利益群体在公共政策中的作用及其发展导向，本文主要内容关键词为：公共政策论文,导向论文,群体论文,利益论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
利益群体作为政治体系中不可或缺的组成要素之一，它的存在是一种由来已久的政治现象。而且，伴随着社会政治与经济的发展，以利益作为维系其纽带的利益群体也得到了极大的发展。由于社会制度与国情的不同，我国的利益群体与西方的利益群体存在着相对程度上的不同，本文拟从这一视角出发，分析我国的利益群体存在的现状和特征，重点考察我国利益群体在公共政策中的作用，并在此基础上提出了进一步发展与强化我国利益群体功能作用的思路。
利益群体的概念内涵
利益群体又称压力集团，现代政治学理论中有关“利益群体”这一概念的定义颇多，中外学者都从各自不同的研究角度提出了自己的看法和观点。美国著名的政治教授戴维·杜鲁门认为，利益群体是指一种“在其成员所特有的共同态度的基础上”，“对社会上其他集团提出某种要求”的团体（杜鲁门，1971）。阿尔蒙得则认为：“所谓利益群体，我们仅仅是指因兴趣或利益而联系在一起并意识到这些共同利益的人组合”（阿尔蒙得，1987）。我国学者王浦劬认为：压力集团意指那些具有特定利益要求和社会政治主张的人们，为了维护自己的利益和主张而以压力方式影响政府政策的制定、修订和实施的政治性社会团体（王浦劬，1995）。陈振明则认为，利益群体是在利益多元化的社会中，具有相似观点或利益要求的人们组成的，并企图参与政治过程、影响公共政策实现或维护其利益的社会团体（陈振明，1999）。尽管这些学者的观点不尽相同，但都道出了利益集团的本质特征，那就是：建立在共同的利益基础上，并试图参与政治过程，以实现其共同利益的团体。
随着世界各国政治、经济的发展以及社会的不断分化，世界各国的利益集团犹如滚滚春潮，不断的涌现，可以说是五花八门，种类繁多。但是，毫无疑问，各种利益群体都有着其特定的组织目标。根据其组织目标指向与受益的对象，可以大致分为以下四种（阿尔蒙得，1987）：
1、非正规性利益群体
非正规性利益群体就是无组织的暴徒和骚乱，它或多或少是不满或抗议的白发形式，通常是出现得快，平息得也快。当一个社会中各种成分缺乏有组织的集团，或无法通过现存的有组织的集团充分代表自己的利益时，一个偶然的事件或一个领袖的出现都可能触发人们积蓄着的不满，并会以难以预料和难以控制的方式突然爆发。由此可见，偶发性游行、示威、罢工、抗议、骚乱等社会运动，均可视为表达利益要求的“非正规性利益群体”，这是零星的个人政治角色集体表达利益要求的独特方式。
2、非社团性利益群体
非社团性利益群体的特点也是没有专门的组织。这种集团不同于非正规性利益群体之处就在于，它是建立在共同意识到的种族、语言、宗教、地区和职业利益的基础之上的，或是可能建立在家庭关系和血统的基础之上的。由于这些持续的文化或经济联系，非社团性利益群体比非正规性利益群体有更多的利益联系性。但是，由于没有专门的组织，也没有特定的利益目标，非社团性利益群体也因此往往是惰性最强的利益群体，其在政治过程中的作用通常更具有隐匿性和被动性，只有在受到强烈刺激的情况下，才进行集团规模的动员。比如说，选举中的种族动员就是最常见的非社团性利益群体介入政治过程的形式。
3、机构性利益群体
机构性利益群体存在于诸如政党、公司、立法部门、军队、政府行政机构和教会组织之中。机构性利益群体无论作为整个机构性结构，或是作为次级集团，由于组织基础为其提供了许多资源和接近权利的机会，都可能是强有力的，其作用和地位非同一般。现代政治生活中较典型的机构性利益群体有：美国国会中的“亲台议员”、日本自民党内的派阀等等。机构性利益集团直接产生于政治过程中，与社会权威价值的分配与再分配息息相关，因此也是参与政治活动最频繁的利益集团（刘国深，2002）。
4、社团性利益群体
社团性利益群体是从事利益表达的专门结构，它们是为了表达某些特定集团的目标而专门建立起来的。这种利益群体的组织有一批专职工作人员集中致力于利益表达目标的专业化内部角色，还有制定利益和要求的有条理的程度。像工会、种族集团、商业协会、宗教团体、外交协会等都是社团性利益群体的典型例子。社团性利益群体是所有类型利益群体中最常见、最具规范性的一种，在世界各国都得到了普遍而广泛的发展，并在政治生活中长期发挥着重要的作用。我国的利益群体大多都属于社团性利益群体，所以，我国的利益群体通常被称为“利益团体”。
我国利益团体存在的必然性、现状和特征
众所周知，利益群体的产生源自于市场经济和多元政治两大框架。长期以来，我国实行的是计划经济和一元化的政治体制，并且由于我国社会主义的国家性质，使得我国理论界一直强调人民内部利益的一致性，不但忽视了人民内部存在利益上的差别和冲突，而且还否认社会主义国家存在各种各样的利益群体（利益团体）。直到改革开放以后，随着我国政治经济体制改革的不断推进和深化，社会主义计划经济逐步向市场经济的过渡，使得社会主义制度下利益分化不仅在理论上成为了可能，而且在实践中成为了现实。随着市场经济的不断完善与发展，利益多元化已成为了一种客观的趋势。那些企图否认或无视我国利益团体存在的想法无疑是幼稚，而且不切实际的。
从我国利益团体的发展过程来看，明显地呈现“凹”字形态势：1949年到1956年和1976年以后是两个发展高潮，尤其是后者；文革期间则是一个断层。目前我国利益团体的数量还不是很多，但是发展的势头却是很猛。随着经济、政治体制改革的深入，经济、行业团体发展较快；而经济现代化和第三产业的兴起则促进了企业界团体的蓬勃发展，例如，出现了新兴的私营企业主阶层、个体户阶层、在大陆台商群体、股民阶层以及管理性质和技术性质从业人员群体等等。改革开放以来，人们观念的更新以及社会保障制度的确立也引起了一些新型市民团体的出现。行政方面的团体的出现也是一个特征，他们是适应“政企分开”的改革而设置的，主要担负部分行政职能，比如几年前成立的环境保护委员会。另外，以基金会为主的各种非营利性团体也开始大量地涌现，这是利益团体发展的新动向之一（王玉琼，2001）。
因此说，我国的利益团体不但存在，而且还处于不断的发展之中。其原因在于：一方面，正如马克思所言，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”（马克思，1968）任何政治形式和政治过程都是以一定的利益追求为基础的，人的自然条件和社会关系决定了人们有层次不同的利益诉求，这是人类历史活动的基本动力。我国社会制度的建立使得国家利益与人民利益达到最大限度的一致成为了可能，但是，由于我国目前还处在社会主义初级阶段。生产力水平还不够的发达，这种现状的存在使得我国工农之间、城乡之间、脑力劳动和体力劳动之间的差别在现实生活中还是十分的明显，导致人们利益矛盾的存在是普遍的。另一方面，随着我国市场经济体制改革以及对外开放不断地向纵深发展，我国的经济结构随之发生了深刻的变化，所有制结构和分配方式以及国有企业内部经营方式都在朝着多样化发展，从而导致了我国原有计划经济下的纵向利益分配体系逐渐转向市场模式下的横向利益群体为特征的新的利益结构体系。随着市场经济的繁荣和发展，必然导致利益多元化的，导致新的利益结构、利益组织和利益群体的出现；随着社会分工和市场经济的进一步发展，这种多元化的趋势将更加明朗（陈振明，1999）。
当然，在看到我国利益团体的存在并处于不断发展之中的事实的同时，又要认清我国的利益群体与西方利益群体的区别。毫无疑问，我国的利益团体是在特殊的国情与背景中，即是社会主义制度和改革开放以及计划经济向市场经济过渡的过程中产生的，而且我国的利益团体在参与政治的过程中，是在各级党委和政府的指导下进行的，其施加影响的渠道和方式绝大部分是非强制性的；在追求“团体利益”的同时大多能够兼顾到社会的“公共利益”，当二者发生冲突时，能够主动放弃“团体利益”而确保“公共利益”的优先实现。这是我国利益群体与西方利益群体的最大区别。
我国利益团体在公共政策中的影响作用
作为政治系统输出的主要内容，公共政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案（詹国彬，2002）。它的实际运行表现为政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等环节所组成的动态活动过程。政治过程在很大程度上可以看作是公共政策的输入与输出的过程。而作为政治系统组成要素之一的利益团体无疑对公共政策有着十分重要的影响。因为利益团体不仅是公共政策的主体，也是公共政策的客体，同时还是政策环境的组成要素。我国利益团体在公共政策中的影响作用主要表现如下：
1.对政策制定的影响
政治制定是政策过程的第一和首要的阶段，是指从政策问题界定到方案抉择以及合法化的过程。社会问题可以说是形形色色，不胜枚举。但并不是每一个社会问题都是政策问题，只有那些引起了政府的充分注意，并试图出台政策方案予以解决的问题才是政策问题。毫无疑问，利益团体在这个过程中扮演着一个十分重要的角色。众所周知，利益团体的一个共性就是试图通过影响与他们自身有关的公共政策来提高或促进集团内共同的利益。因此，我国的利益团体通常会通过各种合法的渠道，以“接近”政府；并采取相应的措施以表达自己政治诉求和意愿，从而使得其关注的社会问题成为政策问题。同时，政府在出台政策方案时经常还会面对备选方案的选择问题，利益团体的存在无疑会使得政府的抉择不至于特别有利于社会的某些成员而对其它成员造成不应有的伤害（奥尔森，1995）。因此说，利益团体的存在，不仅有利于政策制定的合理化，也有利于政策制定的民主化，是民主政府进程中必要的和重要的组成部分（奥恩斯坦等，1988）。当然，这一切与我国实行的民主集中制和政治协商制度是密不可分的。
2.对政策执行的影响
政策执行就是执行某项政策所作出的各种决定（Montjoy & Toole，1979）。政策执行可以说是主观见之于客观的活动。我国现实社会中的各种利益团体既可能是政策执行的主体，也可能是政策执行的客体。毫无疑问，它对政策所持的价值判断会影响到政策执行的效果。因为政策的实施总是表现为对一部分人的利益进行分配和调整，对另一部分人的行为进行制约或改变。当某项政策的实施有利于某些利益团体时，它们通常会表现出积极和拥护的态度，从而有利于该项政策的执行，有利于政策目标的实现；而当某项政策的实施会损害或危及某些利益团体的利益时，它们通常会表现出消极或反对的态度，甚至给执行工作设置重重障碍，严重影响到政策的顺利执行和政策执行的效果。譬如我国的计划生育政策在某些少数民族地区无法得到很好的执行就是一个典型的例子。
3.对政策评估的影响
政策评估就是依照一定的标准，运用特定的方法。对政策的科学性、可行性及其实施后的效果、效益与效率所进行的综合评价（詹国彬，2002）。利益团体对政策评估的影响总的说来体现在两个方面：其一针对的是作为评估主体的利益团体。当对某项政策的实施有利于该利益团体时，作为评估主体的利益团体对该项政策评估工作往往持肯定和积极的态度，政策评估工作就比较容易的开展，所得到的结论也通常更具有客观性；相反，则可能会表现出消极的态度，甚至为评估工作人为地设置障碍，以阻碍评估的顺利进行。其二针对的是作为评估客体的利益团体。当某项政策的推行有利于其自身的利益时，在评估过程中会显得比较的积极和配合；反之，其可能会出现不合作的态度，甚至不惜夸大其词、恶意诋毁某项政策，从而导致“信息匮乏”或“信息失真”现象的出现，使得政策评估工作难以开展，政策评估的结论也就难免失之偏颇了。
4.对政策监控的影响
政策监控是为了政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利进行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。现实生活中的利益团体经常会通过接近、信息、动员等各种游说方式来影响公共政策过程。一方面，他们试图阻扰、反对、阻止不利于自己的团体利益的各种法规、政策的通过与实施；另一方面，则会极力地争取、实施有利于自身利益的法规与政策的通过。政策监控的着眼点就在于获取必要的信息，以对现行的政策进行相应的监督、控制与调整，而利益团体为这种信息的获得提供了可能。当其对某项政策持肯定的态度时，通常会输入有利于该项政策制定与实施的信息，以维护该项政策；相反，当其对某项政策持否定的态度时，则往往会输入不利于该项政策推行的信息，以阻碍或反对该项政策的推行。因此说，利益团体对政策监控起着至关重要的影响作用。
5.对政策终结的影响
政策终结是政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，采取必要的措施以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为（陈振明，1998）。政策终结不但代表着旧政策的结束，而且象征着新政策的开始；政策终结不仅有利于政策资源的节省，还有利于政策绩效的提高。公共政策的终结总是会直接或间接地涉及到各种相关利益团体的利益，利益团体在面临这个问题时，通常都会权衡利益得失之后做出相应的回应。
进一步发展与强化我国利益团体功能作用的导向分析
通过上面的论述，我们已经清楚地看到了我国利益团体之于公共政策的影响，可以说是既有积极的一面，也有消极的一面。为了进一步地发展我国的利益团体，强化其在政策过程中的积极作用，抑制其消极作用，应该朝以下方面进行努力：
1.正视利益团体的存在及其在政策过程中的功能作用 随着我国政治、经济体制改革的不断深入，随着我国市场经济的不断发展与完善，随着我国社会专业化程度和社会复杂性的提高，社会需要更多的社团，也会出现更多的社团，因为用新生社团来满足社会需求是社会生活的基本特征（奥尔森，1995）。为此，社会各界人士，尤其是党政机关的有关人士应该清楚地认识到我国利益团体的存在并处于不断发展、壮大过程之中的客观现实。另一方面，也要正确地看待其在政策过程中的作用，即它们表达了对策行动的要求和提供了可供选择的政策方案；它们就政策意见的性质和可能出现的后果，尤其是技术方面的事情向政策决策提供了众多的信息。当他们从事上述活动时，它们有助于公共政策的合理化。
2.强化利益团体在政策过程中的参与和监督作用 客观的说，我国利益团体在政治生活中应有的作用和功能还没有得到充分地发挥，为了更好地发挥我国利益团体促进公共政策合理化与民主化的功能，政府机关应该不断地完善现行的各种利益表达机制，为各种利益团体的利益表达提供相应的渠道，以方便广大利益团体对于公共政策的参与。同时，立法机关还应该制定相关的法律、法规，以明确利益团体在政策过程中的参与和监督的合法身份和地位，使得它们能够名正言顺地参与并监督公共政策的各个功能环节，对各种备选方案作出相应的选择，以防止政策过程中出现违背民主原则的现象。如果离开了广大利益团体的参与和监督，公共政策中的民主将大打折扣。
3.不断推进我国政治、经济体制改革，促进利益团体的分化 纵观我国利益团体，无论是在数量上还是在质量上，都与西方国家有着明显的差距。而长期以来存在着党政不分、政企不分和政社不分的现象，使得各种利益团体（比如说工会、共青团、妇联等）与党和政府有着千丝万缕的联系。因为它们之间的密切关系，使得这些利益团体在观念、组织、职能、活动方式、管理体制等方面都严重地依赖于政府，成为政府的附属机构，削弱了其独立性，影响了其发展，并制约了其功能的发挥。为此，我们应该不断地推进我国政治、经济体制改革进程，理清二者的关系，为利益团体的分化提供必要的条件，使得社会生活中大多数人的各种特殊利益，能够通过相应利益团体实行利益表达，因为一个群体的意见，更多、更有效的是由这个群体内部发育出来的一定的团体来表达（朱光磊，2002）。
4.塑造良好的政治价值观，培育社会公众的公共精神 利益团体尽管在政治过程中发挥着积极主动的作用，但是，当某些势力强大的利益团体过分地关注其自身的利益而无视他人利益或整体利益时，社会资源的权威性分配过程中就可能会出现严重不公的现象，从而损害到某些弱小团体的利益，并给社会的稳定带来隐患，同时也与我国社会主义国家的公平、民主原则是相违背的。因此，政府必须在全社会范围内塑造良好的政治价值观，努力培育一种公共精神，使得其成员认识到在作出集体决定时，不仅是为自己，而且也是为他人在作决定。同时，又使得各利益团体在利益调整过程中，能够依据比较相同的价值和标准来衡量自己和其他团体，以便在实现社会总利益的过程中实现自己的特殊利益。
5.建立与健全完善的法律监督机制 尽管党的十三大明确地肯定了我国不同利益团体的存在及它们之间的差别和矛盾的事实，但是对于我国利益团体的监督和管理等问题并未作出明确的法律规定。因此，现实生活中对于利益团体的监督与管理就显得比较的模糊和混乱，以至于当各种利益团体在利益发生冲突而又相互不能达成协议时，以权代法的事情时有发生。同时，在利益调整和竞逐的过程中，有些利益团体为了实现其自身的特殊利益，甚至会出现诸如行贿、寻租等违法乱纪的现象。所以，当务之急是要建立并健全管理利益团体方面的法律、法规，以合理地规范利益团体的活动，保证其在法制框架下合理、有序的运行。当然，政府机关又要注意依法行事，切不可逾越其职能权限，避免自由裁量权的滥用，从而影响到利益团体的生存与发展。