平衡计分卡与公共部门绩效管理，本文主要内容关键词为：绩效管理论文,部门论文,计分卡论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世界范围内被广泛谈论和应用的组织绩效管理的理论方法体系主要有两个，一是发展较早的关键业绩指标法（Key Performance Indicator，KPI）和上世纪90年代初产生并被广泛应用的平衡计分法（Balance Scorecard，简称BSC）。本文将尝试探讨平衡计分卡在公共部门绩效管理中的应用。
一、平衡计分卡的由来
1990年美国诺顿研究所进行了一项题为“衡量组织的未来绩效”的课题研究，美国哈佛大学的罗伯特·S·卡普兰教授（Robert·S·kaplan）和美国复兴方案公司总裁戴维·P·诺顿（David.P，Norton）参与其中并提出的一整套用于评价企业经营业绩的财务与非财务指标体系。紧接着，卡普兰和诺顿于1992年、1993年和1996年先后在《哈佛工商评论》杂志上发表了题为《平衡计分卡：提高效绩的衡量方法》（The Balanced Scorecard～Measures That Drive Performance）、《平衡计分卡的应用》（Putting the Balanced Scorecard to Work）和《将平衡计分卡用于战略管理系统》（Using the Balanced Scorecard as a Strategic Management System）等论文，并在此基础上结合美国一些企业应用计分卡的实施经验和新的研究进展，分别出版了《平衡计分卡：一种革命性的评估和管理系统》和《战略中心型组织》两本专著，系统阐述了平衡计分法的中心原理，提出了组织中存在的问题并且给出解决建议。
平衡计分卡提供了一种全面的评价体系，它分别从财务、客户、内部流程和学习增长这四个视角向组织内各层次的人员传递组织的战略以及每一步骤中他们各自的使命，最终帮助组织达成其目标，平衡计分卡能使组织管理层有效地跟踪财务目标，同时关注关键能力的进展，并开发对未来成长有利的无形资产。平衡计分卡被《哈佛商业评论》评为近百年来最具影响力的管理学说。它在西方世界大受欢迎，现在越来越多的亚洲企业正在使用或计划使用平衡计分卡，以改善组织，中国内地已有将近100家公司和组织在使用平衡计分卡理论作为他们的管理工具，中国电信、中国移动、平安保险等大型国营企业已经引入这一理论。平衡计分卡已经发展成为一种组织战略管理、业绩评估和管理工具。
二、平衡计分卡理论及其在企业中的应用
平衡计分卡更多地应用于企业，也是在企业的管理实践中不断发展和完善。现代企业要谋求长远和更大的发展，不能仅仅作为追求利润的主体，而是要成为一个向客户、员工、社区乃至整个社会提供价值的主体，必须对那些对企业长期经营业绩产生影响的因素如客户满意度、员工素质、社会认可度、组织信息系统等予以关注，对相关过程因素进行梳理。平衡计分卡的出现正好适应了这一价值需求，为企业这种需要提供了一个框架和切实可行的操作流程，来帮它实现这种价值平衡和发展。
上海博意门咨询公司的创始人毕意文博士和孙永龄博士是为中国企业最早介绍和引入平衡计分卡理论进行管理的专家，他们认为平衡计分卡包含6个基本要素：角度（四个）、目标、绩效指标、目标值、行动方案、任务。其策略和操作流程是自上而下地将组织战略目标任务进行沟通、分解与平衡管理。总体说来，平衡计分卡以组织的使命和战略为出发点，把组织发展战略转化为可衡量的目标，通常从财务、客户、内部经营过程和学习与增长四个层面（角度）确定组织的发展目标；再将这些组织目标变成一个个绩效指标，逐层落实到下级部门，直至个人的具体工作，下属部门和个人的平衡计分卡设置都要体现出实施组织战略的构想。平衡计分卡要求定期跟踪各部门绩效以及指标的进展和完成情况，并根据结果对部分目标、指标做适当调整，通过实施检验并做调整最终使组织的战略部署得以实现。平衡计分卡系统将能力素质开发和浮动薪酬系统相连接，能够激励员工共同努力，在完成个人和部门指标的同时完成组织战略和使命。
从另一方面看，平衡计分卡是也是一套具有很强的操作指导意义的指标框架体系。其四个层面的指标体系紧密相连，具有深层的哲学含意和内在关系，即学习与成长解决企业长期生命力的问题，是提高企业内部管理能力的基础；企业通过管理能力的提高为客户提供更大的价值；客户的满意导致企业良好的财务效益的；企业合理高效内部流程保证产品的高质量按时交付和售后服务，而这又有赖于企业高素质的职员的努力工作；高质量的职员必须通过不断地学习和培训。平衡计分卡将定量指标与定性指标的结合，有利于克服定量分析的不足；将财务指标与非财务指标相结合，强调了对非财务性指标的管理，有利于从影响企业经营成功的主要方面，全面、正确地评价经营业绩。通过平衡计分卡报告，能使管理者及时正确地了解、掌握企业经营成功的关键因素和失败的原因。
平衡计分卡操作流程：明晰组织使命、战略和重要的绩效领域——从四个层面确定各个领域目标——分解目标并根据目标设定具体绩效指标——根据绩效指标确定工作方案和任务——对绩效进行跟踪评估并进行修正完善——调动一切资源确保战略和使命的完成。
特别要指出的是，由于平衡计分卡所具有的强有力的理论基础和便于操作的特点，一经提出，便迅速在美国，然后是整个发达国家的企业和政府应用。今天当人们谈及企业绩效管理时，经常都是以平衡计分卡为主的体系。以美国为例，有关统计数字显示，到1997年，美国财富500强企业已有60％左右实施了绩效管理，而在银行、保险公司等所谓财务服务行业，这一比例则更高。平衡计分卡与美国企业在90年代整体的优秀表现不能说毫无关系。
三、平衡计分卡精髓与公共部门绩效管理价值取向之间的内在切合
平衡计分卡在企业绩效管理中获得的巨大成功，引起了许多政府机构和公共部门密切关注，人们开始尝试在这些机构和部门中引入平衡计分卡来加强管理。平衡计分卡的精髓是追求在组织长期目标和短期目标、结果目标和过程目标、先行指标和滞后指标、组织绩效和个人绩效、外部关注和内部诉求等重要管理变量之间的微妙平衡，追求过去的经营结果考核与将来业绩评价之间的平衡，外部组织满意程度和客户满意程度之间以及内部的经营过程、激励机制、职员知识的学习和产品服务增长之间的平衡。追求这种平衡对现代组织而言，都非可有可无，而是生死攸关的。对于政府部门和其他公共组织来说，对多种价值的平衡和对使命及组织战略的关注，更是不言而喻的事实。公共部门绩效管理的价值取向充分体现了这种平衡。
图1 某通信公司平衡计分卡和策略图
绩效管理对于公共部门管理的重要价值主要体现在绩效管理是公共部门战略规划与实施的重要途径，在提高公共服务的效率和质量、科学评价与引导组织与员工行为为实现组织使命和目标方面具有至关重要的地位和作用。
首先，现代公共部门对绩效（效率、效果、效益等）的关注其实就是在关注与绩效相关的组织使命与一些核心价值，比如回应性、责任性、社会公正等，体现了其公共管理的战略导向，这些都将成为绩效管理制度的价值基础。整个绩效指标体系的设计、绩效考核过程的设计都必然以实现公共部门所承载的使命与价值为前提，是一种战略实施和使命完成的途径。这种战略导向，从某种意义上说，是对韦伯意义上官僚制中只重视程序的遵守，不探讨价值的一种修正。
其次，绩效管理最重要的莫过于在公共部门的管理中引入了成本——效益机制，切合了现今公共部门管理的迫切需要。绩效管理不否认程序和规则，但一切必须以公共产品的数量和质量是否满足公众的需求来衡量，以结果为导向来组织、落实和协调管理，从而为减少或克服以往管理的种种弊端开辟了一个路径。另外，绩效管理是一种责任机制，内含着管理人员的责任落实、资源的优化配置及整个组织系统协调等，在相当程度上，为促进绩效提供了可能。
最后，绩效管理为科学地评估公共部门的内部管理提供了可能。确定科学的可量化的指标进行管理目标分解和评估是绩效管理的基本方式，随着时代的发展，公众要求政府对公共产品（服务）的生产和提供的总体框架构成负责，并承担起这样一些责任。显然，绩效管理在公共部门中的应用，也同时为公众即从组织外部正确地认识和评价公共管理的结果提供了可能，同时也成为了公众对公共管理部门进行监督，促进公共管理部门提高绩效的有效的工具。
公共部门绩效管理发展所体现的使命感、战略导向、结果导向、责任机制以及开放性等价值取向，都对传统的管理理念和方法提出挑战，因为这些目标的实现都超出了传统方法的承载能力。如何应用新的绩效管理理论和技术来实现上述这些价值，成为目前公共部门管理面临的重要课题。平衡计分卡理论与方法无疑将是一个很好的尝试。平衡计分卡理论与公共部门绩效管理的价值取向是一致的，在公共部门中导入平衡计分卡进行绩效管理具有极强的可操作性。我们仍以卡普兰博士和诺顿博士论著中的实例来分析平衡计分卡在公共部门绩效管理中的应用途径。
四、平衡计分卡在公共部门中的应用
以美国美国北卡罗来纳州夏洛特市政府（Charlotte，North Carolina，USA）为例，探讨平衡计分卡在公共部门中的应用过程。
美国的各城市之间经常互相竞争以吸引新的商业以及其他城市的纳税人迁居到自己的城市。在20世纪70年代和80年代早期，夏洛特的许多市民和企业纷纷迁移到了偏远的市郊或其他城市，这导致该城市的税收基数下降，严重威胁到城市未来的发展。在该市发起平衡计分卡项目的前10年，夏洛特曾用了多种方法试图解决这个问题，均未取得明显成效。夏洛特副市长领导的平衡计分卡行动对该城的历史发展是一次突破，他们的努力使夏洛特比其他南方城市拥有了更好的发展前景。
这个案例讲述了夏洛特市政府开发战略主题、战略目标、市政府计分卡、主题计分卡、部门计分卡以及如何运用激励机制等情况。
1.高层领导的重视和支持，使得组织战略主题优先确立
夏洛特市的平衡计分卡项目是由一位市领导发起并亲自领导的。对于公共组织来说，其使命是特别的，多元的，其战略部署必然有先有后，有主有次。市长和市议会首先明确提出了市政府的使命和发展愿景，共同从高级职员递交的15个备选战略主题区域中挑了5个作为他们首个平衡计分卡战略重点的关键区域。它们是发展本地经济、重组市政府、改善交通运输、提高社区安全、改造和完善老城区。
2.将战略主题转化为平衡计分卡4个层面的目标
市政府成立了一个项目小组，进一步明确了这些战略重点区域，并把它们转化为市政府平衡计分卡的关键战略目标。项目组选择一些社区的居民作为他们的客户，并把社区居民放在市平衡计分卡的最上层。项目组让财务角度紧跟在客户角度的后面。如图2所示
图2 夏洛特市政府平衡计分卡
3.将组织战略目标向下分解，制定主题计分卡和部门计分卡，并使之相互联系和呼应
市政府计分卡设计出来后，项目组开始针对预先确定的五个战略主题，分别设定了特定的战略目标，以市政府的平衡计分卡为样板，挑选与自身有关的目标来发展各自平衡计分卡，这些主题计分卡不属于任何一个部门，而是与多个部门有关。主题计分卡为推动各部门讨论如何跨越职能障碍而实现目标提供了一个平台。各部门在专注于自己的职责范围，影响和控制之外，能够同时把重点放在五个战略主题上。市政府委每个战略主题建立了一个小“内阁”，由对该主题有影响的部门经理组成。每个内阁里面的部门领导每月聚一次，讨论主题的进展以及新计划或行动方案，任何重大的市政府计划都需经过每个小内阁的复核并根据相关内阁的战略主题的角度来评估。这样，各个部门间也发展为一种良好的伙伴合作关系使得整个市政府运作获得极大的效益。
接下来市政府要求相关部门开发它们自己的平衡计分卡。以交通管理部门为例，该部门从城市计分卡中找出了那些与它们有直接关系的16个高层战略目标作为它们制定部门计分卡的导向，详细分析了每个目标与交通部职能的关系并据此为每个层面的目标设定相关绩效指标，另外还根据本部门特点设定了滞后指标和领先指标，共计32个指标。
再通过图3看看该市警察部门的平衡计分卡。
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│ 层面 │目标│
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│顾客层面│降低犯罪率迅速回应市民的报案电话│
││增进对社区安全的 增进市区街道的交通安全│
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│财政责任面 │从市政以外的来源募集资金│
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│内部程序层面│推广社区自治问题解决方式│
││发展与公民协管机构的联盟关系│
││警察巡逻服务的流程再造 │
││改善财务协管服务│
││发展人力资源模式 强化社区导向政策制定
│
││强化对警务人员行为不当投诉处理程序 │
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│学习与成│发展快捷的资讯和沟通的科技 │
│长层面 │增进公务人员在社区问题导向的政策制定方 │
││ 面的技能 │
││建立一个充满激励和授权的环境来提高员工 │
││ 对社区安全目标的回应度│
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图3 市政府警察部门的平衡记分卡
4.将战略目标与每个公务人员每天的工作相联系
既然战略主题的实现基于一系列目标和行动的完成，那它的实施就必须落实到具体的行动主体，即组织所有员工。平衡计分卡明确地提出，绩效管理就是要让组织的每一位员工每天的行动都与组织的使命和战略挂钩。市政府各部门根据各单位的战略规划，设立激励性的目标和绩效指标，并逐渐分解和落实为员工个人绩效计划，以平衡计分卡连接激励计划，从而形成工资的计算标准，使员工每日在绩效激励下为实现市政府的战略主题的努力工作。
5.使战略主题的实现成为一个持续发展过程
市政府管理部门将平衡计分卡融入市政府每年战略规划及工作计划中，并发展出一套战略管理系统，这个系统是一个分8步走流程循环：年初会议（制定或更新市政府平衡计分卡）——将更新部分与各部门进行沟通——部门用更新的部分来重新确定其工作——部门进行规划和目标的设定——部门根据所设定的目标开始挑选有激励作用的衡量指标——部门报告他们的成果以及困难——反馈并形成报告——下年度会议的规划和准备。每个部门以市政府的年度计划为目标来撰写各单位的年度计划，计划中详细叙述为达成每年目标的程序、服务内容及行动方案。而后在一整年中，由市政府的预算单位来监督各部门的绩效状况。
制定城市计分卡的战略主题是为了让本市具有更强的竞争力以吸引投资和居民；开发主题计分卡是为了让市政府更专注于重要的事项，开发部门计分卡为提高客户/市民对城市及其服务的满意度。伴随着平衡计分卡的导入和资金的支持，夏洛特城各项事业发展实现了良性互动并开始复兴，与其它城市相比具有更强的竞争力，吸引更多的商业投资和居民迁入，构建了雄厚的税收基础，夏洛特成为东南部发展最快的城市之一。
五、平衡计分卡对于中国公共部门管理的变革意义
由以上的分析和案例可以看出，作为一种科学的绩效管理理论和方法，无论是在企业还是公共部门，平衡计分卡的应用都大大提高了绩效管理的效率和质量。鉴于目前中国公共部门绩效管理中存在着的诸多问题，比如绩效管理技术的科学性较低、系统性较差，考核方法的单一性，考核指标与组织目标的分裂、考核过程的单向性等，平衡计分卡完全可以在公共部门引入和推广，并且将对公共部门绩效管理产生根本性的变革意义。
从平衡计分卡本身所涵盖的领域来看，它的影响将涉及管理理念的转变、管理技术选择、组织再造乃至国家与社会关系的变革等多个层面。平衡计分卡的引入无疑将引发一场新的革命。
1.平衡计分卡将帮助构建权责发生制预算和会计制度
平衡计分卡的导入，财务层面的指标将成为公共部门绩效管理的重要方面。把财务指标作为公共部门绩效管理的一个层面，对于许多发达国家的公共组织来说是理所当然的事，对于中国公共部门来说却具有特别重要的意义。财务层面的指标对于任何组织来说都不外乎收入和支出两条线。对于大多数公共部门来说，收入和支出核心是部门预算，集中体现在会计信息和资料上。所以，健全而透明的预算和会计制度建设将成为良好的公共部门治理的基石。
所谓“部门预算”，即政府财政根据政府对各职能部门的要求，对他们完成职能给予一种财力确认和支出。目前中国的部门预算还不是真正意义的部门预算，还没有细化，部门预算改革与国库单一账户改革进展还不协调，使用财政资金时，还不能做到“买醋的钱就不能打酱油”。中国公共部门会计现在实行的是收付实现制，收付实现制是会计期间款项的实际收付为基准确定收入和费用，其“支出”不能正确反映当期业务活动所支付的代价，因此不能真实、准确地反映政府部门和行政事业单位提供公共产品和服务的成本耗费；另一方面也低估了当期的财政支出，虚增了国家可供支配的财力资源，不利于国家下一年度的预算编制，不利于公共资源的管理使用；收付实现制会计只对支付款项的物资入账，而在实际操作中，资金支付与物资到达往往不一致，故容易造成物资入账不及时，管理混乱，资源浪费严重。
与绩效管理的目标和取向一致的权责制预算和会计改革的主要课题是将重点从投入转向结果。在权责发生制基础上的政府会计信息，对提供的产品、服务与成本、费用进行配比，使政府的业绩透明化，有利于社会公众和立法机关评价公共部门履行职能的状况以及它们的工作效率。适应市场经济体制下政府职能转变和公共财政体制的要求，采用权责发生制会计和预算，建立以绩效考评为目标的管理信息系统，将有利于建立一个健全透明的政府预算和会计体系，进而达到实现公共资源优化配置、控制财政支出、有效评价政府绩效、防范财政风险和提高政府持续发展能力的目标，对提高我国政府竞争力有十分重要的意义。权责发生制政府预算与会计基础不仅仅是技术上的改革，它是政府预算与会计功能的根本性的变化。要提高公共部门部门的服务质量，最根本的要求是使这些部门承担管理受托责任。开发和应用权责发生制会计和预算信息，正是明确政府部门承担相应的责任，形成与私人部门信息系统中相同的激励机制。而这些正是公共部门绩效管理的目标和方向，也是平衡计分卡指标体系的功能和作用。
2.对公共部门组织学习与成长的引导与推动
建构学习型组织，成为当前公私部门组织管理的重要目标，卡普兰和诺顿通过平衡计分卡把学习/成长列为四个角度中的一个，把组织战略目标和这个角度链接起来，使得学习/成长成为任何组织成功执行战略至关重要的因素。中国公共部门管理面临的许多挑战都和这个角度有关，以前往往把重点放在了组织制度的设定、组织程序的严格控制上，而不是放在如何将公共部门的组织战略与组织学习和成长连接起来。平衡计分卡的引入无疑将对中国公共部门组织学习和发展起着关键的作用。一方面，在公共部门引入平衡计分卡后，平衡计分卡的益处不只是促使管理者分享不同的想法和观点，事实上，明晰战略和使命，定义目标，制定指标，并讨论目标之间的战略性关联的整个过程本身，就是管理者一个学习的过程；另一方面，平衡计分卡还能够通过战略设定来收集相关绩效的数据，深化组织的学习：高级管理层能够通过这个过程了解到哪些方法和行为对实现目标行得通，哪些行不通，中层管理者和公务员也可以从中得到这样的学习，一旦他们做到这一点，政府部门的运行机制就能和其工作人员的行为更好地协调起来，绩效就会提高。人们就会在一起互相探讨他们在工作中积累的经验，这就会形成公共组织的一种持久的文化。
3.重塑公共组织的文化
在公共部门中引入平衡计分卡，将建立全新的公务人员行为评价标准，以目标、产出成果和绩效的评估代替了传统的投入和程序控制，这意味着以组织提供服务的实际成果、业绩和公众的满意度，来界定组织存在的价值、规模和预算数量，这样，政府组织和官员行为的指示器发生了根本的变化，必将形成一种新型的组织文化。另外，平衡计分卡的很多技术本身就包含着与传统组织文化完全不同的管理理念，比如对组织学习的强调、对顾客指标的重视以及对组织流程的重新设计，都是传统组织文化变迁的重要方向。
平衡计分卡是变革组织文化的重要工具，它的引入将在全新的意义上在政府组织内部不断创建着新型的组织文化和官员行为规范。主要表现在：将“做正确的事与正确地做事”的思想内化到官员的观念和实际行动中，使官员在组织目标上达成理解与共识；界定了公共组织的顾客群体，倡导“顾客导向”与积极回应顾客多样化服务需求的理念；通过团队与学习型组织的构建，发展官员相互学习、团队合作的精神和共同承担责任意识；运用了更加公平和富有弹性的组织激励措施，保障团队和官员的贡献与报偿相平衡。平衡计分卡也意味着政府与公众之间的新的关系模式，传统的政府管理，往往漠视公众需求，政府内部运作具有十分大的封闭性，平衡计分卡的实施，实质上在公共部门的绩效考核体系中引入内部参与、公众参与，这样的一个开放性体系将打破政府与公众之间的隔膜，引导政府与公众的关系向着更加平等和更多互动的方向变革。
4.平衡计分卡将改进和完善公共部门的内部运行机制
平衡计分卡的一个关键性的指标体系是内部经营过程或内部管理，这一点对于公共部门来说也具有特别意义。我们还未见过一个公共部门内部不存在着纵向（上下级）和横向（部门之间）分歧的现象，只是程度不同而已。平衡计分卡方法可以有效减少部门之间和上下级之间的摩擦并提供了多种方法来协调组织内的纵向和横向的整合。平衡计分卡的战略导向，联接组织、部门、个人三个层面的目标，为实现组织使命、战略和达到绩效目标提供激励，这样就减少上下级摩擦；平衡计分卡在不同部门建立相互关联，相互支持的目标；通过改进工作流程，加强跨部门的信息或材料流等，这在一定程度上消除部门隔阂、减少跨部门摩擦。我们把这些方法看成是协调组织和消除壁垒的润滑剂，以及持续巩固整合的粘合剂。
5.平衡计分卡可以为公共组织绩效管理提供战略框架
平衡计分卡指标体系是组织绩效评估的重要参数，并为沟通和应用评估结果进行管理提供可行性。公共部门传统的绩效评估制度给绩效管理提供了一个很薄弱的、非战略性的框架，经常是带有主观判断的评估方法，容易受到管理者和员工个人关系的影响。而平衡计分卡使用比较量化的目标，再加上一些定性的评估，使个人能力素质、业绩与组织目标的实现能够实现很好的整合，对组织绩效的战略化管理起着巨大的驱动作用；其次，平衡计分卡还是实施战略的重要载体。平衡计分卡强调了绩效管理与组织战略之间的紧密关系，能够有效实现组织战略目标的管理。制订战略与实施战略之间往往存在着差距，组织的战略目标和任务是非常笼统和概括的，不进行一定的转换是无法实施的。平衡计分卡指标体系将战略目标转化分解为分阶段的、具体的、可操作的运作目标，从而使得高级管理人员和每个职员对自己的任务、组织的绩效目标非常明确，并清楚达到长期战略目标的关键要素。目前，在公共部门中进行战略设计与选择成为新公共管理的重要改革趋向，平衡计分卡的理论研究与实际应用，将对如何实施绩效管理提供新的思路。
另外，平衡计分卡的应用也会对公共部门人力资源的开发和管理以及公共组织的变革管理等方面产生深远影响。
“平衡”概念根植于中国文化，从这个意义上讲，平衡计分卡在中国的推行有一定得文化基础。中国公共组织可以先考虑它们的使命、愿景和目标是什么，然后再根据平衡计分卡理论体系设定指标来衡量这些目标，再通过具体行动方案来达到这些目标，与此同时再设计一套绩效考评体系来提高并改进这方面的管理。本人认为这一理论体系可以成为中国公共部门下一步改革的一个策略选择。
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