调离外省驻军：“中央将甘肃所有驻军调回原省驻扎，或调往剿匪抗日，只留一师，俾资镇卫，以省过量军费，而维现状，以减轻人民痛苦，而解倒悬”[20]。这应该也是邵力子本人的意愿。
西北地方实力派，对中央政权采取“认庙不认神”的态度，一般不至于走到干戈相向、公开对抗的地步。最低限度，亦承认中央政权的合法性。对其不满意的政策，或阳奉阴违，或讨价还价，互相利用。对于邵力子要求调离客军的要求，陕西与青海的地方实力派虚与委蛇。青海马骏良等给马麟与马步芳的一份密电明白地显示了这一点，电报说：“（邵力子）谓此次本意在使陕军开回原防，我军纪律严明，不忍一调，但系中央来电，甘州驻军不开亦可，惟河州兵多，可以陆续开回，至所需各费，设法筹拨等语，词极诚恳。职等意于开军事会议后，先将我河州驻军开回一二营，以表示服从中央，在各报传，则中央对我方自以诚意相结，其余部队不至再有移动。”[21]无独有偶，杨虎城驻京代表曾言：“至在甘之兵，不过一旅，杨主席曾商请调回陕西剿匪，邵主席未允，故仍留甘。”[22]从这里不难看出，邵力子在地方实力派的夹缝中，苦心孤诣，委曲求全，至为不易。事实上，邵着力于陕军与青军的调离，在不同场合表达不愿青军或陕军离境的说法，只是在自己不具军事实力的情形之下所运用的策略而已。11月15日，筹备已久的军事会议终于召开了，会议的提案中有“驻甘客军分别撤回案”[23]。但是，很多实力派头面人物并未与会，仅派其代表参加，在缩编军队方面未有任何成果。地盘是地方实力派自雄的根本所在，他们不会轻易放弃。
邵力子试图限制军队干预地方行政，减缓拨款制度流弊，最低限度，由政府部门而非军队负责征收事宜。鉴于“甘肃近年来陇东陇南河西等处，率多各自为政，凡各县局收入款项，竟自迳行提取，遂致财政紊乱，达于极点”[24]，“亟应竭力整顿，期收统一之效，对于军政各费，方有确定办法，不然，长此以往，则积累逾深，补救无方”。省政府发出命令，要求“以后各款，非有本厅命令，不准擅行拨给”[24]。邵力子也明确向军队提出要求，“各部队非有命令不准擅行拨提公款”[25]。表面上，邵力子主甘，各实力派不公开反对，全省统一。实际上，形格势禁，省政权难以控驭各地军队。各实力派以要粮催款的“合法”途径施压。马步青甘肃骑兵第一师提出要求，“以后维持等费按照所赍预算表数目供给给养，抑或由县仓供给给养”，省政府批复道：“际此国难期间，军政各费，均应力行紧缩，未便独予格外增加，致贻口实。”[26]
军人尤其军官在社会上有至高无上的权威，即使县长也每受其制约。在军队的把持下，省令很难贯彻到县及其基层。县长多为军队的征粮官和“催收委员”。有一县长风闻蒋介石在武汉举行地方政治会议，决定提高县长职权，加兼军衔，觉得自己的要求有了合法依据，遂致电邵力子说：“县长非兼军衔，尤难应付一切。可否援例办理，以重县政，而资澄清，且可收军政合作之实效”[27]。一般之县长受军队制约，没有独立的行事权，是一个比较普遍的现象，所以，县长申请授予军衔，俾与军人抗衡并不足为怪。对此种情形，邵力子多次通令制止。1932年9月，邵电令“各县驻军不得干预行政司法等事，俾明职责，而惟政令之统一”[28]。提款委员携带武装士兵人数，不得超过两人，否则，各县局“拒绝提款，赶速呈报宣、绥两署及省政府办理”[29]。他亦曾与邓宝珊联名通电，制止此类现象[30]。然而，邵力子整顿的效果并不明显。10月末，他讲道：军队“提款，不是多派武装士兵去协催，便是把拨的款分拨到团、营、连各部分去。近几个月内，有好几个县长，教提款委员吓走了，省政府自然要向军队说话，但军队也有话讲，说军队没有款，就没有粮，军队不能饿着肚子度日，万一因绝粮发生变故，这责任又叫谁来担负呢？”[18]其实，邵力子对省府命令的效力有清醒认识，如规定提款委员携带武装士兵不得过二人，“这只能在少数明白的军人，和比较强项的县长中间发生效力，大多数地方仍是没有用的。县长多求无事，提款委员所携武装士兵即使超过限制，他们并不敢报告，而军队更未必能遵守此项限制。”[18]军权在甘肃之强盛，由此可见一斑。
邵力子初到甘肃，“全甘军费，年逾千万，地方无力负担”，即酝酿缩减军费。[31]然而，由于自己没有坚实的军事实力作后盾，各实力派并不真正服从命令，军队数额减少不了，财政状况便难以改观。省政府曾拟定减缩军费办法，通令实行，“各军事长官以缩减困难，多请缓行”[32]。省政府召集的军事长官会议，因拟议中调离客军与缩编的主要议题看来一时难以实现，而转为讨论缩减军费与避免军队直接从地方征取。会议达成的主要成果是，按照会议决定的军费标准数目，“与各区驻军比例分配，由财厅分饬各县拨发，各军即由各军需处照市价公买，不准向人民摊借，以前拨款办法完全取消”[33]。会后省政府与军队合作拟具了《驻甘各部队月需粮秣办法》，规定所有部队饷额均按七折发放，月需总额为六十三万余元。[34]军事长官会议所作出的决议，似未能真正落到实处，1933年1月，邵力子主持的省政府委员会议，作出在核定军费数目的基础上，“在本省军队未能切实整理以前，每月暂行加派军事补助费二十四万元，按照各县粮款标准，平均分配”[35]。缩减军费的计划仅停留在纸面上。
两个弱势的后盾
邵力子曾把甘肃的局面称为“次割据”，认为这“比割据更坏。因为割据只受一个军阀的榨取压迫，有时这个军阀为谋长久的驻扎，或尚买得民众的好感，所以民众所受的痛苦，比较的还单纯一点”[18]。从邵力子主政甘肃的角度言，应该说有三种力量：即国民党中央政权，地方实力派，地方党、绅、商、学各界及广大民众。前者不愿在政治军事经济资源上投资过大，企图借助法统权威，在西北枢纽的甘肃打入楔子，制衡各派，徐图控制；第二种力量影响力最大，他们的目标在于保持乃至扩大其既得利益，为此，既需要中央政权赋予其合法地位，又要抵制对其生存空间的压缩；在第三种力量中，国民党地方组织以及绅、商、学各界虽与广大民众的利益并非完全一致，但由于甘肃多年动荡，社会秩序失范，该群体受害尤深，因而他们在借助中央权威、重建社会秩序的目标上趋同，此与邵力子主政企求颇为吻合，这从邵力子离甘后，地方党、绅、商、学各界纷纷通电，促其回甘主政可以得到印证[36]。因此，中央政权与甘肃民众力量是邵力子主政的两个后盾。
甘肃地方人士把邵力子作为沟通地方与中央的桥梁，期望中央在军事、政治、经济诸方面对甘肃予以协助。邵氏了解许多地方人士希望他“向中央请求一宗款项，或办赈济，或办建设”的想法，就是他本人“最初亦有此希望”，但由于“一二八”事变发生，“更何忍再向中央请求”[13]。整顿军事与财政遇到阻遏，使财政问题更形严重，邵力子不向中央请款的想法渐行改变。
蒋介石推行禁烟运动，要求甘肃亦加厉行。此前，邵力子回复内政部要求呈报禁烟情况时说，甘肃“军政各事，尚须逐渐趋入正轨，将来禁种禁运禁吸等项，亦非统筹办法，不能遽有效果”，要求对“此种特殊情况”，“曲予优容”[37]。他清楚，“军队不能减少，鸦片烟不能禁绝”，而裁兵困难，禁烟前途“此刻实不敢预料”[18]。但是，仅仅两个月后，在蒋介石的督促下，省会会议决定禁种鸦片，“不再摊收任何烟亩捐款”[38]。考虑到甘肃烟亩捐税占全省年收入三分之一强，而请款仅其四分之一，相差过巨，他不可能不虑及此。故邵氏作出禁烟姿态，意在借机向中央要求协款，希望“俯念边省特殊困难情形，准予每月协济军费十万元，其余不敷之数，再由本省设法弥补”[39]。邵力子提醒中央对西北本来应负的责任，“就支出部分而论，则大宗厥为军费，按军队性质而言，则多数属于国防，是以国税收入，历经悉数留用，然以之应付军费，仍数相差甚巨；现在收入锐减，饷糈益形困难，加以藏人进犯玉树边地，风云紧急，西北国防，尤关重要，稍一不慎，即滋隐忧”[39]。虽经多次呼吁，中央并未作出积极回应。无奈之下，省政府会议先是决定提前开征下年四成粮折[40]，后又议决发行短期金库券一百万元[41]。邵力子来甘不久说：“此次奉命来主甘政”，“将来政治上有何良善成绩，自不敢说，但是坏事无论如何，绝对不做”[14]。可是，真正要做到很难。这一百万元债券，原计划作省银行基金和补充省预算不足[42]，然而，就是这笔金库券的命运也未能由省政府控制，在邵力子离甘后，“金库券为各军截留，甘省银行基金无着”[43]，徒增加人民负担而已。
地方实力派杯葛，财政竭蹶，省政府举步维艰。终其主甘，邵氏总在应付地方实力派的牵绊与财政困扰。财政之大部供养军需，邵力子本想进行若干建设事业，均因财政拮据，不及措手。他无奈地说：“于斯而言建设，宁非自欺欺人”[44]。以政府财政为唯一经济来源的公务及公教人员生活更是受到极大的冲击，教潮迭起。11月，邵力子率全体省委提出辞职，行政院代院长宋子文予以慰留，邵力子回电说：“甘省民困财尽，达于极点！仍祈时赐设法救济，俾免贻误西陲。”[45]但是，仍未得到回应。邵力子感到各种规划因“环境艰绌”，“未能如愿毕偿，行之而有效，抚躬循省，不无愧怍”[44]，乃借向中央“面陈要政”之机离甘。其后数月，邵力子所请款项始终不予批准，故他决意辞职。甘肃为贫瘠省份，欲取得施政的威信，必须在财力上得到协助，邵力子多次请款而未邀准，甘肃人士质问道：“中央对鄂豫皖赣冀鲁等省驻军，尚按月给饷，甚至富庶甲全国之广东，中央尚月助军饷七八十万，何独对西北贫瘠之区，反使受命入境之驻军，就地勒索？”[46]薄此厚彼，西北人感到，国民党中央政权并不十分“肯顾及西北”[47]，其权威不能由军事、经济力量之中得到彰显，对于邵力子主政甘肃而言，乃一弱势后盾。
邵力子意识到甘肃的民众力量的衰弱对其政治治理并非有益，他说：“我到甘肃以前，有人对我讲，甘肃的事情很好办，因为一般民众很好说话，什么事都不管，因而办事的人毫无掣肘。但我认为这种情形很不好作事！为什么呢？因为人民好说话，不管事，只能予作坏事者以机会，而要做好事很困难。”[48]他办报出身，注重民众舆论的作用，说：“我们不要太看轻了舆论的力量，有真正的舆论，一定能发出真正的力量来。总理遗嘱中‘唤起民众’四个字，就是要民众自己都能起来奋斗。我们专骂军阀，不如自己骂自己不能奋斗。”[49]到甘肃以后，他体认到民众力量的薄弱，感叹道，甘肃人民“现在无论任何人怎样欺侮，都不敢开口，并且是压迫力愈加强大，受祸的人越加畏缩不敢说一句话。现在人民呈诉苦况的，多只限于天灾方面，对人祸很少敢说，间或有人敢说，只限于区长村长等及地方上不很有大力量的土豪劣绅，其他等而上之的，就只有忍受，不敢诉说”，认为“甘肃现在可说是中国最危险最困苦的地方”[49]。因此，在这种情势下，民众力量亦不会成为他抗衡地方实力派的坚强后盾。
结语
时人评论邵力子主政甘肃，认为他“燃起中央势力的火炬而冲向西北去”，欲借此把甘肃“这个脱轨的车子”重新拉回到中央法统的“轨道上去”[50]，因而“甘肃可谓又接近中央一步矣”[51]。从这个意义上看，邵力子以中央大员首次主政西北，并得到西北各地方实力派表面的认同，使国民党中央政权得以直接面对地方，这本身就是某种程度的成功，蒋介石在没有经济、军事力量配合的情形下，以邵力子主政甘肃的目标或许就在于此。
甘肃人遭受乱世之苦，期待中央权威带来安定的社会秩序。然而，国民党中央政权一再轻忽西北，使甘肃民众颇为失望与不满。国民军东下后，曾有顾祝同入主甘政之议[52]，甘肃地方人士亦“请求顾（祝同）师入甘”，借助中央，安定地方秩序。“顾师不但不即时入甘，反而拔师东去矣”，遂使甘人意识到，因“中央政策之实施，乃以全国利益为着眼，不以一部休戚为标准。三陇问题虽与全国有密切关系，实则地方特性居其大半”，对国民党的统治，并无多大影响，因此提醒，“三陇问题，仍需三陇自己解决”[53]。有人感叹道，“全甘人民虽羡慕中央的威法，拥护中央的尊严，而实际上所受的痛苦较冯系军阀盘据时代更甚，这是多么失望而伤心的事啊！”[54]邵力子作为中央大员主持甘政，人们心里又一次燃起新的希望，“据一般之推测，将以为政治上有绝大之改动，人民可安居乐业矣”[51]。邵力子亦言：“关于西北一般情形，有一点最可告慰的，就是西北民众对于中央，皆非常仰望。就兄弟本身说，过去几个月中，能在甘肃勉强支持，亦全赖中央的威信。”[47]然而，事实却如邵氏所言，在甘九个月的时间，“每天只是应付困难”，没有什么成就。[47]在军政方面，地方实力派虽表面上认同邵力子，亦即认同国民党中央政权。对于此点，邵氏离职后多次说过：甘肃军队“并无公然干预政治，破坏统一的事”[47]，这里的“统一”，当指国民党中央政权维持的全国“统一”；实则邵氏“赤手空拳”，得不到中央政权的有力支持，维系地方表面的统一已属非易，遑论真正之统一。
这促使一些人对国民党中央政权统治西北的能力重新估价。一位论者认识到，从理论上讲，“只有中央任命的人才能用武力统一甘肃”，然而，“为什么以中央的命令，而事实上不能统一一个小小的甘肃呢？这当然是中央本身的问题”[48]。此乃有见地之论。邵氏治甘之无功而返，非个人之原因，而与国民党中央政权整合各种政治势力的能力息息相关。其时，作为执政党的国民党的政治影响力逐渐沉沦，时人认为，北伐之初，国民党是“有主义、有政纲、有组织、有立场、有光荣之革命历史之革命政党”，可是，好景不长，“迨国民党革命势力达到黄河流域，投机之旧军阀官僚政客，亦读遗嘱，谈主义，一变而为国民党之忠实党员。……但求彼辈为己所用，但求表面上得以底定全国，亦一律收容。此时期，国民党在国内政治上既无复强有力之劲敌，于是，个人主义乃重新抬头。频年以来，一般政治乃渐与人民之利益背道而驰。军阀政治官僚政治，亦缘而复兴”[55]。此种衰变导致“各省各有其军队，各区各有其军队，各成系统，各立派别，派别之间隐然敌对”，“然而人民所蒙受之创伤与痛苦，则逐年增加”[56]。甘肃之情形，乃全国的一个缩影。在此大背景下，期望甘肃地方军人能够觉悟，“军权交给绥署，政权交给省政府”，“恐如缘木求鱼，毫无希望”[48]。同时，国民党政权面对日本侵略、中共革命和西南反蒋等复杂局面，为了其统治利益，不愿意将本来有限的政治、经济、军事资源用以经营贫瘠边远的西北。此乃邵氏作为一个“实力不足”的“文装”主席[57]，没有抗衡地方实力派的凭借，最终无所作为、一走了之的一大要因。
［收稿日期］2002-10-28