我国城镇住房体制改革的困境与出路，本文主要内容关键词为：体制改革论文,出路论文,城镇论文,困境论文,住房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要 本文通过对我国住房体制改革进行系统的回顾，指出我国房改的几次波动，主要是围绕以公房出售为主还是以提高房租为主所引发的。文章认为，以售房为主的思路虽然有诱人的前景，但在低房租情况下，人们宁愿租房而不愿买房；收入水平低又制约着人们无力买房。只有坚持以提高房租为主作为突破口，同样能盘活住房资产存量，进行配套改革，促进售房，回笼资金，加快住房建设步伐，形成住宅产业投入产出的良性循环。
建国以来，我国的城镇住房制度基本上是以低租金、福利制和实物分配为特征，居民几乎都是在近乎无偿地享用住房。无需讳言，这种制度带来了诸如住房再生产和扩大再生产难以为继，人们消费结构畸形，住房失修失养严重，供需矛盾尖锐引发分配不合理等一系列弊端。加之城市人口的膨胀以及过去重积累、轻消费的大环境，所以从建国一直到70年代末我国城镇居民的居住条件并没有得到多大的改善，甚至人均居住面积还由建国初的4.5平方米下降到1978年的3.6平方米。在这种背景下，70年代末住房体制改革作为整个经济体制改革的一个重要组成部分被提上了议事日程。
一
纵观我国房改所走过的16年历程，我们可以清楚地看出其所呈现的阶段性特点。
第一阶段：1979——1985年，这一阶段主要是搞住房出售试点。房改伊始，1979——1981年这一时期是以全阶向居民出售住房，当时售价每平方米大体在200—300元左右，平均两居室的住房售价高达1—1.5万元上下，这个价格在当时人们收入水平还十分低下，恩格尔系数极高而储蓄能力又很低的情况下，实在是人们所力不能及的，再加上当时房租价格没有调整，这对于有理性的居民来说，低廉得近乎无偿的房租实际上意味着租房较买房更为合算，因此人们买房几乎没有什么积极性。1982年，在总结前三年公房出售试点经验教训的基础上，国务院决定在郑州、常州、四平、沙市等四个城市试行补贴出售。具体办法是个人、单位、政府三方各负担公房售价的三分之一，这实际上就是降低了售房的价格。但在具体操作中由于没有触动房租，事实上原有的租售比价不合理的格局依然存在，再加上人们有支付能力的需求没有大的提高以及各单位因具体情况不同而造成的补贴走型等原因，使得公房出售的范围、规模和数量等都无大的起色。在此情况下，为了吸引居民买房，只能一再降低售房价格，由此导致了我国历史上的第一次低价售房风。1985年，旧房向职工出售的全国平均价格每平方米仅有20元，而当时建设部规定的标准售价为每平方米300元，这种不正常的现象很快便在1985年底至1986年初被及时制止。
第二阶段：1986——1988年上半年，这一阶段进行了提租补贴试点。随着改革的深入，提高房租在整个房改中的关键性地位已逐渐地显现出来。1986年2月，国务院房改领导小组成立并提出了提租补贴的房改基本思路，提高房租并同时增加工资，变“暗贴”为“明贴”，变实物分配为货币分配，通过提高房租来促进售房。1987年，国务院相继批准了烟台市、蚌埠市、唐山市以提租补贴平衡为原则，大幅度提高住房租金同时给予相应补贴的房改方案。1988年1月，国务院召开了全国首次房改工作会议，形成了《关于全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》，提出全国房改分两步实施：第一步，公房按折旧费、维修费、管理费、投资利息、房产税等五项因素的成本租金计租，抑制不合理的住房要求，促进个人买房，初步实现住房商品化。第二步，在逐步增加工资和住房中成本租金提高到商品租金的基础上，实现住房商品化，推动住房的社会化、专业化和企业化经营。住房制度改革进入了扩大试点的阶段。
第三阶段：1988年下半年至1989年底，这一时期又重搞住房优惠出售。1988年下半年我国出现了恶性通货膨胀，整个经济形势面临着存款增长幅度下降、商品供应趋紧、物价扶摇直上的困境，如何尽快地从居民手中回笼资金以减轻通货膨胀的压力，是当时宏观经济政策关注的焦点。提租增资改革需要政府拿出一定的启动资金，这对于有着巨额赤字的财政来说不啻于是雪上加霜，而出售公房则可以迅速回笼大笔的资金，因此优惠出售公房作为一种现实的选择又重新成为热点。但在具体实施中却出现了公房售价大多数不到重置价的15%，甚至低于重置价的5%的情况，从而引发了我国第二次低价售房风。
第四阶段：1990——1993年底，这一阶段是房改的全面探索和实施时期。如果说前三个阶段的改革还带有局部性和试点性的特点的话，那么这一阶段我们形成了全国性的改革总体方案并全面铺开实施。这一阶段又可以分为前后两个时期。前一时期以1991年10月召开的全国第二次房改会议为标志，这次会议确立了租、售、建并举，以提租为侧重点的原则，基本思路是通过提高租金，促进售房，回收资金，促进建房，形成良性循环。然而这一方案在具体实施中遇到了两难的处境：一方面住房维修、管理及新建成本上升较快，小步提租难以赶上物价上涨的幅度；另一方面大步提租又面临着财政、企业以及居民个人承受能力不济等问题。在此背景下，1993年11月第三次全国房改会议召开，从而房改进入这一阶段的后一时期，这次会议的一个突出特点就是改变了第二次房改会议所确定的“以提租为侧重点，租、售、建并举”的思路，代之以“以出售公房为重点，售、租、建并举”的新方案，其原意一是通过出售公房来盘活近30亿平方米的住宅资产存量，回笼货币减轻通胀压力；二是以此引导居民消费，调整产业结构，振兴我国房地产业。然而遗憾的是，全国各地出现了大范围的年终突击售房活动，且售房价格大大低于国家准备出台的双职工年收入三倍的最低售房价格底线。在这种情况下，国务院办公厅于12月31日下发了紧急通知，要求各地立即停止低价售房并冻结一切售房款，从而宣告了第三次低价售房风的终结。
第五阶段：1994年至今。1993年底第三次房改会议之后，国务院房改领导小组根据国务院领导同志的批示精神并结合当时的宏观经济形势以及房改中出现的一些具体问题，于1994年3月召开了各省（区、市）及部分城市房改领导小组负责人座谈会，进一步修改、完善了第三次房改工作会议形成的《决定》，修改后的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》于1994年7月正式下发，明确提出房改的根本目的是建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化，满足城镇居民不断增长的住房需求。指出房改的近期任务是全面推行住房公积金制度，积极推进租金改革，稳步出售公有住房，大力发展房地产交易市场和社会化的房屋维修管理市场，加快经济适用住房建设，到本世纪末初步建立起新的城镇住房制度，使城镇居民住房达到小康水平。值得注意的是，《决定》既没有提第二次房改会议的租、售、建并举的方针，也没有提第三次房改会议售、租、建并举的方针。
应该说，在过去的10多年中，我国城镇居民的居住条件有了较大程度的改善，人均居住面积已由1978年的3.6平方米增加到1992年的7.3平方米，尤为可喜的是，经过改革，人们对住宅属性的认识以及消费观念已发生了很大的变化，这也为下一步房改的深入打下了较好的基础。当然，我们也应清醒地认识到、与住房商品化、社会化的目标相比，我们还有着相当远的距离，这主要表现在：
第一，提租改革进展缓慢。从理论上说，商品化住房的房租应由折旧费、维修费、管理费、投资利息、房产税、保险费、利润和地租八项因素构成。这八项因素的前五项之和构成住房的成本租金，全部八项费用之和才构成住房的商品租金。显然，按五项因素即成本租金计租仅能维持住房的简单再生产，而只有按八项因素即商品租金计租，才能推动住房的扩大再生产。但建国后由于我们在城镇住房政策上片面强调住房的福利性质，所以房租价格一直没有达到商品租金水平，甚至也未达到成本租金水平，只是建国初期全国公房租金还能维持在平均每平方米0.3元左右，基本上做到了“以租养房”。而到了70年代末80年代初，全国公房租金水平却下降至平均每平方米只有0.13元，这一价格甚至连住房维修一项费用都不够，当然也就更谈不上以此来进行住宅的简单再生产和扩大再生产了。到1992年，尽管房租价格有所提高（全国实行房改的地区租金水平已提高到每平方米0.30元左右），但这仍然不足同年住房维修费的一项费用。特别是近几年，由于住房维修费用、管理费用和新建住房成本上升较快，提租幅度已难以赶上物价上涨的速度，提租效果实际上已受到了较大程度的抵消。
如果我们再从房租支出在居民消费结构中所占比重来看，情况也大体如此。我们提出要不断提高房租支出在人们消费结构中的比重（《决定》提出到2000年，住房租金原则上应达到占双职工家庭平均工资的15%），目的就是要以此优化消费结构，进而优化产业结构，并抑制人们对住房的不合理要求。但客观现实是，建国初期我国城镇居民房租支出占消费支出的比重为6—8%，而到了1983年这一比重已降至1.52%，1984年又进一步下降到0.90%，1987年下降到0.87%，1988年下降为0.71%，1989年为0.73%，到1992年，这一比重仍徘徊在0.86%这一低水平。从最新的统计材料看，1994年上海、北京、天津等大城市居民住房支出的比重仍然只有1.66%、2.24%和1.52%。
第二，公房出售也不乐观。出售住房也是住房商品化的一个重要组成部分，其进展情况也能反映出住房商品化的程度和房改的成效。但从这方面来看，也不容乐观。首先，房改以来我们有过三次售房高潮，但都是由低价售房所引发。因此，在实际出售的旧房中真正以商品房价格出售的并不多。另外，除极少数发达地区的城镇外，其他绝大多数城镇新建的住宅中被作为商品房出售的比重以及已出售的商品房中个人购买所占的比重都不到10%，如1989年北京、沈阳、哈尔滨、南京等地个人购买的商品房占当地全部出售商品房的比重分别只有1.28%、4.54%、5.55%和7.13%。可以说，城镇新建住宅中被作为商品房出售的比重极小，而已出售的商品房中个人购买的比重又极低的故有格局仍没有被彻底打破。
第三，不合理的租售比价进一步强化。合理的租售比价是住房商品化的要求，也是实现住房商品化的前提与基础。根据国际上的经验以及我国的一些测算，合理的租售比价应大体保持在1∶100左右，那么我国的实际情况怎样呢？房改初期，我国大中城市公房租金平均每平方米为0.13元左右，售价每平方米在200—300元之间，当时租售比价为1∶2000左右。但到1992年，由于物价上涨等多方面因素的影响，全国公房售价平均已超过每平方米1100元，尽管这时房租水平已平均提到每平方米0.3元左右，但租售比价已下降到了1∶4000以下。特别是一些大城市，租售比价下降更甚。如此日趋不合理的租售比价，说明了租住公房甚至比房改初始所享受的补贴还要多。可见，公房的福利性质被进一步强化了。
二
以上分析不难看出，我国住房体制改革经过几次反复，进展十分有限。为什么会出现这种步履艰难的局面呢？原因是多方面的，但主要还在于理论准备不足，观念难转变，配套改革滞后等因素。
首先，理论上准备不足。充分的理论准备是任何一项改革实践能够顺利推进并最终取得成功的基本前提，理论上的准备不足，只能带来认识上的模糊与混乱，从而导致改革实践的举步维艰与无所适从。在过去的16年住房体制改革历程中，房改政策连续出现四次大的波动，这恰恰反映出我们房改理论准备不足。事实上，我们在对房改的艰巨性、复杂性和长期性还没有充分认识以及对具体的房改方案还没有进行全面而又充分地论证的情况下，就贸然推进，由此整个房改出现徘徊与反复，也就难免了。
如果我们再深入地分析房改政策的这四次波动，就不难发现，它们实际上又都是由选择以公房出售为主呢？还是以提租为主所引发的。的确，选择以出售公房为主的房改思路有其十分诱人的优点，如它不仅可以直接盘活近30亿平方米的住房资产存量，迅速回笼大笔资产，加快住房建设的步伐，而且能够减轻财政和企业的负担，抛掉久负的沉重的“包袱”，甚至这样做还能使住房商品化变得十分的简单与快捷——一旦迈出这一步，新的住房体制差不多就形成了。应该说这种设想是极好的，但问题是由于现实中一系列客观因素的制约，又不能不说这是一厢情愿的，这是因为：
第一，在低房租的现状下，人们宁愿租房而不愿买房。假如说现实中租售比价是合理的，那么我们撇开偏好、收入等因素不谈，租房与买房作为获得住房消费的两种可以相互替代的形式，人们选择前者还是后者就不会存在合算与不合算的心理障碍。但客观现实是，现有的租售比价严重的不合理，谁租住公房也就等于谁能够享受大量的额外补贴。在这种只需支出很低的租金就可获得住房服务的情况下，人们当然是不愿花很高的价格去买房的。
第二，由于收入水平的制约，人们也无力购房。在一定的时期内，居民的购买力总是有一定限度的，居民能够购买多高价格的住房，取决于其收入水平、预期收入量、尚未清偿的债务、借贷信誉、所选择的抵押贷款类型、当时的市场利率等6个因素，在房产交易市场中，房价与收入存在着一定的比例关系。世界银行对世界许多国家推行住房商品化的情况进行综合考察后，认为住房价格与一般家庭年收入之比保持在3∶1—6∶1之间，才有可能推行住房商品化，若房价高于居民家庭年收入6倍的上限，“门槛”过高，居民就只好游离于市场之外。美国著名房地产经纪人狄安·海默在对全美房地产市场进行仔细的调查与分析后，也得出了与世界银行相似的结论。他认为，购置房产者能够接受的价格应是其年收入的3倍左右。事实上，房价与一般家庭年收入之比在3∶1—6∶1之间已成为推行住房商品化的国际公认标准。然而我国当前一套两居室的普通住宅的房价与一般家庭的年收入之比都在10∶1以上，有些地方甚至高达20∶1甚至30∶1，如此高的售价即使一个家庭不吃不喝，也要10多年甚至几十年才能买一套住房，自然普通居民无法问津。
第三，推崇以售房为主的一些同志其一个重要的依据就是国外的一些国家住房自有率已达到了多少多少，以此提出我们也可以通过大范围地出售公房来实现住房私有化，并回笼大笔资金，振兴整个房地产业，进而推进住房商品化。但要注意的是，根据对国际上不同国家的经验的分析，住房自有化率的高低并不必然反映人们居住状况的好坏。因此，单纯地通过大范围售房来提高住房自有化率并不一定能与我国房改的最终目标相统一。另外，住房自有化率的变动受租售比价、政府政策、住房金融、偏好、收入等多方面条件的制约，而这些条件我国当前基本上都不具备。即使撇开这些制约因素不谈的话，住房自有率的提高也绝不是一蹴而就的，而是个渐进的过程。如英国住房自有化率从10%提高到64%用了70多年的时间，美国住房自有化率从43%上升到65%用了43年的时间。因此，企望短期内在我国通过大范围地出售公房来实现住房私有化是很难实现的。
通过以上的分析，我们就很容易理解过去三次低价售房的深层次原因了，这就是，房租极低的情况下人们不愿买房，收入水平低又制约着居民无力买房，要完成政府的既定任务——大范围出售公房，办法除降低公房售价直至居民能够并愿意收受外，别无选择。廉价售房也就由此而生。
应该说，廉价售房这种做法本身是不可取的。因为房改本身就是要打破住房的福利制，而搞廉价售房实际上说穿了，就是用一种福利形式来取代另一种福利形式，显然，这是与住房体制改革背道而驰的。
以提租为主实际上触及了住房体制改革的实质，这是因为，住房自有率的提高不是一蹴而就的，而是个渐进的过程，所以对于我国大部分城镇居民来说，在以后相当长的一段时期内他们还都将选择租房为主。另外，提高房租对于抑制住房需求膨胀，杜绝住房分配中的不正之风，逐步实现租售比价合理以促进售房以及实现住房再生产和扩大再生产的顺利进行等都会起到极为重要的作用。因此从某种意义上说，提高房租是整个住房体制改革的一把钥匙，不以提高房租为突破口，一切措施都只能是纸上谈兵。再有，并不是只有出售公房才能盘活住房存量，当然，现有的近30亿平方米的公房如果每年出售10%，按每平方米350元（个人负担价）计，10年中每年就可以收回资金1000亿元左右。但如果我们换个思路，即把房租提到合理的水平（按1∶100的租售比价计，租金为每平方米3.5元），这样每年收取的租金是30×3.5×12＝1260亿元，其数量并不比售房回笼的资金少，更何况现有公房平均寿命即使按25年计，通过提租累计回笼的资金也超过售房的两倍，可见提租同样能够盘活住房资产存量。因此，我们房改理论的着脚点应放在提租上，以提租为突破口并进行其他相应的配套改革，促进售房，回笼资金，再带动建房，从而形成住宅产业投入产出的良性循环。
其次，观念难以转变。尽管经过10多年的改革人们的住房消费观念已发生了很大的变化，认识到了住房也是商品，但由于长期享受旧的住房制度的诸多“好处”，这种历史惯性也造成了人们对“低租金、高福利、实物分配”的住房旧观念难以割舍，现实中许多人对房改都是抱着一种“观望”的态度，对住房则还寄希望于“等”、“靠”、“要”，所以人们参与并支持这项改革的积极性并不高。加之房改政策不断调整，房改进程时断时续，许多人已产生了房改“政策多变”的感觉，这更进一步地强化了人们的“观望”心理。
最后，配套改革滞后。城镇住房体制改革同样是一项浩大的系统工程，它直接涉及到财政体制、金融体制、工资制度、社会保障制度、建设管理制度等诸多方面的配套改革，这些方面改革的深度与广度直接影响着整个住房体制改革的进程。然而遗憾的是，以往我们的房改往往是偏重于售房或提租等单项上的突破，而对与其相关的其他配套改革却没有形成足够的重视和必要的推进，由此形成了各项配套改革的严重滞后，这也是我国住房体制改革难以全面推进和深入的一个 重要原因。
三
如何突破难点，进一步深化我国城镇住房体制改革呢？
第一，要彻底扭转人们“等”、“靠”、“要”的住房旧观念。为此我们一方面应加大宣传的力度，让人们真正熟悉房改政策并深刻理解住房商品化是大势所趋；另一方面，在提高房改政策科学性的前提下还应保持这一政策的相对稳定性，以避免因政策多变而造成的人们的无所适从。另外在房改中领导干部应以身作则，带头破除旧观念，带头支持和参与房改。总之，我们应采取一切措施来提高人们的参改意识，调动人们的参改积极性，只有这样才能加速住房商品化的实现。
第二，要稳步提高房租。提租是整个住房体制改革的关键，对此大家基本已形成共识。但以往的提租改革面临着两大难题：一是小步提租难以赶上物价上涨的速度；二是大步提租又面临着财政上的补贴困难，如即使将公房租金由目前水平提到三项成本租金水平，每年也需要国家和单位补贴数百亿元，假如提到商品租金水平，则每年补贴要超过千亿元。显然，这是财政和企业所难以承受的。如何解决这对矛盾？稳步提租可以说是个有效的方法。所谓稳步提租，即根据经济发展预测出一定时期内人们的收入增长情况，然后再根据我们所确定的提租目标（如到2000年住房租金应达到占双职工家庭平均工资的15%）来量化特定时期房租应达到的水平，以此来确定实现这一目标的步骤和每一步中提租的幅度，接下来再分步实施。关于补贴问题，近年来由于收入水平增长较快，人们对物价上涨的心理和经济承受能力都大大增强了，因此对于大多数人来说每月多支出几元钱还是可以承受的。在稳步提租的情况下，只要保持人们的收入能稳步增加，且增加的收入中也包括提租中的损失，则财政完全可以少补贴甚至不补贴。因此，稳步提租可以说是实现住房由实物分配过渡到货币分配的极好方式。
第三，大力推行住房公积金制度。住房公积金作为一种强制性储蓄，不仅有利于改变住房的实物分配为货币分配，促进住房储蓄机制的建立，而且也有利于提高职工的自我保障意识，增强职工购房、租房、建房的能力，同时它对于筹集稳定的住房金融资金、加速政策性抵押贷款制度的建立等，也是有极好的推进作用，因此应大力推行。
第四，要继续出售公房。住房出售是住房商品化的重要组成部分，我们应随着人们收入水平的提高不断加大售房的力度。但应严格遵循价值规律的要求，实行等价交换，杜绝廉价售房。
第五，加速住房金融等方面的配套改革。住房金融是住房商品化的“推进器”，它在筹集资金、建立政策性抵押贷款和分期付款制度以加速住房改革和住房建设等方面，都有着非常重要的作用，没有它的配套改革，房改就难以起步，即使起步也难以进一步深化。但由于我国住房金融发展较慢，加之工资、财政、物价、社会保障等方面改革的滞后，已延缓了整个房改的进程，因此应加大这些方面配套改革的力度。
总之，只要我们措施得力，步骤稳妥，我们就完全有理由相信，到本世纪末，新的城镇住房制度一定能够顺利地初步建立，同时城镇居民的居住水平也将迈上一个新的台阶。